我国公共危机管理存在的问题及对策分析

杨洋

公共危机管理并不是新事物，每个国家都会遇到各种各样不尽相同的危机事件。中国正处于经济社会剧变与社会转型的重要阶段，此间社会结构以及社会控制体系也发生着变化与重构，传统和非传统的威胁因素相互交织，显在与潜在的社会风险增加，由社会风险转化引起的各种影响公共安全的危机事件也会频繁发生。因此，我国探索有效的适合中国国情的公共危机管理将任重而道远。

我国公共危机管理现状：成绩与问题

一、我国公共危机管理取得的成绩。我国公共危机管理从二十世纪九十年代初至今，经历了从无到有，不断完善的过程。在经历包括SARS疫情到近年接连不断的特大自然灾害、食品卫生安全问题、群体性集体事件等，我国的危机管理初显成效，公共危机管理能力逐步成熟

第一，加强重视，转变观念。SARS疫情出现后，政府把“公共危机”作为重要管理对象，加强了对危机的重视，逐渐以责任政府为价值取向，并通过制度安排保证了自身某些责任的实现。

第二，建立健全相关管理机构。我国逐步建立起五大类公共危机管理机构，包括：预防和处置自然灾害、灾难事故、公共卫生突发事件、社会危机、经济危机的管理机构。

第三，完善信息公开制度。政府以前的“内外有别”媒体政策，逐步被以新闻发言人制度为主的一整套即时信息公开措施所取代。

第四，相关法律法规的健全。颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等公共危机相关法律制度。

二、我国公共危机管理存在的问题。虽然我国在公共危机管理中取得了一些成绩，但是我们要客观的看待我国目前公共危机管理的现状，依然存在着很多问题。

第一，我国政府的公共危机管理缺乏高效统一的应急管理体制。回顾我国政府近年来应对几次重大公共危机事件的经验，可以发现每当突发公共危机发生并造成一定的灾难后，国家决策机构一般都会根据法律法规组建一个临时性的指挥部门。在突发公共卫生事件处理完毕之后，该指挥机构也就撤销解散，先关工作人员回归原单位。由此可见，我国尚未建立全国性的公共危机管理的常设机构，全国性的公共危机应急管理体制也尚未形成。另一方面，我国政府虽形成了较为完备的垂直行政管理体系，但是部门地区横向整合能力差。因而建立统一协调的应急管理体制已经成为公共危机治理亟待解决的问题。

第二，政府的公共危机管理预警机制不健全。危机管理的核心在平时，在于预防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜，我国目前没有专门的危及预警机构，危机监测不力。预警机制不健全不仅在于体制方面，部分政府官员的危机意识和心理适应能力比较差，危机防范意识弱，对于具有潜在危机性质的一般事件认识不到位，同样影响着预警机制的正常运作。

第三，政府的公共危机管理缺乏有效的信息沟通机制。首先，我国政府组织的结构层级较多，政府内部，各地区之间信息沟通和共享机制欠缺。除此之外，政府与公正、大众媒体之间缺乏有效的沟通。这些都会导致危机发生的初始阶段政府不能及时、准确的获取信息，不能采取积极有效的应对措施，从而影响危机处理的整个过程。

第四，我国公共危机管理缺乏完善的法制保障。我国公共应急法制还不健全，这主要体现在两个方面：一是现行公共应急法制尚不健全；二则是现行公共应急法制的执行不到位。

第五，公共危机管理的善后处理与评估机制不完善。危机事态得到控制并不意味着危机管理过程的结束。具体来说，我国政府公共危机管理绩效评估体系存在以下几个方面的问题：一是评估主体单一，二是评估的标准不统一，三是评估对象的片面性。

完善我国公共危机管理的对策建议

一、建立公共危机管理的统一指挥体制。为了适应公共危机管理的要求，我国必须建立一个快速高效、职能明确、权责分明、组织健全、运行灵活、统一的危机管理体制，并将政府各职能部门的职责用法制化的手段明晰，以达到应对危机时这些部门间的高效协调运作的目的。因此，需要建立合理完备的危机管理体制，即危机管理的指挥决策机构、职能组织体系、信息参谋咨询组织体系、综合协调部门和辅助部门。这些不同的组织部门，在危机应对过程中发挥着不同的作用。

二、建立健全的公共危机预警系统。政府应当建立危机预警系统，尽早发现问题，捕捉危机征兆，抓住解决的机遇，控制危机蔓延。公共危机预警系统的建立健全，包括完善的公共危机监测、咨询、组织网络和完善的法规体系，确保公共危机的科学识别、准确分级和及时公布。

预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。公共危机的预防管理，应该是危机管理中最为重要且难度最大的工作。包括对危机进行合理的预测，对可能发生的危机进行分析以形成备选方案，并根据危机的实时变化情况，不断调整方案。

三、建立有效的信息沟通机制，促进多元化合作。完善危机信息管理系统。良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，有利于政府快速制定政策和决策。当前要建立有效的信息沟通机制，促进多元化合作必须做到以下两个方面：

首先，要打破政府之间的信息封锁壁垒。对于危机事件的处理全过程，政府部门之间应该通力合作，服从协调。建立一个充分分享的信息交流平台。其次，政府要增加透明度，畅通渠道。政府应与媒体主动性地沟通、协调和合作，政府引导媒体充分介入危机事件中。充分尊重和保障公众的知情权、参与权与监督权，尊重媒体的新闻自由，及时准确的信息公布，可以形成“同舟共济”的团结局面。

四、完善公共危机管理的法律法规体系。我国公共危机应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的公共紧急法律法规，制定出我国紧急状态法。此外，逐步完善与重大突发事件政府应对机制密切的法律制度，例如行政强制法制、政府信息公开法制、行政指导法制等等。

五、建立健全危机管理的善后处理与评估反馈系统。善后处理主要包括以下几方面内容：一是灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；二是按照程序清算损失；三是赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；四是对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；最后是进行事故调查与危机直接责任人员的处理。

针对我国政府公共危机管理绩效评估体系存在的问题，可以从以下几个方面思考：其一是坚持自评、互评与第三方独立评价相结合；其二是加快建立统一的绩效评估标准；其三是健全政府危机管理中的问责机制。

在公共危机管理上，只要政府建立起应急反应机制和完善的危机预警系统，建立公共危机管理的统一指挥体制，动员社会参与危机救治，加强信息流通，增进社会认同，促进危机管理的法制化建设。就一定能确保我们控制局面，在各种危机和突发事件面前处变不惊，转危为安。最大限度的减少危机伤害，维护社会稳定。

（作者单位：广西师范大学政治与行政学院）