中国养老保险费征收体制研究

鲁 全

(中国人民大学中国社会保障研究中心，北京 100872)

中国养老保险费征收体制研究

鲁 全

(中国人民大学中国社会保障研究中心，北京 100872)

养老保险费征收体制及其运行效率在很大程度上决定了养老保险制度的正常运行。中国的养老保险费征收体制经历了三个发展阶段。对现行养老保险费征收体制的实证研究表明，《社会保险费征缴暂行条例》的出台提高了征收体制的运行效率;但是，从社会保险经办机构征收向税务机关代征的政策转变，并不必然带来征收效率的提高。基于此，文章提出，在短期内，以自我管理、自我运行为基本特征的养老保险制度应当明确由社会保险经办机构作为费用征收主体;从中长期看，应当建立社会化的、多方主体参与监督的养老保险费征收管理体系。

养老保险费;征收体制;政策建议

一、问题的提出

基本养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，经过二十多年的改革，我国已经基本形成了“统账结合”的基本养老保险制度框架。在制度定型的背景下，养老保险管理体系的构建及其运行效率将在很大程度上决定制度的最终效益和受益人的效用水平。养老保险费征收体系是养老保险管理体系的核心组成部分，因为养老保险费的征收不仅反映了缴费主体履行义务的情况，也是养老保险基金实现自我平衡的基本前提和保障。但是在实践中，我国的养老保险费征收体制一直未能定型，关于征收主体的争论更是成为矛盾的焦点。基于此，本文将对我国养老保险费征收体制的沿革进行回顾，对目前征收体制的运行效率进行客观描述与评价，在此基础上，对养老保险费征收体制的改革提出相关政策建议。

二、中国养老保险费征收体制的变迁

(一)1951—1985年:企业内部运行阶段

1951年，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)，《条例》的出台标志着社会主义劳动保险制度在我国正式确立①郑功成:《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第78页。。该条例的第二章对劳动保险费的征集和管理作了较为详细的规定:在缴费主体方面，《条例》明确规定劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险制度的企业行政方面或资方负担。企业须按月缴纳该企业全部职工工资总额的3%作为劳动保险金。保险金的一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理。从实际运行效果上看，由于当时的劳动保险制度是通过强制性法律自上而下推行，办法统一、约束力强，因此基本没有出现什么问题②鲁毅:《中国社会保险基金监管研究》，武汉大学出版社2003年版，第44页。。

文革开始之后，劳动保险制度遭到破坏。1969年2月，财政部规定，“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工，长期病号工资和其他劳保开支，列企业营业外支出，实行实报实销”③梁君林、陈野:《社会保障基金运行研究》，中国商业出版社2002年版，第49页。。制度模式的改变使得劳动保险费征收管理体制也相应发生变化。一直以来具体承办保险业务的各级工会组织被削弱，劳动保险业务部门被撤消①刘传济、孙光德:《社会保险与职工福利》，劳动人事出版社1987年版，第34页。。在文革之后的十年里，由于制度的惯性，计划经济体制下的养老保障体制并未有根本性的改变②郑功成:《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第82页。，直到1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同暂行规定》，国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹，退休养老基金由企业和劳动合同制工人共同向劳动部门缴纳。由此可见，在1986年之前，养老保险体制中不存在独立的第三方费用征收主体，是一个企业的内部运转体制，封闭运行的特点非常明显。

(二)1986—1998年:社会保险经办机构独立征收阶段

1986年7月，国务院颁布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》(以下简称1986年《规定》)，明确规定对劳动合同制工人的退休养老实行国家、企业、个人三方共同负担的社会统筹制度，并对基本养老保险制度的企业缴费标准、缴费方式和资金管理体制进行了规定。1994年，《中华人民共和国劳动法》出台，进一步明确了养老保险费的征收管理体制。

在企业缴费义务的确认方面，《劳动法》第九章第72条明确规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。在缴费方式方面，按照1986年《规定》的要求，企业缴纳的养老保险费应在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴。同时，企业应当为职工代缴由个人承担的基本养老保险费。在征收管理体制方面，按照1986年《规定》要求，各地劳动行政主管部门所属的社会保险经办机构专门负责养老保险费的征收。1994年的《劳动法》以法律形式确立了社会保险经办机构承担依法收支、管理和运营社会保险基金的责任。在这个阶段，以企业和劳动者为缴费主体、以社会保险经办机构为征收管理主体的养老保险费征收体制初步形成。

(三)1998年至今:双征收主体并存阶段

1998年，国务院进行机构调整，新成立的劳动和社会保障部被赋予了管理企业社会保险的职能。同年，财政部颁布《关于企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》(以下简称1998年财政部《规定》)，该《规定》指出，企业养老保险费的征收机关可以是社会保险经办机构(以下简称社保征收)，也可以由税务部门代征(以下简称税务代征)，由各省区人民政府决定。从此，养老保险费的征收体制从单一征收主体模式转化为双征收主体并存的混合模式。

随着征收主体的变化，征收管理体制也发生了相应的变化:1998年财政部《规定》要求将企业职工基本养老保险基金逐步纳入社会保障预算管理。在国家社会保障预算制度正式建立以前，基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线。社会保险经办机构于预算年度终了时，按照财政部门规定，编制下年度基本养老保险基金收支计划。

1999年1月由国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)是我国政府关于社会保险费征收体制的最高层次法规依据。《条例》的主要内容包括以下几个方面:第一，再次明确了企业缴纳社会保险费的义务。第二，明确规定劳动保障行政部门负责全国各地社会保险费的管理和监督检查工作。关于社会保险费的征收机构，仍然由省政府在社会保险经办机构和税务机关中进行选择。第三，规范了企业缴纳社会保险费的程序。根据《条例》第二章的规定，企业缴纳社会保险费包括登记、申报、核定和征收(补缴)四个步骤。实行税务机关代征的地区，由社保经办机构负责向税务部门提供企业缴费申报的基本情况。税务部门完成征收工作之后，向社保经办机构回馈征收情况。第四，强调建立包括劳动者在内的企业社会保险缴费监督体系。第五，制定了包括滞纳金制度和对直接负责人进行经济处罚的惩罚制度。在这个阶段，虽然养老保险费征收的监督管理体系不断完善，但由于双重征收主体并存的状况一直没有得到改变，全国范围内的养老保险费管理体制仍然是双轨运行，无法统一。

三、中国养老保险费征收体制变迁的实证分析

笔者将对1998年以来征收体制的两次重要政策变迁的效果进行实证分析。第一次重要的变迁是指1999年《社会保险费征缴暂行条例》的出台，该条例是社会保险费征收体制的最高法律依据。第二次重要变迁是指从1998年开始的，从单一征收主体向双征收主体的政策转变。

(一)对《社会保险费征缴暂行条例》出台效果的实证分析

养老保险欠费情况和养老保险欠费的清欠情况从不同方面反映了养老保险费用征收体系的运行效率。这两个指标也因此成为我们衡量养老保险费征收体制变迁效果的基本指标。图1显示了1998—2004年分年度企业当期欠缴养老保险费的总额;表1反映了1998—2003年度当期全国平均欠费率;表2反映了1998—2004年各年度全国平均清欠率。

通过对三张图表的分析，我们可以得到以下结论:1998—2000年，当期欠费总额和全国平均欠费率都在下降;此阶段的全国平均清欠率则在不断上升。其中，1999年全国平均欠费率下降幅度最大，2000年清欠率的上升幅度最大。这说明1999年国务院《社会保险费征缴暂行条例》的出台，在防止新欠发生和清理历史欠费方面，都是卓有成效的。由此可见，以高位法规为依据的养老保险费征收体制变迁，使养老保险费的征缴工作有了法律依据，强化了参保人的缴费意识，提高了征缴效率，为养老保险制度的稳定运行奠定了基础。

图1 1998—2004年分年度全国当年养老保险费欠费总额

表1 1998—2003年当期全国平均欠费率汇总表

表2 1998—2004年历年全国平均清欠率汇总表 单位:万元

(二)对从单一征收主体向双征收主体变迁效果的实证分析

从单一征收主体向双征收主体模式的转变是1998年以来我国养老保险费征收体制的另一项重要转变。虽然早在1998年财政部《关于企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》中就提出了可以由税务部门代征养老保险费的建议，但是各省份的实行主要是从2000年开始的。仅2000年一年，就有辽宁、广东、陕西、甘肃、江苏、福建、黑龙江、海南八个省份开始实行税务部门代征机制①截止目前为止，全国共有16个省区实行税务代征机制，除上述八个省份从2000年开始实行之外，云南和浙江于1998年开始实行;重庆和安徽于1999年开始实行;内蒙古、河北和青海于2001年开始实行税务代征机制;湖北于2002年开始实行。。下面，我们对这种体制转变的实际效果进行详细考察。

1、同一时期，不同地区征收效果的比较分析

首先从静态的角度分析各年度实行不同征收体制地区的征收情况。表3反映了2001—2003年各年度，各省区企业欠费的情况。其中，前16个省区实行的是税务代征体制，后16个省区实行的是社保征收体制。

2001年度，税务代征地区的平均欠费率高于社保征收地区的平均欠费率。在实行税务代征的省区中，有11个省区的欠费率高于当年的全国平均欠费率;在社保征收的省区中，有8个省区的欠费率高于当年全国平均欠费率。全国欠费率最高的五个省区中，有四个都是实行税务代征体制的省份;在全国欠费率最低的五个省区中，有四个省区是社保征收地区。因此，在2001年度，实行社保征收体制地区的征收情况明显好于实行税务代征体制的地区。

2002年度，税务代征地区的平均欠费率仍高于社保征收地区的平均欠费率。在税务代征的省区中，仍然有11个省区的欠费率高于当年的全国平均欠费率;在社保征收的省区中，有6个省区的欠费率高于当年全国平均欠费率。全国欠费率最高的五个省份全部都是实行税务代征体制的省份;全国欠费率最低的五个省区全部都是实行社保征收的省区。因此，在2002年度，实行社保征收体制地区的征收情况依然好于实行税务代征体制的地区。

2003年度，税务代征地区的平均欠费率依然高于社保征收地区的平均欠费率。在实行税务代征的省区中，有8个省区的欠费率高于当年的全国平均欠费率;在实行社保征收的省区中，有6个省区的欠费率高于当年全国平均欠费率。全国欠费率最高的5个省份中有4个是实行税务代征的省份;全国欠费率最低的5个省区全部都是实行社保机构征收的省区。因此，在2003年度，实行社保征收体制地区的征收情况依然好于实行税务代征体制的地区。

表3 2001—2003年度分地区欠费情况统计表 单位:%

通过对2001年、2002年和2003年不同地区养老保险费征收情况的比较分析，我们得出了一致的结论:从静态的角度看，实行社保征收体制地区的征收情况要明显好于实行税务代征体制的地区。

2、同一地区、不同征收主体征收效果的比较分析

下面，从动态的角度分析同一省区在实行不同征收体制时的不同情况。我们选择了2000年从社保征收体制转变为税务代征体制的辽宁、广东、陕西、甘肃、江苏、福建、黑龙江等七个省份作为样本。表4反映了1999—2003年七省欠费率的变化情况。

首先，从初始条件来看，笔者选取的七个样本在实行社保征收体制时既有欠费率比较高的地区，如黑龙江省、辽宁省，也有欠费率比较低的地区，如福建省、陕西省、甘肃省。七个样本省份中，高于当年(1999年)全国平均欠费率的省份有3个，低于全国平均欠费率的省份有4个。因此，从样本总体特征上看，既不是欠费率特别高的省份组合，也不是初始条件比较好的省份组合。可以认为，样本总体具有代表性。

表4 1999—2003年七省欠费率统计表 单位:%

下面，我们具体分析在征收体制转变后，费用征收情况的变化。2000年，广东省、辽宁省和福建省的欠费率都有所下降，尤其是辽宁省，转制成效非常明显;其他省份的欠费率反而有所上升，其中陕西省上升幅度最大。从总体上看，七省平均欠费率上升了0．62个百分点。从全国范围来看，全国平均欠费率下降了0．66个百分点，其中社保征收地区平均欠费率下降了0．7个百分点，而税务代征地区的平均欠费率下降了0．61个百分点，幅度略小于社保征收地区。因此，我们得出的基本结论是:在2000年，征收主体的转换，虽然在个别省份取得了比较好的效果(如辽宁省)，但从总体上看，政策效果并不显著。

2001年，在我们选取的样本中，虽然仍有三个省份欠费率有所上升，但幅度都不大。在欠费率下降的四个省份(陕西、甘肃、辽宁、黑龙江)中，有三个省份(陕西、甘肃、黑龙江)是上一年度欠费率上升的省份，七省的平均欠费率也下降了0．72个百分点，政策效果开始出现。但是从全国范围来看，全国平均欠费率上升1．13个百分点，其中税务代征地区上升1．25个百分点，社保征收地区上升0．95个百分点，税务代征地区的上升幅度大于社保征收地区。因此，我们的基本结论是:在2001年，征收主体转换的效果开始在部分省区出现，但从总体上看，政策效果仍不理想。

2002年，在我们选取的样本中，三个省份的欠费率有所上升，四个省份的欠费率有所下降，七省平均欠费率依然有所上升。其中，黑龙江省延续了较好的政策效果，辽宁省的欠费率则有所反弹。从总体上看，2002年全国平均欠费率下降0．28个百分点，但税务代征地区的平均欠费率却上升了0．17个百分点。因此，我们的基本结论是:在2002年，部分地区的政策效果出现波动，总体效果仍不理想。

2003年的情况和前三年有所不同，在我们选取的样本中，除福建省欠费率有小幅上升之外，其他各省份的欠费率都普遍下降。在全国平均欠费率和社保征收地区平均欠费率都有所上升的情况下，实行税务代征地区的平均欠费率下降了0．55个百分点。因此，我们的基本结论是:在2003年，税务代征地区的欠费情况好于社保征收地区，政策效果比较理想。在此，我们有必要分析一下2003年政策效果发生突变的原因。通过整理政策文件，笔者发现，2002年，劳动和社会保障部没有颁发任何关于加强社会保险费征收工作的文件，而国家税务总局则在实行双主体征收体制后，第一次下发了关于加强税务机关征收社会保险费的文件，即2002年9月国家税务总局《关于税务机关征收社会保险费工作的指导意见》。显然，该文件的出台有力地推动了税务机关的征收工作。

通过对同一地区不同征收体制下征收情况的动态考察，我们得出了以下基本结论:第一，在2003年之前，从总体上看，征收主体的转变并没有达到预期的政策效果。当全国平均欠费率呈下降趋势时，税务代征地区的边际下降率小于社保征收地区;当全国平均欠费率呈上升趋势时，税务地区的边际上升率又大于社保征收地区。第二，在2003年之前，部分地区在部分年度取得了较好的政策效果，但效果的持续性和稳定性不强，经常出现波动情况。第三，2003年，征收主体变化的政策效果比较理想。其主要原因是，相对社保部门而言，税务部门在2002年对社会保险费征收工作给予了更多的关注①在2005年4月召开的某次社会保险经办机构工作会议上，全国社会保险经办机构的相关负责人也指出，由于2001年社保征收地区的工作情况好于税务征收地区，因此，税务部门在2002年对社会保险费征收工作给予了更多的重视，这是2003年社保征收地区的缴费情况不如税务代征地区的重要原因。。

通过以上对同一时期，不同征收体制地区征收情况的比较和对同一地区在不同征收体制下征收情况的比较，我们可以得出以下两点基本结论:第一，从静态看，以社会保险经办机构为主体的征收体制，其征收效果要好于以税务机关为主体的征收体制。第二，从动态上看，由税务部门代替社会保险经办机构征收养老保险费并不必然带来征收效率的提高，这种体制变迁的效果在很大程度上依赖于相关职能部门的重视程度，不具有稳定性。

四、相关政策建议

首先，在中短期内，明确社会保险经办机构为唯一的养老保险费征收主体，取消税务代征模式。其基本原因如下:第一，社会保险制度的性质和本质特征决定了应当由社会保险经办机构负责征收养老保险费。社会保险制度是一个以劳资关系为基础，自求平衡、自我管理、独立运行的制度体系。这种制度特征客观上决定了只有社会保险经办机构才有资格依法征收养老保险费，也决定了只有社会保险经办机构才有动力努力实现“应缴尽缴”，而不存在“藏富于民、保留税源”的倾向。由于税务机关是代征养老保险费，征收结果与其职能和业绩并无直接关系，因此缺乏征收动力。从世界范围来看，在实行社会保险制度的国家中，大多也是由社会保险经办机构负责养老保险费的征收管理工作，其他相关职能部门(例如税务部门、财政部门)只参与监督，不直接参与征收。第二，从实际征收效果看，实证分析表明，社会保险经办机构的征收效率要显著地高于税务部门。虽然部分地区转变为税务代征之后，征收效率有可能得到提高，但这种政策效果不具有稳定性，并非提高征收效率的有效之举。养老保险费征收的强制性及其运行效率的提高并不取决于征收主体，而是取决于是否有明确的法律依据。《社会保险费征缴暂行条例》出台后的政策效果有力地证明了这一点。第三，从管理效率上看，在税务代征体制下，由于增加了管理环节，社会保险经办机构向税务部门发出的征缴计划与税务部门实际征收的金额往往无法匹配，资金往往无法及时到位，为进一步的计帐和养老保险金发放工作造成了不利影响，严重损害了养老保险管理体制的效率。

其次，从长期看，应当逐步建立社会化的养老保险费征收体制。“社会化”是社会保险制度的基本属性之一，它具体体现在以下两个方面:第一，覆盖范围的社会化，社会保险是国家强制建立的保险制度，应当根据法律的强制要求，覆盖全社会的所有人群。这既是公民平等社会保障权利的体现，也是社会保险制度实现互济功能的基础。第二，社会保险管理运行的社会化，这是提高社会保险运行效率的必然举措。具体而言，它是指为了提高社会保险制度的运行效率，方便参保对象，将各种社会主体，包括各种盈利和非盈利组织引入到社会保险管理体系中的一种做法。在我国社会保险管理社会化的实践中，养老金的社会化发放是一个成功的典范。它不仅从程序上体现了从单位保障制度向社会保障制度的转变，而且通过银行和邮政系统的广泛网络，极大地方便了退休人员，为实现养老金的按时足额发放奠定了基础。与养老保险金发放环节一样，从长远看，养老保险费的征收体制也应当逐步建立起以银行、邮政等机构为终端的社会化征收体系，方便单位和个人缴费，提高管理运行效率。需要着重强调的一点是，与养老金领取主体不同，养老保险缴费主体存在着比较强烈的逃费动机，因此社会化的养老保险费征收体系必须以强制性立法和完善相关监督体系为基本前提。

第三，建立养老保险费征缴的激励与监督机制。从国际经验来看，即使有了以法律为基础的强制性规定，逃费的行为仍然无法避免。因此，应当建立养老保险缴费激励机制，将缴费行为与养老保险待遇实现相挂钩。应当设计科学合理的企业缴费能力财务评估体系和个人收入评估体系，对恶意逃避养老保险缴费义务的缴费主体给予惩罚。同时，应当建立相关利益主体充分参与的养老保险缴费监督体系。首先，劳动保障行政部门应当加大缴费的稽核力度，将定期检查与突击检查相结合，监督缴费行为。其次，应当加大工会的监督力量。养老保险的最终受益者是参保职工，养老保险欠费的最终受损者也是职工。因此，工会作为维护职工利益的组织，应当积极监督企业的缴费行为。再次，应当加强其他行政部门的监督，将企业的缴费行为与其他政策优惠措施相挂钩。缴纳社会保险费是企业的法定义务，企业是否履行了该义务应当成为其享受其他政策优惠措施的前提和基础。对于恶意逃避缴费义务的企业，工商行政部门在年检时应当给予处罚，甚至不允许其进行工商登记;税务部门应当停止对其的税收优惠政策等等。总而言之，应当建立以劳动保障行政部门和工会为主体，多部门联合参与的全面监督体系，提高企业逃避缴费义务的成本，确保养老保险费“应缴尽缴”，保证养老保险制度正常运行。

F840．61

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1003－4145［2011］07－0110－06

2011－03－28

鲁 全(1981—)，中国人民大学中国社会保障研究中心讲师、主任助理，主要研究领域为中国社会保障理论与政策。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)