农村公共产品的供给路径：现状分析与选择取向——基于公共财政与公共选择的分析视角

朱汉平

（华南农业大学，广州 510642）

农村公共产品的供给路径：现状分析与选择取向
——基于公共财政与公共选择的分析视角

朱汉平

（华南农业大学，广州 510642）

农村公共产品供给是新农村建设的核心内容，关系到新农村建设所能实现的程度。目前我国农村公共产品供给的现状是既没有完善的与城市类似的公共财政安排，也没建成基于村民自治基础上的私人自愿集体行动的公共选择机制。在实际状态下，公共财政及公共选择两种供给路径各有所长，对有效解决农村公共产品的供给问题大有裨益。因此，在社会主义新农村建设的大背景下，以公共财政与公共选择的分析视角，文章梳理出这两种供给路径在农村公共产品供给中的现状表现，在结合农村公共产品自身分类特性的基础上，进一步厘清在实践中有效供给农村公共产品的路径选择取向。

农村公共产品；供给；路径；选择

一、农村公共产品的内涵及主要供给路径

（一）农村公共产品的内涵

关于农村公共产品的概念，1954年萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》一文，提出了至今仍被广为接受的、经典性的公共产品的定义：每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。［1］在萨缪尔森经典定义的基础上，结合农村地域等特点，可推出农村公共产品的含义是指在农业、农村或农民生产生活中共同需要的，在农村地域范畴内具有非排他性、非竞争性的社会产品或服务。［2］

在西方公共产品经典理论提出的效用的不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性三大公共产品特征基础上，我国学术界提出中国农村公共产品还具有以下三个特性：第一是地域性，包含了大量的为农业生产服务的生产性公共产品；第二是差异性，由我国农村人口多，各地自然、经济和文化条件差异较大决定的；第三是多层次性，特定范围内的公共产品既体现了本区域内部的共同需要，又体现了与其它区域的共同需要。

（二）农村公共产品的主要供给路径

在现有研究下，纵观各种有效供给农村公共产品的“应对之策”，可归纳出有代表性的三种解决路径：一是公共财政的路径。认为应加大公共财政的投入力度，并改革包括分税制、转移支付在内的基层财政体制。此观点认为农村公共产品供给的缺失和结构偏差起因于市场化过程中财政体制的设计不当，即后税费时期公共财政的缺位所致。将农村社会导向一种政府控制取向的制度均衡，实现公共财政均衡化是公共财政路径观在农村社会公共产品有效供给中的反映，制定及实施相关公共政策的主体是地方或基层政府。这是一种自上而下的解决思路。二是公共选择的路径。认为主要应通过培育和发展农村自治组织来提供农村公共产品。认为农村公共产品供给的缺失和结构偏差起因于计划经济消灭了内生型的民间合作组织，而市场化过程中这种自发的合作需求受到不当政府管制（即供给约束）的抑制，于是形成集体行动的制度“真空”。因此政府应该放松在土地流转、人口流动、自愿结社等方面的不当管制，把农村社会导向一种自治型取向的制度均衡，这是公共选择路径观在农村社会公共产品有效供给中的反映，主张制定与执行集体决策的主体是自愿联合的个人。这是一种自下而上的解决思路。三是市场化的供给路径。强调农村公共产品供给方式的市场化，而非公共决策方式的分散化。因此可将市场化路径视为前两种路径的具体操作思路，即公共财政投入和公共选择下的农村自治组织都可以选择市场化的公共产品提供方式，如合同外包，也都可以选择自己组织生产。［4］因此，本文主要讨论前两种供给路径。

二、两种供给路径的现状分析

（一）基于公共财政的供给路径分析

第一，公共财政总体供给不足且效率低。我国公共财政已然涉及所有农村公共产品和服务领域，但在投入总量、总体覆盖力度、城乡差距上有欠缺［5］。我国农村税费改革后，农村基层政府财政收入锐减，基层政府财政缺口进一步扩大。而上级政府转移支付力度小、制度不规范加剧了农村公共产品供给的不足。另外，由于制度和体制因素，农村公共财政供给效率也相对低下，主要表现为农村公共财政使用效率低，存在公共资金浪费和挪用现象。

第二，公共财政供给结构失衡。公共财政供给农村公共产品的结构失衡，表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”［6］，而且区域差距明显，东部农村状况有所改善，中西部地区相对落后。另外，我国城市公共产品一直由国家负担，居民可免费或半免费地享受政府提供的高度密集、覆盖范围广的公共产品。而在农村区域，在农民收入远低于城市居民的情况下，农民仍要为覆盖有限的、比较落后的公共产品付费，承受着与其享受的公共产品不对等的沉重负担［7］。

第三，权力寻租的影响。权力寻租即把权力商品化，或以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，而这种利益并非是生产的结果。权力寻租的直接后果是造成社会生产增加非生产的额外成本，损害了社会公共资源，导致用于农村公共产品的财政资源配置扭曲。一方面是农村公共产品的普遍短缺，另一方面却是寻租和腐败造成不少公共财政资源的浪费。

当前农村公共产品的投入相当一部分是来自中央政府的转移支付，目前尚缺乏科学、标准、规范的预算程序，预算的透明度和刚性也不够，对公共财政的监管还比较薄弱。部分国家专项资金被挤占、侵吞，非生产性消耗浪费了大量的支农资金，使农村公共产品的实质供给与形式供给存在着巨大差距。［8］

（二）基于公共选择的供给路径分析

第一，自上而下的决策机制阻碍村民意志的表达。现阶段在农村社会管理体制中，有自上而下的乡镇政府行政管理权，也有蕴涵于农村事实之中的村民自治权。乡镇管理是“政务”，村民自治是“村务”，应分而治之。由于资源的有限性，权力又具有无限扩张和排他的特点，这两种不同的权力体系，势必产生围绕着有限公共资源争夺的矛盾和冲突。当面对利益时，他们就会更多地从本部门的立场出发，尽可能多地占有资源；当面对责任时，就会出现推诿和扯皮，尤其像对农村公共产品的投资上更是如此。为解决这种纷争，乡镇政府便很自然地运用《村组法》要求村委会协助乡镇政府处理政务，这样就形成了农村公共产品供给自上而下的决策机制，村民对于农村公共产品的诉求则难以获得表达。

第二，自治易导致集体决策与服务的独立性、封闭性和排他性。自治一方面意味着独立性及某种程度上的内向性。自治之下，可能出现以维护村民利益为名对抗国家和政府、违反国家法律等的“过分自治化”。这是不利于农村公共产品的有效供给的。另一方面自治还可能带来封闭性和排他性，即在强调集体利益保护的同时，严格排斥外来的分享者。在我国经济发达地区的一些村庄，外来人口人数远远超过当地居民人数，许多外来者已在当地居住了几年甚至十几年，但因为严格的户籍管理制度仍然不具“村民”资格，不享有村民自治的权利，不能对所居住村的公共产品供给决策提出意见。

第三，村委会很难与村民同心协力。虽然村委会是村民选举出来的，理应代表村民意愿为赢得对村庄的治理自主权服务，但由于受资源的限制，村委会很难从村民中获得治理行为的价值，他们依托上级权力，执行政务，并在日常行动中寻找地位与威信，牟取最大价值。利益的博弈使不少村干部选择与乡镇政府立场保持一致，置村庄事务于不顾。在与乡镇政权的“合谋”中，村委会一般不会演变为抵制乡镇行政不合理行为保护型经纪，而是在与乡镇领导经常性合作中成为赢利/掠夺型经纪。

第四，村民对自身权力冷漠导致村庄公共产品供给缺乏。除了对村庄干部的有效激励机制没有建立起来而引起公共产品供给缺乏外，还有村民因为社会排斥的原因没有养成维护自身社会权利的“惯习”。社会权利是经济待遇的基础，也是民主政治的起点。在缺乏参与机会的乡村政治领域，村民自然养成了政治冷漠的“惯习”，而这种“理性的无知”和冷漠对于福利公共产品的供给来说，是一种负面的激励。农民无视自身权利，对村庄公共与公益事业冷漠，缺乏参与意识，使一些村干部私欲膨胀，不愿意为村民办事。［9］

通过现实状态下对农村公共产品两种主要供给路径的分析，我们可以看到这两种路径在一定程度上对农村公共产品的供给能够起到相应的配置作用，但如果要在实际状态下发挥出各自效益的最大化，还必须将这两种供给路径分别与农村公共产品自身的特性结合起来，以找到针对不同公共产品最有效的供给路径。

三、两种供给路径的选择取向

根据前文对农村公共产品内涵及特性的分析，基于公共性质可将其分为三类：一是接近于纯公共产品的农村准公共产品，如农村社会保障、义务教育、公共卫生、农业科技成果的推广、病虫害的防治、农村小流域治理等等；二是中间性准公共产品，如农村医疗、信息服务、职业教育等；三是接近于市场产品的准公共产品，如实用型农业科技、农村体育设施、文化娱乐、自来水工程等。［3］

从以上两种农村公共产品供给路径在现实环境中的表现可以总结出两种路径各自的优缺点。在此基础上再结合农村公共产品的分类，就可以依据农村公共产品自身的特征找到主要适合于这类农村公共产品的有效供给路径。

公共财政供给路径主张通过公共财政体制向乡村的大力延伸来直面农村公共产品供给的缺失危机，其供给路径的优点是可以利用既有的政府组织框架和财政体制迅速而有针对性地解决农村社会普遍存在的基本公共产品缺失的问题，尤其适用了能够将其成本标准化的公共产品的供给，而其缺点则在于很难对差异化的地方性公共产品的供给成本进行准确核算及监督，很难满足差异化的公共产品需求，且可能造成软预算约束（1）或因官僚政治而造成资源配置性扭曲。因此，像基础教育、公共卫生、农村基本社会保障等接近于纯公共产品的基础公共性权重更大的农村准公共产品，以及其它可以标准化且衡量及监督成本较低的公共产品是公共财政路径应该深度介入的。［10］

公共选择供给路径则认为正是政府行为在农村基层的过度延伸造成了农村公共产品供给的缺失，主张放松政府管制培育农村社会的自组织能力，推进村民自治。在公共选择路径下，村民自治是农村公共产品供给的社会组织形式，是促进农村公共产品供给的制度保障，其优点是能够对地方性公共产品 “量体裁衣”，集体决策效率高，灵活性强，并且在融资上面临硬预算约束（2）。缺点是组织规模小，资金规模有限。再加上自治组织中的成员组合于自愿基础上，因此，集体行动的稳定性、可持续性可能受到威胁。自治组织必须发现适合自身的有效协调机制，才能保证集体行动的持续有效性。所以，如果集体行动能够达成，这类组织最适合提供一些社区性的、差异化、特殊性及多样性的接近于市场产品的准公共产品，如实用型农业科技、农村体育设施、文化娱乐、自来水工程等。

而对于中间性的诸如农村医疗、信息服务、职业教育等准公共产品，其公共性与差异性、特殊性、多样性并重，必须借助以上两种路径在农村公共产品供给中的互补融合才能进行有效供给。两种路径的互补及融合性在实践中也具有客观必要性及现实可行性。

首先，站在公共决策者的视角，我们必须考虑政府治理与私人自发集体治理的比较优势与劣势，使公共财政供给与私人自愿集体行动、农村基层治理形成良性互补及互动，推进农村公共产品供给模式的多元化。

其次，虽然从长期看，公共财政均衡化的核心内容应该优先集中于教育、医疗、社保等基本公共服务领域，而应非常有限的参与农村基础建设。然而，村民自治组织则可通过集体贷款，财政给予一定程度的贴息等市场化的方式运作这一类项目，形成对公共财政路径的有效补充。既可以防止官僚政治带来的资源配置低效率，又可以培育内生性的民间合作组织。

再次，在我国农村社会发展多样性与农村公共产品差异性并存的现实背景下，我们要进一步研究如何在现实的政治体制和行政管理条件约束下保证正式制度设计与各种自生型非正式制度的互补、匹配和共生；要研究公共财政供给均衡化战略下如何引导农村社区民间自治组织的发展，使之成为基层农村社区公共事务治理的重要载体。因此，在将城乡公共财政均衡化作为一种战略来推进的过程中要保护某些农村地区业已形成的村民自愿集体行动模式。

最后，公共财政的定位主要在于弥补市场缺陷，以此来推动市场经济深化；而村民自治下的自愿集体行动本身则发端于拥有独立财产权利的经济主体所进行的分散市场决策，是市场秩序的自然扩展。农村公共产品供给中的公共财政均衡化战略的短期目标在于缓解现实的危机，长期目标则在于保障城乡互动的工业化、城市化发展模式，在于培育农村社会的自组织能力。

基于以上分析，我们主张形成三种有效供给农村公共产品的路径，一是接近于纯公共产品的农村准公共产品分类取向下的公共财政供给路径，将基层政府或上级政府派出机构的职能限定于基本公共产品提供的组织者，以此来减少政府对农村社会的不当干预，减轻乃至消除公共财政供给路径中可能存在的政治性寻租、公地悲剧等资源配置的低效率。二是接近于市场产品的准公共产品分类取向下的公共选择供给路径，要进一步鼓励农村自治组织的发育和成长，使之逐步担负起提供地方性、差异化公共产品的职能，充分发挥基于市场自愿选择基础上的集体行动效率优势。三是中间性准公共产品分类取向下的融合路径，即充分发挥公共财政路径与公共选择路径的优点，在互补的基础上充分将各自的优点融合起来发挥其有效供给作用。

注释：

（1）软预算约束是指当一个经济组织遇到财务上的困境时，借助外部组织的救助得以继续生存这样一种经济现象。

（2）硬预算约束是指平常所说的优胜劣汰的市场机制，即经济组织的一切活动都以自身拥有的资源约束为限。

［1］PAUL A S.The pure theory of public expenditure［J］.The Review ofEconomics and Statistics，1954，36，（4）:387.

［2］林万龙.乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革［J］.中国农村经济，2002，（7）:27.

［3］于奎.关于农村公共产品问题的研究综述［J］.经济学动态，2005，，（7）:67-70.

［4］E.C.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［5］财政部农业司《公共财政覆盖农村问题研究》课题组.公共财政覆盖农村问题研究报告［J］.农业经济问题，2004，（7）:48-54.

［6］陈永新.中国农村公共产品供给制度的创新［J］.四川大学学报:社会科学版，2005，（1）:5-9.

［7］陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题探索［J］.财贸经济，2001，（10）:74-77.

［8］赵淼.试论农村公共物品的政府供给——公共选择理论的视角［J］.理论界，2007，（1）:8.

［9］梁淮平，吴业苗.村民自治制度安排与农村公共产品供给［J］.云南行政学院学报，2007，（3）:72-73.

［10］范方志，汤玉刚.农村公共品供给制度:公共财政还是公共选择？ ［J］.复旦学报 （社会科学版），2007，（1）:81-82.

（责任编辑 焦德武）

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1001-862X（2011）04-0035-004

朱汉平（1979-），男，湖北武汉人，华南农业大学公共管理学院讲师，主要研究方向：政府治理。