涉土领域渎职犯罪问题研究——以安徽为例

吴友长 蒋克斌

（安徽省人民检察院，合肥 230022）

涉土领域渎职犯罪问题研究
——以安徽为例

吴友长 蒋克斌

（安徽省人民检察院，合肥 230022）

涉土领域渎职犯罪会给国家造成巨大的损失。在渎职犯罪中，涉土领域占有较大比例。涉土领域渎职犯罪发生有自身个性原因。治理涉土领域渎职犯罪必须坚持标本兼治，惩防并举。

涉土领域；渎职犯罪；惩处

一、涉土领域渎职犯罪的特点

通过分析2006年至2010年间安徽省涉土领域渎职犯罪情况，发现此类渎职犯罪主要存在以下特点：

1.渎职犯罪易发多发，并呈上升趋势

安徽省检察机关反渎部门五年共查处行政执法机关工作人员渎职犯罪391件470人，涉土领域渎职犯罪134件168人，占整个行政执法机关工作人员渎职犯罪人数的35.7%，其中土地行政主管部门95件116人，占总人数的24.7%。总体上来看，土地领域的渎职犯罪呈逐年递增的趋势：06年查处21件23人，07年查处21件34人，08年查处37件45人，09年查处32件39人，10年23件27人。（1）

2.犯罪后果严重，重、特大案件比例高

涉土领域渎职犯罪一旦发生，所造成的国有资产损失一般是巨额数字，动辄数百万元、甚至高达数千万元。因此办案实践中查处的重、特大案件比较多。如安徽省人民检察院2007年立案查处的原蚌埠市副市长吴某滥用职权案，吴某违规决策为某公司非法办理土地转让手续，仅此渎职行为即造成国家土地出让金损失6412.5万余元。在安徽省检察机关2006-2009办案年度所立案查处的98名国土资源管理部门工作人员涉嫌渎职犯罪中，造成国有资产损失后果特别严重的重、特大案件共42人，所占比例高达42.9%。（1）

3.案件关联性强，窝案、串案多

土地领域一些渎职犯罪案件，有的需要多个环节相互配合，有的是上一环节的故意违法违规操作延伸到下一环节的失职渎职，有的甚至跨越不同职能部门、内外相互勾结作案，呈现多部门、多犯罪嫌疑人在多环节“联众”一条龙作案的特点，因此窝案、串案多。据安徽省检察院统计报表反映，2006-2009办案年度，仅以国土资源管理部门工作人员为统计口径，涉嫌渎职犯罪共98人，其中一案查处两人以上的共30人，所占比例将近1/3。（1）如果扩大统计口径，包括党政领导及其他有关部门的工作人员，同时考虑分别立案因素，实际涉土领域渎职犯罪的窝案、串案比例更高。

4.作案手段比较隐蔽,查证处理困难

涉土领域渎职犯罪主体都是国家机关工作人员，深谙土地领域法律法规及政策，因此作案手段比较隐蔽，往往假借“优惠政策”、“集体研究同意”等名义逃避法律追究。同时，涉土领域渎职犯罪一些环节的证据容易变化、灭失，难以收集固定。如土地征收、房屋拆迁以后，农户宅基地实际面积、地上附着物往往“死无对证”。因此，事后收集、固定征地、拆迁现场的犯罪证据非常困难。

5.认识不统一，行为后果难以定性

涉土领域，判断某一行为是否为渎职，认识上存在较大差异。尽管刑事法律法规将违反规定减免土地出让金，或者低价、零地价转让土地的行为规定为犯罪，但由于它们在短期内对于提高区域竞争力，加快城市建设，改善地区形象，增加地方收入具有一定的益处，有许多市县官员不认为它们是违法犯罪，甚至把它当作有效的经验进行推广。涉土领域渎职行为造成的危害后果除有可以定量分析的土地出让金、相关规费等物质性损失外，还有影响群众生活、造成恶劣影响、破坏环境等难以用具体数字衡量的非物质性损害。在非物质性损害的判断上，检察院和法院，甚至在检察院内部对是否存在损失以及存在损失的程度分歧意见较大，导致损失后果难以确定，从而影响渎职犯罪行为的认定。

二、涉土领域渎职犯罪的原因

涉土领域渎职犯罪出现的原因是多方面的，除职务犯罪共有的法制观念淡薄、依法行政意识不强等原因外，更重要的是土地领域特有的原因。

1.机制不配套，产权不完善

我国土地实行二元的所有制结构，即土地国家所有和集体所有。国有土地实行“单一代表、分级行使”，国务院是国有土地的唯一代表，各级人民政府具体行使管辖范围内的土地所有权。集体土地由集体经济组织统一行使所有权，集体土地用于非农业建设的必须先由政府进行征收，然后由用地申请者向政府购买。这种产权制度的主要目的就是确保国家能够有效地控制土地的开发利用。但是由于相应的运行机制不配套，集体土地所有权的不完善，使得这种目标难以实现，各地违法违规批地愈演愈烈。

（1）干部考核选拔任用机制不配套。目前选拔任用干部主要看GDP及其增长率。有的地方政府官员为追求GDP及其增长率，不顾客观实际，乱铺摊子，乱上项目，违法违规占用土地，修大马路、大广场以及建设各种工业园区。在安徽省所查处的涉及占用集体土地的渎职犯罪案件中，大部分都发生在工业园区内。

（2）监督制约机制不配套。对土地领域职务行为的监督主要有纪委、监察、检察机关等专门机关的监督、部门内部的监督以及媒体、群众等社会舆论监督。实践中，这些监督形式难以有效发挥作用。一是很多渎职犯罪行为是以政府名义做出的，专门机关不敢监督，也监督不了；二是土地审批权和执法权主要集中在少数领导手里，往往是一把手说了算，集体研究、集体决策流于形式，内部监督乏力；三是土地领域的法规、政策繁杂多样，不同地区有不同的地方性规定，即使同一地区不同时期也有迥然不同的政策，再加上政务公开落实不到位，信息公开不充分，社会各界也难以发现职务行为的违法性。

（3）集体土地所有权不完善。根据现行的法律法规，集体土地的所有者不能自由转让土地，集体土地所有者不能充分发挥所有者的职能作用，制约政府的违法行为。“我国法律关于农地所有权的规定，不可避免地造成农村集体土地所有者代表不明确，严重地影响农地征收中集体土地所有者依法行使权利，就为在实际的农地征收过程中‘村干部’与地方政府及开发商之间的‘合谋’、‘寻租’留出了可操作的空间。”

2.土地管理体制高度集中，政府职能错位

自土地有偿使用制度建立以来，一方面市场在土地资源配置中的作用越来越大，另一方面，计划经济体制下的土地资源管理体制没有根本改变，土地的经营权、管理权高度集中于土地行政主管部门，这种管理体制大大增加了土地寻租的机会。

（1）土地行政管理职能作用发挥不够。现行土地行主管部门身兼双重职能，既是经营者又是管理者。作为经营者，具体负责土地的经营活动；作为管理者，对各种经营行为进行许可审批，对各种违法批地和违法用地行为违进行查处。管理者和经营者的身份重叠，使土地行政管理权难以真正发挥应有的职能作用，尤其在两种权力高度集中于“一把手”时，出让土地变得更加随意。如合肥土地专案中，龙岗开发区管理委员会主任李某，应开发商的要求，随意出让土地达几百亩。

（2）土地行政主管部门对土地市场管的过多。土地行政主管部门不仅垄断了土地一级市场的经营管理权，而且还延伸到二级市场。土地在二级市场进行交易，仍然需要经过审批和许可。另一方面，土地评估机构等很多土地市场中介服务组织缺乏独立性，受行政机关干涉过多，往往成为各种渎职犯罪的帮凶。如蚌埠市国土资源局土地利用科科长蒋某在负责办理新城综合开发区B4、B5地块出让过程中，指示土地评估机构将土地价格按5年前的标准进行评定，使国家少收土地出让金3100多万元。

（3）土地市场信息公开不充分，政府职能缺位。在土地市场建设过程中，尽管逐步建立了基准地价定期确定公布、土地市场信息发布和土地登记资料公开查询等信息公开制度，但是由于政府职能缺位，信息披露不充分、不全面、不及时，甚至公布虚假信息，直接影响交易对象之间进行公平竞争，为发生渎职犯罪创造了条件。

3.法律法规不健全，存在立法空白

现行土地管理法律法规对土地出让方式、各种税费、规费，出让、转让后的监督管理，以及征收、征用土地的补偿标准做了具体规定。但是，有的规定不合理，严重侵害了产权人的利益；有的规定不完善，为渎职犯罪行为的发生埋下伏笔；有的规定模糊不清，实践中难以操作，甚至存在很多立法空白。

（1）对土地出让方式的规定存在漏洞。政府出让土地使用权可以选择适用公开竞价、协议和划拨三种方式。经营性用地原则上必须采取公开竞价方式，划拨用地仅限于公益性用地，严格限定以协议方式供地。实践中，划拨和协议出让方式可能成为土地管理工作人员规避法律的“避风港”，大量划拨土地被用于商业用途，本应招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的，也采用协议出让，尤其是工业用地，低价出让土地现象严重，给国家造成重大损失。如在出让固镇县农机一厂国有土地使用权用于商业开发过程中，本应采取招标等公开竞价方式供地，但该县国土资源局局长吴某在收受贿赂后，擅自决定以协议方式供地，导致国家少收土地出让金200多万元。

（2）征地补偿费用过低。我国现行法律规定政府征收土地时的补偿范围过窄，补偿标准过低，农民的合法权益得不到有效保护。根据《土地管理法》第47的规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”“土地补偿费的标准以该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。”地方政府按照这种补偿范围、补偿标准进行征地，不但不能有效弥补失地农民的损失，而且在以市场价格进行出让时能给自己带来巨大收益，这也是激发地方政府违法征收土地的原因之一。

（3）存在很多立法空白。土地管理是一项复杂的系统工程，我国目前的土地管理法律法规不管在实体上还是在程序上都存在很多空白，为各种渎职犯罪行为的发生创造了条件。如根据《土地管理法》第4条、第21条的规定，各地必须严格执行土地利用规划，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，但是却没有规定相应的责任，造成土地利用规划流于形式。再如根据《土地管理法》第48条的规定，征地补偿方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但是由于缺少相应的程序规定，缺乏相应的反馈监督机制，农民无法表达自己的意见，即使可以表达，往往也是不了了之，没有下文。

4.各种规定政策执行不到位

虽然国家三令五申强调严格执行土地领域的法律法规和各种政策，不断加大对土地领域违法行为的查处力度，但是在实践中由于执行主体不明确，责任落实不到位，查处力度不够，很多政策规定难以执行到位。

（1）执行主体不明确。土地管理涉及多个部门，尽管法律明确规定各个部门在执法过程中要相互配合，但是究竟由哪个部门进行协调，法律缺少明确的规定，结果是各个部门各自为政，法律规定的要求难以落实到位。如《土地管理法》第22条规定，“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模”，但是实践中由于没有具体的协调主体，这条规定难以落实到位，城市建设大大突破了土地利用总体规划的限定，致使土地利用规划成了“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的“废纸”，土地利用总体规划难以起到应有的约束作用。

（2）责任落实不到位。虽然《土地管理法》及有关法律法规规定了违反法律法规的法律责任和处罚办法，但是很多违法人员是政府领导，执行人员由其任免，其违法行为很难受到查处；或者执行人员与违法人员同属一个部门，同体监督难以落实到位，违法行为难以受到追究，法律责任流于形式，就连2006年实行的国家土地督察制度，对地方领导进行问责也难以落实。

（3）查处力度不够。土地领域的渎职犯罪行为日益隐蔽，很多犯罪事实难以被发现，实际发生的犯罪数远远大于检察机关查处的犯罪数。就检察机关查处的犯罪而言，也常常面临巨大的压力和阻力，再加上刑法对渎职犯罪规定的法定刑明显偏轻，法院判处的缓刑、免刑比例偏大，不仅不能有效地震慑犯罪，在一定程度上还纵容了渎职犯罪行为的发生。据有关部门统计，在我国查处的131077件土地违法事件中，每261.6件土地违法行为才有一人受到刑事处罚，而且处罚明显偏轻。

三、治理涉土领域渎职犯罪的对策

治理涉土领域渎职犯罪必须坚持标本兼治、惩防并举。“标”的治理就是加大行政执法和惩罚力度，给以身试法者以严厉打击；“本”的治理就是逐步改革落后的体制，完善相关的法律法规。只有坚持把打击与预防有机结合起来，才能有效地减少或遏制涉土领域渎职犯罪的发生。

1.进一步推进相关制度的配套改革

（1）转变发展观念，创新发展模式。对 “土地”深度依赖的经济发展模式是涉土领域渎职犯罪易发多发的重要原因，要从根本上改变这种状况，就必须严格按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》的要求，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，努力创新发展模式，转变经济增长方式，加快经济转型，提高产业竞争力，加强对经济发展的统筹协调，提高发展的科学性。

（2）完善干部考核选拔任用机制。要遏制由于对GDP的冲动而导致涉土领域渎职犯罪的多发高发。在干部的政绩考核过程中，要更多地考虑经济增长质量和效益、人民生活生产条件的改善和社会协调发展的程度，政府职能和作风的转变以及人民群众的满意程度等指标，改变过去单纯以GDP及其增长率为中心的政绩考核标准，建立以民生为标准、以科学发展为标准的政绩考核机制，充分发挥干部考核选拔任用机制在土地开发利用上的导向性作用。

（3）健全集体土地所有权制度。目前的集体土地所有权不是完整的所有权形式，产权主体不清晰，内容残缺不全，所有者的职能作用无法充分发挥。我们认为可以根据《物权法》的相关规定进一步健全集体土地所有权制度。一是明晰产权主体，规定集体成员是集体土地的所有权主体，赋予集体成员所有者地位，保障集体成员在土地征用过程中知情权、参与权的实现。二是完善集体土地所有权的内容，赋予权利主体附条件处分集体土地的权利。三是对侵犯集体土地所有权的行为，赋予集体成员起诉权，运用司法力量制约行政权力。

2.不断加大土地领域的市场化建设

（1）建立法人性质的土地资产运营公司。按照行政管理权与经营权相分离的原则，改革目前的国土资源管理体制，建立法人性质的土地资产运营公司。由土地资产运营公司在《土地利用总体规划》和《城镇建设规划》的约束下，专门经营土地，土地行政主管部门退出土地交易市场，将更多的精力用于对土地资源的行政管理上，从而避免土地行政主管部门既当“运动员”，又当“裁判员”。

（2）扩大市场配置土地资源的范围。一是按照“同地、同权”原则允许符合规划的集体建设用地使用权上市交易，并且可以依法流转。二是全面推行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，严格控制土地无偿划拨的范围，禁止协议出让土地。三是完善土地收益分配制度，在充分尊重农民土地财产权的基础上，根据市场原则，建立新的补偿机制，按照市场价对失地农民进行补偿，确实保护农民的合法权益。

（3）明确政府在土地市场中的职能作用。切实转变政府职能，加强对土地市场的监督管理。一是政府应该把对土地市场的管理重点放在强化建设用地总量、结构调整和规划的管理上，提高土地利用总体规划和年度利用计划的编制水平，增强其约束力。二是建立土地市场动态监测机制，加强对土地市场运行的监测和分析，准确把握土地市场运行态势，及时发布各种土地市场交易信息，确保土地交易行为的公开透明。三是严肃查处违反规划圈占土地等违法行为，平等保护各类市场交易主体，保障土地供应和交易中的平等竞争，建立公开、公正、公平的土地市场交易秩序。

3.健全和完善相关法律法规

（1）抓紧修改《土地管理法》。2007年颁布的《物权法》较为全面地反映了中国经济社会发展的现状，对于保护公民的土地财产权具有重大意义，我们建议根据《物权法》的有关规定及时修改《土地管理法》，改革征地制度，完善征地程序，着重加大对公民权利的保护。

（2）进一步完善相关的刑事法律。刑事法律规范约束力软化以及处罚偏轻也是涉土领域渎职犯罪滋生的重要原因。通过法律的修改和司法解释的完善，可以加大对涉土领域渎职犯罪案件的打击力度，增强刑事法律的威慑力。一是在主体认定方面，要进一步完善以“职责论”为基础的主体认定。二是在“重大损失”认定方面，不仅要考虑财产损失，而且要兼顾其他方面的后果。三是对受贿又实施渎职犯罪的，除刑法有特别规定外，均应数罪并罚。四是在“徇私”的理解方面，要作广义解释，包括徇单位之私。五是在轻刑化方面，要提高渎职犯罪的量刑起点。

（3）完善配套法律法规。现行土地管理法规中有很多原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。为此要进一步规范现行涉土领域的配套法律法规，消除由于法律法规和政策的原则性规定而给土地管理工作带来的漏洞。对土地征收、转让等审批制度和程序设计上存在的漏洞要进行认真梳理，及时加以改进和完善。同时及时清理土地领域中的各种法律法规，消除各种规定之间的矛盾。

4.发挥职能作用，加大惩处力度

（1）严肃查办土地领域的渎职犯罪。检察机关要切实履行法律监督职责，严肃查办领导干部违规插手干预土地开发利用、国家工作人员利用管理土地的职务便利贪污受贿、滥用职权、玩忽职守以及在土地执法监察中以案谋私、失职渎职的犯罪案件。通过查办案件，防止犯罪分子再次犯罪，同时警示其他工作人员。

（2）认真做好专项治理工作。密切结合最高人民检察院正在开展的工程建设领域突出问题专项治理、国土资源领域腐败问题专项治理和严肃查办侵害民生民利案件等专项工作，突出工作重点，进一步加大查处土地领域渎职犯罪的力度，继续保持惩治腐败的高态势，努力遏制土地领域渎职犯罪易发高发的态势。

（3）灵活运用侦查一体化办案机制。针对干扰多、阻力大，或者本地检察机关不宜办理的土地领域渎职犯罪案件，上级检察机关可以通过灵活运用侦查一体化的办案机制，采取督办、参办、提办、指定异地管辖等方式，积极帮助下级检察院排除干扰阻力，进一步增强突破案件的能力和水平。

注释：

（1）数据来源于2006年、2007年、2008年、2009年、2010年的《安徽检察工作小台帐》。

［1］李景鹏.论制度与机制[J].天津社会科学，2010（3）: 49-53.

［2］张新安、陈从喜主编.中国国土资源安全状况分析报告（2004-2005）［M］.北京:中国大地出版社，2006:164-166.

［3］潘善斌著.农地征收法律制度研究［M］.民族出版社，2008:48.

［4］王国强著.我国土地利用违法问题的体制症结. 2007年:结约集约用地、坚守耕地红线论文集.

［5］刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定［J］.中国土地，2002（2）.

（责任编辑 梦 玮）

D924.393

A

1001-862X（2011）03-0127-005

吴友长 (1957-)，男，合肥人，安徽省人民检察院反渎职侵权局副局长；蒋克斌 （1968-），男，汉族，巢湖人，安徽省人民检察院反渎职侵权局副局长。