我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》的亮点与不足

李银霞

由于2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》存在很多不完善的地方，导致在拆迁过程中出现很多问题。为了解决拆迁中存在的问题，化解社会矛盾，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，国务院于2011年1月21日正式公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例），对一些问题进行厘清。

征收与补偿条例之亮点

一、明确界定公共利益。我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中只是笼统的提到，为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是并没有界定何为公共利益，由此导致公共利益被滥用，严重损害了被征收人的利益。而征收与补偿条例第八条采用列举式明确界定了公共利益的范围。

二、明确征收程序。程序公正是实体公正的保障，征收与补偿条例明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。如征收与补偿条例规定应当对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况进行修改； 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼等。

三、明确了征收补偿范围和标准。征收与补偿条例第17条规定：“做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：第一，被征收房屋价值的补偿；第二，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；第三，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”还规定了对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。这些规定一定程度上可以减弱征收人与被征收人之间的矛盾，有利于和谐社会的建设。

四、明确禁止暴力拆迁。征收与补偿条例第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道理通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”禁止暴力拆迁有利于减少自杀、自焚等悲剧性事件的发生，有利于维护被征收人的合法权益，有利于社会稳定。

五、取消行政强制执行，规范政府行为。征收与补偿条例第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条规定取消了行政强制执行，使政府不再既是征收决定的制作者，又是征收拆迁的执行者，有利于避免政府既当裁判员又当运动员的情形，有利于保护被征收人的利益。

征收与补偿条例之不足

虽然征收与补偿条例有很多亮点，对一些规定不清或有争议的问题进行了明确规定，但该条例依然有不足之处，主要表现在以下几点：

一、城市房屋土地使用权补偿缺失。城市房屋拆迁的根本目的是城市的土地，我国城市土地所有权属于国家，私人只享有土地使用权。但土地使用权作为一项独立的物权，它也是有价值的。

而征收与补偿条例只规定了城市房屋的拆迁补偿，而忽视了对土地使用权的补偿。在当前城市土地价格一路上扬的情况下，对城市房屋土地使用权不进行补偿显然对被征收人不公。

二、忽视了被拆迁房屋上其他权利人的利益、城市房屋拆迁涉及很多法律关系，依照我国宪法修正案第22条的规定，被拆迁房屋的承租人因拆迁而造成的合法财产损失理应纳入征收补偿范围。但征收与补偿条例仅以房屋所有权人为补偿对象，忽视了房屋承租人的利益及房屋上的其他权利人的利益。

三、评估机构的选择问题。征收与补偿条例规定，房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。建设部2003年12月1日颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条规定：“市、县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构，供拆迁当事人选择；拆迁估价机构的确定应当公平、透明，采取被拆迁入投票或拆迁当事人抽签等方式。”该规定看似被征收人有选择的主动权，但实际上，一般市、县房地产管理部门公示的都是当地的房地产评估机构，限制了被征收人对房地产评估机构的选择范围。

以上对征收与补偿条例的亮点和不足之处进行了简要的分析，可以看出该条例有很多进步之处，但不足也不容忽视，希望相关立法部门逐步对不足之处进行完善，尽量减少征收中出现的矛盾，以利于我国和谐社会的构建。

（作者单位：华南理工大学法学院、知识产权学院）