中、欧药品质量受权人制度比较研究

段文海（广东食品药品职业学院，广州市 510520）

中、欧药品质量受权人制度比较研究

段文海＊（广东食品药品职业学院，广州市 510520）

目的：为完善我国药品质量受权人（QP）制度提供参考。方法：运用比较法，从QP的人员模式、资质要求、职责和法律责任方面对比我国与欧盟的QP制度，进而提出完善建议。结果与结论：在QP的人员模式方面，我国为企业负责人本人或下属，而在欧盟是独立于质量管理者；在资质要求方面，我国由省级药监部门备案，对资质只有原则性要求，而欧盟由国家药监部门授权专业团体评审，对资质作出了详细规定；在职责方面，我国易与质量管理职责混淆，而欧盟其对药品质量负总责；在法律责任方面，我国无明确规定，欧盟有明确规定。我国QP制度的完善方向是改善QP人员模式，逐步实现QP职业化；进一步细化QP资质要求；缩小质量负责人职责范围，充实QP职责；建立QP责任追究制度，引入资格罚。

中国；欧盟；药品；质量受权人；制度；比较

质量受权人（Qualified person，简称QP）制度是欧盟长期推行的一种先进的药品生产质量管理模式。欧盟是全球范围内在药品生产企业中最早推行QP制度的地区，距今已有30多年的历史。在欧盟，QP既是一种执业资格，也是药品生产企业取得生产许可证的前提条件之一。我国2010版的《药品生产质量管理规范》（GMP）正式引入了这一制度，笔者通过对比我国药品QP制度与欧盟之间的差距，旨在探索我国QP制度的完善方向。

1 中、欧QP制度的法规依据

2008年，国家食品药品监督管理局药品安全监管司和药品认证管理中心撰写的《国内外药品GMP对比调研报告》中明确指出，“确定QP在执行药品GMP中的核心地位”是国际GMP的特点之一，并建议我国在药品生产企业中建立QP制度。而从2006年开始，广东省率先进行QP制度调研工作并试行，为QP制度的制定探明了道路。随后，安徽、海南和湖北也出台了相关的规定和政策，为QP制度的实施奠定了现实基础。2009年4月8日，国家食品药品监督管理局发布《关于推动药品生产企业实施药品质量受权人制度的通知》（国食药监安[2009]121号）（以下简称《通知》），决定在药品生产企业中实行QP制度。2010年10月19日，新修订的GMP经卫生部部务会议审议通过，自2011年3月1日起施行，QP制度的实施有了法律依据。

1975年，由欧洲经济共同体（European Economic Community，EEC）提出的75/319/EEC号指令首次引入了QP的概念，使QP制度具备了法律基础，1985和1993年在75/319/EEC号指令的基础上分别进行了修正。2001年，由欧盟委员会（European Commission，EC）颁布的欧盟人用药品2001/83/EC指令，不但涵盖了75/319/EEC号指令中关于QP的要求，而且更加全面、具体。

2 中、欧QP制度的有关方面比较

2.1 QP的人员模式比较

我国2010版GMP第二十条第二款规定：“质量管理负责人和QP可以兼任。”从2006年开展QP制度试点工作以来，我国药品生产企业大致形成了以下3种QP人员模式：一是由企业分管质量的副总经理兼任QP，这种模式在实际推行过程中最为常见；二是由企业的质量管理部门负责人兼任QP，这种模式在中外合资企业中较为常见；三是由企业负责人兼任QP，这种模式出现在少数民营企业[1]。这3种模式各有利弊，详见表1。

由此可以看出，QP是企业负责人本人或者下属，都须服从上级领导的指挥，这样的模式并不能很好地发挥QP在产品质量放行时所应起到的作用。

表1 我国QP的人员模式比较Tab 1 Comparison of QPstaff mode in China

欧盟2001/83/EC指令第四十八条第二款规定“QP履行职责不受生产许可持有者的干涉”[2]；第五十一条第一项要求“QP不得对药品生产许可持有者有所偏向，不得出现不公正判断药品质量的行为”[2]。从欧盟颁布的一系列法律法规和指令文件来看，欧盟的QP在企业中享有很高的地位和权威。QP在作出决策时不受任何外界力量的影响，他人不得妨碍QP行使权力。随着QP的职业化发展进程，欧盟还出现了企业外聘第三方的职业QP，即在企业生产与质量部门之外，设立第三方的监控体系。这种QP不直接管理企业的质量管理部门，主要是对企业的质量管理体系进行审计及监控。

2.2 QP的资质要求比较

在资质的获得途径方面，根据《通知》第五条的规定，我国QP是由药品生产企业的法定代表人来选择，然后签订授权书并交由省级药品监督管理部门来审核备案。由于缺乏明确的评定标准，很多企业的法定代表人又缺乏医药领域的专业知识，所以难以真正了解QP的资质，难以有效保证QP具备应有的专业知识和经验来履行其保证药品质量的职责。而且省一级药品行政监督管理部门作为审核单位，虽然有进一步贴近配合当地经济发展和医药卫生行业发展的优势，但也易产生“人情审批”，不符合我国QP全面推广交流的要求。

欧盟2001/83/EC指令第48条和第50条规定，QP的人选由药品生产企业和药品进口机构进行指定委派，然后政府管理机构或政府授权的行业性组织对于提名人选进行评价，决定是否批准。通过审批之后，该人选则具备了担任QP的资格，可以在药品生产企业和药品进口机构担任QP[2]。如英国卫生部药品和健康产品管理局（MHRA）和兽药理事会（Veterinary Medicine Directorate，VMD）授权生物学会（the Institute of Biology）、英国皇家药学会（the Royal Pharmaceutical Society of Great Britain）、皇家化学学会（the Royal Society of Chemistry）3家专业性团体对QP进行审核，并对各企业提名的QP给予评估。这种由专业团体来对QP进行评估、注册的制度具有较高的权威性，有利于建立欧盟统一市场内QP互认制度。

另外，在具体的资质要求方面，我国2010版GMP第二十五条规定：“QP应当至少具有药学或相关专业本科学历（或中级专业技术职称或执业药师资格），具有至少五年从事药品生产和质量管理的实践经验，从事过药品生产过程控制和质量检验工作。QP应当具有必要的专业理论知识，并经过与产品放行有关的培训，方能独立履行其职责。”这条规定只对QP的资质作了简单的原则性要求，何为必要的专业理论知识、实践经验所应达到的实际操作水平和能力、独立履行职责的评价标准等均没有详细的说明，不利于对QP的资质进行科学的评价。

欧盟2001/83/EC指令第49条从学历、学习课程内容、实践学习经历、工作经验等方面详细规定了获得QP资格所应具备的条件。尤其注重理论和实践课程，强调“应至少包括以下课程：应用物理学、基础化学和无机化学、有机化学、分析化学、药物化学（含药物分析）、基础和应用生物学（医学类）、生理学、微生物学、药理学、制药工艺学、毒理学、天然药物化学（植物和动物来源天然活性物质的成分和作用研究）等基础课程”。还在工作经验方面强调QP应“参与了药品的定性分析、活性成分的定量分析以及确保药品质量所必需的检验和检查工作[2]”。欧盟还专门制定了QP行为守则、操作指南和学习指南等，形成了较为完善的制度。

2.3 QP的职责比较

我国2010版GMP第二十五条第二款规定了QP的主要职责：“1.参与企业质量体系建立、内部自检、外部质量审计、验证以及药品不良反应报告、产品召回等质量管理活动；2.承担产品放行的职责，确保每批已放行产品的生产、检验均符合相关法规、药品注册要求和质量标准；3.在产品放行前，QP必须按照上述第2项的要求出具产品放行审核记录，并纳入批记录。”上述规定从文字上将QP的职责与质量负责人进行了区分，即QP相当于产品放行人。但实际操作过程中仍会存在许多重叠之处，如对于确保每批产品生产、检验符合质量标准的工作，QP为了完成这项任务，必然要介入到从原料、包装材料、中间产品、待包装产品、成品全过程质量管理工作中，确保这些工作都符合要求。而这些工作也恰恰是质量负责人的职责范围。从管理的效率和效果来看，这样的职能重叠必然会给产品质量管理带来隐患，当问题出现时，如何处理QP与质量管理人之间的关系，将成为一个难题，而且极容易出现多头管理、责任不清、相互推诿的情况。

欧盟2001/83/EC指令第51条和GMP指南规定，“QP最根本的任务就是：确保产品生产能够遵从与最终产品质量有关的技术和法规要求，并负责最终产品的批次放行[2，3]”。QP的常规性职责包括：“（1）每一批次产品的生产制造符合生产许可的各项规定。（2）生产流程完全遵从GMP标准。（3）各主要生产环节都已进行验证。（4）各项质控检测都已进行并达到标准，相关的生产、分装文件完整。（5）所有误差都已记录，并对由此给药品质量带来的影响进行评价。（6）如果需要对相关记录的误差作出结论，则进行相关附加性验证性试验。（7）所有文件都完整，并有相关QP签字。（8）确保与产品质量有关的检查都已进行。（9）确保生产过程各项验证和监测有效进行。（10）所有进口产品都应符合欧盟的各项规定[2]。”亦即，欧盟QP在产品放行前，需要按照要求对与药品质量相关的各项工作进行确认，要监管整个质量管理体系的运行情况，实现对企业质量管理体系的独立、权威、有效的监控。这样的职责内容才能够有效地发挥出QP在药品质量保证中的实质作用。

2.4 QP的法律责任比较

QP的法律责任内容属于自然人违反法律法规时应承担的不利后果。梳理目前我国的法律法规，当药品出现质量问题时，没有能适用于QP这一个体的明确处罚规定。虽然各个地方的质量受权人试行条例规定了QP玩忽职守、失职渎职等行为的工作责任及当其行为构成违法行为时的法律责任，但根据我国《民法通则》第四十九条的规定“当企业出现产品质量问题时，由企业法定代表人来承担除民事责任以外的法律责任”，《民法通则》为上位法，应按照《民法通则》的规定执行，各地方的试行条例无法适用，QP责任则无法追究；虽然《药品管理法》第七十六条规定：“从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动。”但药品的生产是由多个相互关联的环节组合而成，药品的质量需要企业内所有工作人员的共同参与，现行GMP对QP职责的界定与质量管理人多有重复，因此很难直接追究QP的法律责任。

在欧盟，由于QP已经发展成为一种执业资格，因此主要从这方面着手设定QP的法律责任。欧盟2001/83/EC号指令第52条规定：对于不能完成职责的QP，成员国可通过行政管理或者惩戒性手段对该名QP进行暂时性停职处理。如果QP未能履行其职责而造成失职行为，其所属的专业性团体组织（一般指相关的学会和专业性协会）应就该名QP的资格给予重新考量。这些专业性团体组织具备对失职行为的惩戒性措施处理权，如果该名QP重大失职或渎职，其将会被开除相应的专业性团体成员资格[2]。再加上QP是药品取得上市、生产许可和药品进口许可的关键性人物，因此对违法QP采取资格罚对于规范企业和QP本人都是非常有效的措施。

2.5 小结

以上对我国与欧盟的QP制度异同进行了详细的比较和分析，现将各自不同的特点总结如表2所示。

表2 我国与欧盟QP制度的综合性比较Tab 2 Comprehensive comparison of QP system between China and EU

3 我国QP制度的完善方向

3.1 改善我国QP人员模式，逐步实现QP职业化

要切实、有效地发挥QP在保障药品质量方面的作用，改善我国QP人员模式，首当其冲要解决的就是QP在企业中的地位问题。建议将QP放于企业中“一人之下、万人之上”的位置，也就是直接对企业总经理负责，从而提高QP的权威，有利于其围绕成品放行展开一系列的产品质量管理工作。当然这一步只是目前我国从之前的GMP模式转型所采取的过渡措施。要真正发挥QP的作用，需要参照欧盟的做法，把QP从行政体系中独立出来成为专职人员，这样不仅可以保证QP有充足的时间和精力去履行产品放行的职责，也可以保证质量管理体系的相对独立。然后逐步实现QP职业化，让QP成为企业外聘的第三方，不直接管理企业的质量管理部门，而主要是对企业的质量管理体系进行审计及监控。

3.2 进一步细化QP资质要求

目前，我国对QP的资质只作了简单的原则性要求，较为笼统，不利于对QP的资质进行科学的评价。建议将QP的学历、专业知识和工作内容等要求进一步细化，并逐步建立起统一的考核标准，以使企业的QP能够真正地完成保证药品质量的职责。比如可以借鉴英国的模式，由专业团体制定详细的评价标准，对申请人进行评估和注册登记，然后向社会公布。这样企业的法定代表人就可以根据该注册名单来进一步选择适合自己企业特点的QP。此外，该专业团体应当具有法律授权或国家药品监督管理部门的授权，并进一步制定出QP的学习指南、培训方案和行为守则等，以保证QP的专业知识和经验不断更新，并能够对其行为进行约束[4]。

3.3 缩小质量负责人职责范围，充实QP职责

在建立QP制度后，同样作为企业负责质量管理的高级管理人员，QP与质量负责人之间的职责应当在企业内部予以明确。既然QP作为成品上市的最终决定者，需要承担产品质量管理问题的法律责任，那么质量负责人的职责就应当缩减，即专门负责原辅料、设备仪器、车间清洁、成品等方面的质量控制，在QP的统一领导下工作，这样才能做到职责明确。而QP应该对所有跟成品放行有关的质量工作负总责，这样QP的权利和责任才能对等。

3.4 明确QP承担质量问题的法律责任

国家推行QP制度，目的在于建立一种质量保障和责任追究机制，明确QP法律责任，也有利于促进QP工作的积极性。建议修订《药品管理法》，明确药品出现质量问题时QP应承担的法律责任。由于QP所承担的法律责任属于自然人违反法律法规时应承担的不利后果，因此，除了引入罚款等行政处罚措施以外，更重要的是要引入资格罚。效仿欧盟，对于不能完成职责的QP，药监部门可以对其作出暂时性停职处罚；对于重大失职或渎职的QP，药监部门可以作出终身禁止其担任QP这一资格的处罚，用重典达到震慑QP的目的，同时也使违法QP得到应有的惩罚。

4 结语

QP制度在欧盟已经有几十年的实施经验，无论是对QP的法律规定还是管理模式都值得我国学习和借鉴。在我国，QP制度还是新生事物，还在不断探索中。今后，结合我国实际，在QP的人员模式、资质要求、职责和法律责任等方面进一步明确，扫清推行QP制度的最大障碍，才能使QP制度真正成为强化药品生产企业作为药品质量第一责任人意识的有效手段。

[1] 丁德海，江德元.药品生产企业质量受权人培训教材[M].北京：国家食品药品监督管理局培训中心，2008：154.

[2]THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION．DIRECTIVE 2001/83/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 6November 2001on the Community code relating to medicinal products for human use[J].Official Journal of the European Communities，2001，11（28）：82.

[3]EUROPEAN COMMISSION ENTERPRISE AND INDUSTRY DIRECTORATE-GENERAL.Volume 4EU Guidelines to Good Manufacturing Practice Medicinal Products for Human and Veterinary Use[EB/OL].http：//europa.eu/pol/index.en.htm.2011-06-14.

[4] 朱伯科，邵 蓉，陈永法.我国试行药品质量受权人制度的探讨[J].上海医药，2008，29（6）：249.

Comparative Study of the Drug Qualified Person System between China and EU

DUAN Wen-hai（Guangdong Food and Drug Vocational College，Guangzhou 510520，China）

OBJECTIVE：To provide reference for the improvement of the drug qualified person（QP）system in China.METHODS：Using the horizontal comparison，the QP system was compared between China and European Union（EU）in respects of the staff model，qualification requirements and legal responsibilities in order to put forward suggestions.RESULTS&CONCLUSIONS：In staff model，QP is enterprise administrator or subordinateness in China while independent of quality administrator in EU.In qualification requirements，provincial drug administration put on record and set up principle requirement in China，while state drug administration authorize professional organization to evaluate qualification in detail.In responsibilities，the responsibilities of QP are easily confused with that of quality management in China，while QP is responsible for drug quality completely.In legal responsibilities，there is no definite regulation of QP in China，while EU has it.The trend of improving the QP system of China is to improve the staff mode of QP in the enterprise，realize progressively the QP professionalization；further refine the QP qualification requirements；reduce the responsibilities of quality manager，fill the responsibilities of QP；set up legal responsibility for QP and introduce disqualification punishment.

China；EU；Drugs；Qualified person；System；Comparison

R95

C

1001-0408（2011）29-2701-03

＊讲师，硕士。研究方向：药事管理、医药营销。电话：020-28854833。E-mail：admvp@163.com

2011-04-26

2011-05-29）