经济发展中的农业补贴政策调整：国际经验与启示

朱满德

(1.中国农业大学 中国农村政策研究中心，北京 100083; 2.贵州大学 经济学院,贵州 贵阳 550025)

一、引言

我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段，不断加大对农业的补贴支持是今后的基本趋向。但是，我国农业基础十分薄弱，需要补贴的领域和环节众多,需要补贴的金额巨大，而我国尚处于工业化中期阶段，国力财力相对有限，政府财政还不能完全承担农业所需补贴。那么，现阶段我国究竟如何补贴农业、支持保护农业？随着经济发展与工业化城镇化的推进，我国农业补贴政策调整完善的基本方向是什么？探索总结发达国家农业补贴政策措施及政策调整的一般经验，将有助于我国农业补贴政策的进一步调整与完善。

经济合作与发展组织(OECD)、世界贸易组织(WTO)、世界银行(WB)等国际机构及有关学者都对发达国家农业补贴政策调整进行过深入研究。如OECD根据发达国家多年的实践经验将农业补贴分为对农业生产者的补贴(包括价格支持、直接补贴)和对整个农业部门的一般服务补贴，其中直接补贴比价格支持的市场扭曲效应要低，收入转移效率更高，尤其当直接补贴同农业生产经营脱钩之后[1-2]。OECD积极倡导并评估监测成员国向市场导向的直接补贴转型[3]。WTO则将农业补贴分为绿箱补贴、黄箱补贴和蓝箱补贴，要求对严重扭曲的黄箱补贴进行实质性削减[4]。世界银行等国际机构于上世纪90年代在墨西哥、土耳其等发展中国家推行直接补贴政策，但由于缺乏必要的制度安排，实际操作中有许多不足，成效并不理想[5]。国内学者对美国、欧盟和日本当今三种农业补贴模式的研究较为丰富，结论更多倾向于反对价格支持措施，建议中国应增加直接补贴政策；仅部分学者认为现阶段中国仍应充分发挥价格支持的作用，逐步增加直接补贴[6-9]。总体而言，国外研究重点在对发达国家已有补贴政策的评估和后工业化阶段农业补贴的调整上；国内对农业补贴国际经验的研究仍停留在国外补贴政策的介绍和应对具体问题的对策性分析上，并没有总结归纳出经济发展不同阶段农业补贴政策调整的一般规律。

本文建立在OECD农业补贴政策分类的框架下，以价格支持和与现期农产品价格、产量、耕种面积、投入品使用、经营收入等挂钩的直接补贴(简称“挂钩补贴”)以及与上述内容不挂钩的直接补贴(简称“脱钩补贴”)等农业生产者补贴为研究对象，选取当今典型农业补贴模式的代表——美国、欧盟、日本，以及作为工业化进程中农业保护“东亚经验”之一的韩国，通过研究这些国家农业补贴政策改革前后的政策结构特征，总结发达国家多年来农业补贴政策改革调整的实践经验，为现阶段我国健全完善农业补贴制度及今后政策调整提供可资借鉴的经验与启示。

表1 2007年OECD对农业补贴的政策分类

资料来源：OECD：Agricultural policies in OECD countries: at a glance，Paris:OECD Publications,2008:52.

二、经济发展与农业补贴政策改革

随着工业化和经济发展，农业问题在转变，农业政策也随之调整，即逐步由向农业征税的剥夺政策转变为实施农业补贴的支持保护政策，这一调整是各国共同具有的政治经济现象[10]。一方面由于经济增长引起的农产品供求格局变化，另一方面则因为以工业为中心的现代产业生产率提高速度远高于农业，农业因此失去比较优势。正如克拉克法则所揭示的，农业部门在国民经济中的比重逐渐缩小，农业相对收入、农业就业、农村人口都不同程度地减少。在此情况下，政府财力不断增强以及回应持续高涨的农业保护政治诉求，发达国家纷纷开始支持和保护农业。20世纪30年代初，美国通过价格支持和生产控制方式开启补贴农业的先河；60年代初欧盟也开始实施共同农业政策(CAP)保护和支持农业发展；作为东亚新兴工业化国家代表，日本、韩国与中国台湾，先后于50年代、70年代初期和中期对本国农业政策进行调整。至此，主要工业化国家基本完成第一轮农业政策调整，初步形成以价格支持为主导的农业补贴政策体系。据OECD计算，1986—1988年OECD国家每年流向农业部门总的转移量(即农业支持总量估计*OECD为测度和评估农业补贴水平及效果建立了以生产者支持估计(PSE)、消费者支持估计(CSE)、一般服务支持估计(GSSE)、支持总量估计(TSE)等构成的指标体系。其中，TSE衡量由于实施支持补贴农业的政策措施而造成的每年从纳税人和消费者转移到农业的所有价值；PSE衡量消费者和纳税人每年转移给农业生产者的货币总价值；市场价格支持(MPS)作为PSE的组成部分，是通过价格政策和市场干预等措施向农业生产者转移的货币价值。，TSE)，花费了消费者和纳税人2984亿美元，占GDP的2.25%(即%TSE)，其中，美国、欧盟、日本、韩国4个国家的TSE之和占到OECD国家总TSE的78%；以生产者支持估计(PSE)衡量，向农业生产者转移的贷币量则达到2387亿美元，占农场总收入的37%(即%PSE)，其中，市场价格支持(MPS)为1834亿美元，占PSE的77%。

由于价格支持政策具有较明显的扭曲作用，大大刺激了农业生产，造成农产品供求失衡加剧。上世纪70年代，美国、欧盟、日本等国家农产品过剩问题日益严重，政府支持农业的财政负担不断加重。如，1960年日本农业预算仅1370亿日元，到1980年达到3.09万亿日元，增加了22倍；1975—1983年欧盟用于农业补贴的支出从45亿欧元增加到280亿欧元，1985年的农业预算支出占到财政预算总额的75%。国内价格支持衍生出市场准入、出口补贴等边境保护措施，严重扭曲了国际农产品贸易，导致贸易争端和冲突不断增多。始于1986年的乌拉圭回合多边贸易谈判将扭曲贸易的国内农业政策作为焦点议题之一，长期目标是建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制，为此要求持续对农业支持和保护逐步进行实质性削减，纠正世界农产品市场的限制和扭曲。为配合WTO农业政策改革，削减扭曲贸易的国内支持，以及伴随农业政策目标的转变(即由保障食品有效供应向维持农场价格和收入稳定转变)，20世纪90年代前后OECD国家纷纷对国内农业政策进行第二轮改革，逐步、实质性地减少对农产品生产和价格的直接干预，向市场化导向的农业补贴政策转变，不造成或尽可能少地造成生产、消费和贸易的扭曲。自1992年欧盟CAP改革大幅削减价格支持开始，主要发达国家至今仍处于新一轮农业补贴政策改革之中。

表2 OECD国家农业补贴政策两轮改革以来主要指标变化

资料来源：OECD：PSE/CSE database，http:∥www.oecd.org/agriculture/pse.

三、发达国家农业补贴政策改革与政策结构

新一轮农业补贴政策改革的基本取向，是建立以市场为导向的农业补贴政策体系，尽可能减少对农产品生产、价格、贸易的直接干预和市场扭曲，逐步由价格支持向直接收入支持转型。经过持续渐进的政策改革与调整，美国、欧盟已经基本形成以直接收入补贴为主导的农业补贴制度。其中，美国构建了由“营销贷款支持”、“固定直接补贴”、“反周期补贴”和“平均作物收入选择补贴”构成的“收入安全网”；欧盟建立了以“单一农场补贴”制度为核心、统筹考虑农业多功能和农村发展的综合型收入补贴政策。如图1所示，与1986—1988年相比*均以1986—1988年(基期)和2007—2009年(当期)的平均水平比较。，2007—2009年美国的直接收入补贴占PSE的比重达72%，市场价格支持(MPS)占PSE比重由36%减至19%，减少17个百分点。图2基本反映了欧盟农业补贴政策的改革历程，从价格支持措施，经过挂钩的直接补贴过渡到脱钩的直接补贴，价格支持占PSE的比重由85%降到28%，减少57个百分点，直接补贴相应地由15%升至70%。

注：美国没有采用PHR和PM类的生产者支持措施。

资料来源：OECD：PSE/CSE database,http:∥www.oecd.org/agriculture/pse.

图1美国的生产者支持估计(PSE)结构

注：欧盟没有采用PHR和PM类的生产者支持措施。

资料来源：同上。

图2欧盟的生产者支持估计(PSE)结构

与美欧改革模式有所不同，作为农业资源稀缺国的日本和韩国，增加直接收入补贴措施的同时，依然坚持以价格支持政策为核心*为什么日本、韩国没有实现由价格支持政策向收入支持政策转型？一方面可能由于经济发展阶段的问题，另一方面则由于日本、韩国采用广泛的价格支持措施导致了国内农产品价格远高于国际市场，而美国、欧盟改革时的农产品价格与国际市场基本接轨，因此，日韩尚不具备向直接补贴转型的关键条件。。日本加大对山区、半山区采取直接收入补贴的力度，实行“跨品种”经营稳定对策、差价补贴、灾害保险补贴等措施稳定农民收入，并对农地、水资源、环境保护等给予补贴支持。韩国相继实施了稳定农户所得直接补贴、农业结构调整直接补贴以及诸如亲环境畜牧业、条件不利地区、景观保全等维护农业公益功能的直接补贴[11]。但是，正如图3、图4所示，日韩改革前后的农业补贴政策结构并未出现显著的变化。其中，日本的PSE结构中，价格支持的比重仅减少5个百分点，仍占到85%，直接补贴仅占15%；韩国类似，价格支持减少9个百分点，仍然达到90%，直接补贴仅为10%。

注：日本没有采用PHR、PN和PM类的生产者支持措施。

资料来源：同上。

图3日本的生产者支持估计(PSE)结构

注：韩国没有采用PO、PHR、PN和PM类的生产者支持措施。

资料来源：同上。

图4韩国的生产者支持估计(PSE)结构

综合而言，发达国家补贴农业方式正发生积极变化，政策结构出现了不同程度的改变，具体如下：

第一，逐步从价格支持向直接收入补贴转型，不断减少农业补贴政策的市场扭曲效应和效率损失。如，美国在1996年用与价格不挂钩的“生产灵活性合同补贴”代替实施多年的“差价补贴”，2002年又用“固定直接补贴”代替“生产灵活性合同补贴”；欧盟对1992年价格支持水平下调的部 分损失，通过直接收入补贴给予农民补偿，2003年则进一步采用与生产、价格等脱钩的“单一农场补贴”；日本将与产量、耕种面积挂钩的生产结构调整补贴转型为基于农户整体经营收入的“跨品种经营稳定对策”直接补贴；韩国也用“大米所得保障直接补贴”取代之前实施的大米生产调整补贴和稻田直接补贴。

第二，价格支持始终是补贴支持农业的基础性措施。发达国家在农业补贴政策改革中，或降低价格的支持水平，或调整支持的品种范围，或改革具体的操作方法，但始终没有放弃价格支持。美国的营销贷款支持、欧盟的干预价格、日本的最低保证价格、韩国的政府收购价格等，均具有最低保护价性质，始终是各国农业补贴制度的基石。与此同时，与价格挂钩的直接补贴(即“价格补贴”)，如营销贷款差额补贴、反周期补贴、差价补贴、价格平准基金制度等，成为这些国家变相实施价格支持的重要补充。

日本、韩国至今仍广泛使用价格支持政策。日本实施灵活的价格调节制度，如对小麦、薯类、甜菜、甘蔗实行最低保证价格；对猪肉、牛肉等畜产品采取稳定价格带制度；对大豆、油菜籽、牛奶、乳制品等实行差额补贴；对蔬菜、鸡蛋、加工用水果等实施安定基金制度；对肉用仔牛、仔猪采用差额补贴与安定基金相结合的支持措施。与基期平均每年用于价格支持的6.5万亿日元相比，日本当前的价格支持支出仍达到3.7万亿日元，相当于农业总产值的43.2%。而韩国的价格支持支出则由基期的9.2万亿韩元迅速增加到18.8万亿韩元，享受价格支持政策的农产品产值占农业总产值的56.1%，其总共获得了相当于农业总产值49.2%的价格支持。

第三，与脱钩直接补贴相比，挂钩的直接补贴仍然是发达国家补贴支持农业的主要方式。美国的挂钩补贴占到PSE的50%，脱钩补贴只占到22%，日本挂钩补贴与脱钩补贴占PSE的比例分别为9%和6%，韩国为7%和3%，欧盟为33%和37%。尽管欧盟已经以脱钩补贴为主，也仅比挂钩补贴高出4%。除与价格挂钩以外，还有与产量、种植面积、投入品以及农户收入水平挂钩的直接补贴，如欧盟的作物面积补贴、休耕面积补贴，韩国的大米生产调整补贴等均与当期作物种植面积挂钩，美国的平均作物收入选择补贴、日本的跨品种经营稳定对策直接补贴、韩国的大米所得收入保障直接补贴等都与农户经营收入挂钩。

就挂钩补贴而言，与投入品使用挂钩的方式最为普遍。近年来美国为此平均支出达92亿美元(占PSE的30%)，欧盟此项开支也达到了125亿欧元(占PSE的14%)，其对土地、种子、肥料、能源、资金等生产要素均给予补贴支持。农业保险补贴、作物灾害损失补偿作为另一类挂钩补贴为发达国家所广泛使用。而与产量、价格或面积脱钩的直接补贴，更多是从农业多功能特征出发，进一步与环境保护、动物福利、食品质量安全、农村发展等挂钩。

第四，对重点敏感产品仍然使用价格支持政策。如表3所示，改革后美国用于牛奶的价格支持为38.36亿美元*其中2008年国际农产品价格飙升，美国的牛奶价格支持为0，使得价格支持的平均水平有所下降。，占该产品补贴(SCT*SCT，即单项商品生产者转移，用于衡量某项具体产品生产者获得由消费者和纳税人转移的货币价值，由价格支持和直接补贴构成。,即单项产品生产者转移)的92.5%。欧盟对牛奶同样采取价格支持措施，2005年之前每年为此支出100亿欧元以上。伴随乳制品补贴政策改革，欧盟降低支持价格水平，转变为基于产量的直接支付和与产量挂钩的基于当期牲畜头数的直接补贴，即便如此，其价格支持仍占SCT的69.4%。牛肉、鸡肉、猪肉、羊肉等肉制品是欧盟实行价格支持的另一类重点产品，近3年平均每年支出达136.13亿欧元，占到价格支持的52.3%。价格支持作为日本、韩国农业保护政策的核心，大米的价格支持一直是其农业补贴政策体系的重点内容。当前，日本政府每年用于大米价格支持支出已经减少53.8%，但仍达到1.19万亿日元，占PSE总量的27.8%，相当于大米产值的67.3%。韩国政府当前平均每年用于稻米的价格支持达4.92万亿韩元，已经是1986—1988年以来的第二低水平，仍相当于其产值的54.2%。猪肉、牛肉、牛奶是日本和韩国实行价格支持的另外三项重要产品，日本为此花费0.76万亿日元，韩国开销更是达到3.37万亿韩元，分别占整个市场价格支持支出的20.9%和17.9%。

四、对现阶段健全完善我国农业补贴制度的启示

我国总体上已经进入以工促农、以城带乡发展阶段，不断加大对农业的补贴和支持力度是今后的基本趋向。但目前我国仍处于工业化中期阶段，国家财力相对有限，确保粮食安全和主要农产品基本供给仍是今后相当长时期内农业发展的主要任务，全面以直接补贴替代价格支持的条件和时机尚不成熟[12]。发达国家新一轮农业补贴政策改革的结构变化及其多年实施农业补贴政策的实践经验，对我国现阶段农业补贴制度设计具有重要的借鉴意义。

表3 重点产品的补贴方式及其水平

注：由于各国农业补贴政策改革的时间不一致，因此作比较的参考年份存在差异，为减少偶然性因素影响，按连续3年的数据计算其均值。

资料来源：同表2。

第一，我国现阶段农业补贴制度仍需坚持以价格支持政策为基础。一是工业化、城镇化快速发展，人口持续增长和消费结构不断升级，粮食需求刚性增长；受耕地资源、水资源约束增强，气候变化影响加快，农业比较效益下降等制约，保持粮食生产稳定发展更加困难，确保粮食等主要农产品有效供给仍然是今后相当长的时期内农业发展的主要任务。发达国家的实践表明，价格支持对农业生产具有显著的激励作用，欧盟、日本、韩国都通过实行价格支持解决了长期困扰的食品短缺问题。且价格支持政策指向明确、操作相对简单，作用直接、见效较快，对中国这样补贴能力不强、保障农产品供给压力较大的发展中大国而言，是一项首选措施。二是发达国家始终把价格支持作为补贴支持农业的基础性措施。农业资源富裕的美国、欧盟，当前市场价格支持仍占PSE的20%左右；农业资源短缺的日本、韩国，更是占到80%以上。而发达国家所倡导的以市场化为导向的农业补贴政策，实行由价格支持向直接补贴转型，则是在其工业化程度已达到后工业化阶段*根据钱纳里(1980)的工业化阶段划分标准，当人均GNP超过2100美元(1970年美元)即进入后工业化阶段。其中，2100～3360美元为发达经济初级阶段，3360～5040为发达经济高级阶段。欧美上世纪50年代已经处于发达经济高级阶段，日本、韩国分别于20世纪60年代中期、90年代初期进入后工业化阶段，并在70年代中期和本世纪初迈入发达经济高级阶段。的前提下进行的(见表4)。目前我国还处在工业化中期阶段，全面以直接补贴替代价格支持的条件和时机尚不成熟。

表4 发达国家农业补贴政策改革阶段及当前中国的农业经济特征

注：GNP 系基于Atlas method(current US$)的GNI数据。

资料来源：World Bank WDI Database,http:∥data.worldbank.org.cn/topic/agriculture-and-rural-development.

第二，就价格支持的方式而言，需要借鉴发达国家价格支持的有益做法。如日本的稳定价格带制度，该制度以自由市场为基础，事先合理确定农产品的最高价格和最低价格，设定价格波动区间(即稳定价格带)，当价格波动超过该区间时，政府通过有关机构实行市场化购销运作，调整供求关系，引导市场价格合理回归到稳定价格带以内。如此，既能有效保护农民利益、维持市场价格稳定，又可以充分发挥市场机制配置农业资源的基础性作用，最大程度减少市场扭曲。其次，就价格支持的范畴而言，应突出重点品种。对事关我国粮食安全的稻谷、小麦等重点口粮品种，继续坚持以价格支持政策为主，不断完善和强化最低收购价政策，进一步完善玉米的临时收储政策。再次，必须合理确定价格支持水平，防止国内部分农产品价格尤其是粮食价格与国际市场脱轨。近年我国大豆、油菜籽等产品价格已经超过国际市场，玉米、小麦也开始出现赶超的迹象，关键在于不能实行过高水平的价格支持，否则将会增加进口的压力，对国内农业生产的稳定发展可能产生一定程度的抑制作用。日本、韩国的经验教训已表明，一旦国内价格过高地偏离国际市场，将不利于价格支持向直接补贴的转型，对农业补贴政策改革形成制约。

第三，应当积极探索建立差价补贴制度。差价补贴是一种与现行农产品生产和价格挂钩的直接补贴，兼有价格支持和直接补贴的特征。只有当市场价格低于目标价格时，政府才按两者之间的差价给予农民直接补贴，所生产的产品仍然在自由市场上销售。补贴依据可以是当期或是固定基期的耕种面积、牲畜头数、产量、商品量等标准。差价补贴制度作为一项由价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，在农业补贴政策改革进程中为发达国家广泛使用，如美国的营销贷款差额补贴，日本对大豆、油菜籽、牛奶等实行的差价补贴政策，韩国水稻收入补偿直接补贴中的差价补贴。差价补贴一方面减少了对农产品市场直接干预，另一方面又可以通过具体操作方式设计(如与当期农业生产挂钩)实现“保供给、促增收”的双重目标，也为进一步向脱钩的直接补贴转型做好过渡性的准备。尽管目前实施差价补贴在基础信息和数据方面仍存在一定的困难，但应开始在涉及面较小的油料作物品种中开展试点工作。

第四，进一步建立和完善与种植面积、牲畜头数、农业投入品等挂钩的直接补贴制度。一是继续完善对种子、肥料、农业机械、农用能源等生产性投入品专项补贴制度，扩大补贴品种、补贴范围和补贴规模，提高补贴标准。二是重点加大对农业保险补贴力度，完善补贴实施细则，加快推广步伐，建立重大灾害补偿制度，切实分担农业生产的自然风险，有效减少农民投入的损失。三是不断健全农业生态环境补偿制度，适时采取“亲环境”的投入品补贴政策，如引导农民灾毁复垦、土壤保护、退耕还林还草，使用清洁能源、有机肥生产，减少化肥、农药的使用，减轻农业污染，保护生态环境资源，促进农业可持续发展。四是积极探索对农业生产性贷款的利息补贴，尤其是对种粮大户前期资金投入，如规模化的农田水利改造，应当给予贷款利息补贴支持。

第五，加快建立价格支持与直接补贴政策、综合补贴与专项补贴、生产性补贴与收入性补贴有机结合、功能互补、衔接配套的农业补贴制度[13]。进一步增强各项补贴政策的指向性和有效性，发挥好政策的协同作用，努力形成政策合力和调控综合效应，切实保护和调动农民种粮积极性，促进农业生产稳定发展和农民持续增收。

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