页岩气招标欲破矿权坚冰

■文/济 民

页岩气招标欲破矿权坚冰

■文/济 民

本次页岩气勘探区块招标制度改革是一次大胆的尝试，有可能成为国内石油矿业权改革的里程碑，以及中国油气矿业权改革的“使命承载者”。

近日国土资源部宣布，今后国家将逐步放开页岩气矿业权，鼓励多种资本投入，页岩气区块招标成为国内油气矿业权改革的“试验田”。此项改革一旦顺利推进并取得成功，那么中国油气矿业权制度革命性的变革时代或许就会为期不远。

千呼万唤的改革

相对于煤炭等资源矿业权，我国油气矿业权具有高度垄断特征。一直以来，我国油气矿业权改革呼声大，但是进展缓慢。2010年国家在应对金融危机过程中，通过加大投资刺激经济发展，在原有基础上出台了新的《非公36条》，重申鼓励和引导民间资本进入基础产业，同时鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，积极参与国际竞争。

其实，国家此前也不断尝试矿产资源探矿权改革。在新“非公36条”出台之前的2010年3月，国土部下发《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资源部发[2009]200号），对探矿权管理提出了更加严格的要求。200号文件的总体精神是加快矿权流转，隐含的制度前提就是有多元化的投资主体。这一点与之后的新“非公36条”的精神是一致的。

因此，可以说2010年出台的这两项制度较之以往的制度改革力度要大，取得实质性进展的可能性也要大。这两项制度的出台，再一次引发了关于油气矿业权改革的讨论。

关于我国的石油探矿权制度，可以从《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等文件中找到相关规定。

在统一的法制背景下，石油探矿权的审批在实践中有特殊性。我国的煤炭资源探矿权审批机关是地方政府，但石油探矿权的审批权则集中在国土资源部，这是由我国特殊的国情所决定的。我国石油天然气对国民经济建设具有重要战略意义，但是资源相对稀缺，而经济社会的发展对石油的需求却日益剧增，每年国内的石油生产能力远远不能满足需要，石油对外依存度逐年增加。正是基于这一现实国情，我国政府对石油探矿权的审批非常审慎，调控力度从严，表现在我国获石油探矿权主体资格的企业数量并不多，石油勘查业竞争程度不高。

上世纪90年代，石油勘探业的发展过程中一直有打破探矿权垄断的呼声，理论根据就是《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）。该意见是国内第一个促进非公经济发展的系统性政策文件。允许非公有资本进入垄断行业和领域是“非公36条”的重要内容之一。“非公36条”从理论和逻辑上讲与《矿产资源法》及其配套法规并不矛盾，因为后者并未明确说明三大石油公司是法定的石油探矿权主体。但“非公36条”2006年出台后并没有得到有力的执行，只是引发了社会各界关于打破行业垄断的思考，影响效应也仅局限于此，之后石油探矿权的格局仍继续得以维持。

此次页岩气区块招标工作一旦取得进展，且带来了国内页岩气储产量的增长，那么页岩气矿业权改革效应就一定会成为中国整个油气矿业权改革的“推进器”。

转换思维的新发现

进入新世纪后，我国经济维持了高速增长态势。受经济增长驱动，石油需求快速上升至56%，目前正在以较快速度向60%的水平发展。与持续增长的石油消费相比，我国的石油供给能力相对有限。尽管国内石油产量也保持了稳中有升，但从国内油田生产情况看，资源条件变差，生产成本上升等已成为困扰老油田的普遍性问题。

基于避免石油供给危机、保障国家能源安全的需要，国内学界和业界从多个层面对石油安全供应体系的构建进行探讨。时至今日，国内关于这一问题的认识普遍具有技术思维的特征。换而言之，很多人仅从加快技术创新、做好规划角度出发对这个问题进行思考，对敏感性的体制机制问题涉及较少。

近年，国内一些地方出现了“油荒”、“气荒”等事件，在探讨这些事件的成因时有人喊出了“油荒气荒是体制之慌”的口号。这样的评论可谓一语中的。很多人可能意识不到体制机制本身就是一种生产要素，而且这种要素有时所起到的作用比资本、技术等要素更为关键。

美国是油气生产大国，成功的要诀之一就是美国的油气勘探开发市场开放自由，有数千家的公司企业从事油气生产。有学者对石油公司的股权结构和储产量规模之间的关系进行过统计分析，发现股权中国有比例与储产量规模呈负相关关系。这个结论在一定程度上说明投资主体的多元化是一个石油公司油气储产量保持规模竞争力的重要因素。对这个认识做一下联想和引申就会发现，如果一个国家的石油勘探开发产业具有多元化投资主体，那么相对于较为单一的投资主体结构，储产量增长可能更具优势。

期待改革的波及效应

2010年，美国天然气产量中页岩气的比例占据了较高水平。作为非常规天然气，页岩气产量超过常规天然气产量给全球油气行业带来了不小的思想冲击。受此影响，很多国家开始重新定位国内页岩气产业发展并调整规划。

对于中国而言，借鉴美国经验和发展模式，加快发展国内页岩气产业尤其必要。因为中国的石油天然气需求量大，增长速度快，“开源”是当务之急。本次页岩气勘探区块招标制度改革是一次大胆的尝试，有可能成为国内石油矿业权改革具有里程碑意义的事件。

新“非公36条”和探矿权制度虽然出台，但要防止在执行过程中被弱化已经成为人们的共识。因为以往的政策执行过程中就遇到类似问题，导致政策执行没有达到人们的期望效应。因此，加快石油勘探开发管理体制和运行机制改革，争取在探矿权制度改革方面取得突破的关键在于政府。

就目前形势看，要想真正推进改革，政府需在探矿权制度改革和“非公36条”的执行方面双管齐下。“非公36条”政策的宗旨是理顺经济运行体系，推动投资主体多元化，这也是石油探矿权制度改革的大背景。只有经济环境得以改善，作为其中一部分内容的探矿权制度改革方可得以有效推进。在政策的执行方面，目前的主流声音是先行试点，以点带面，有序推进。

可能也是偶然当中的必然，页岩气区块招标制度改革实际上就是建立了这样一个试点。有消息称，国土资源部的思路是逐步放开页岩气矿业权，鼓励多种资本投入。接下来的区块招标主体资格将不仅局限于国有石油企业，而且有海外油气勘探经验的企业、有实力的其他企业均可进入页岩气开发领域。

因此，我们有理由相信，页岩气矿业权改革有可能是中国油气矿业权改革的“使命承载者”。此次页岩气区块招标工作一旦取得进展，且带来了国内页岩气储产量的实质性增长，那么页岩气矿业权改革效应就一定会成为中国整个油气矿业权改革的“推进器”。