城市化进程中西部地区师资配置均衡问题研究——以宁夏回族自治区为例

薛 辉，虎小军，张耀武

(1.宁夏大学a.人文学院;b.马克思主义学院，银川75002.;2.宁夏社会科学院经济研究所，银川75002.)

城市化进程中西部地区师资配置均衡问题研究
——以宁夏回族自治区为例

薛 辉1a，虎小军1b，张耀武2

(1.宁夏大学a.人文学院;b.马克思主义学院，银川75002.;2.宁夏社会科学院经济研究所，银川75002.)

师资资源配置不均衡是影响地区人力资源储备及经济与社会发展的关键，将从根本上制约城市化发展进程。通过与宁夏五市教育局相关负责人及各市中小学代表的小组座谈，研究发现师资编制问题是长期困扰宁夏师资资源配置的根本性问题，这一问题如不从体制上得到有效解决，将从长远方面降低地区人力资源整体水平，阻碍城市综合竞争力的发展。

师资配置;编制;西部城市;人力资源

教育的不均衡会导致劳动力市场、收入分配和个人发展的不平等，并将深刻影响到西部的人才储备结构和地区发展竞争力。教育资源的配置不仅受到当地社会经济发展情况的制约，同时也反作用于当地社会经济发展情况，影响到当地社会结构的调整。虽然影响教育质量的因素包括学生素质、师资队伍、管理水平、教育环境等很多方面，但关键是师资问题［1］。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出:“必须促进教育公平，坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城乡、区域教育发展差距。”同时指出“教育事业发展的关键在教师”，师资的不均衡已经成为教育发展不均衡的重要原因之一，这一问题在西部经济欠发达地区表现得更加突出［2～3］。

目前，宁夏小学阶段的学生城乡分布与人口分布基本接近，中学教育则大部分集中在城镇。义务教育阶段整体上正从“有学上”向“上好学”的阶段转变，农民工及外来务工人员子女入学问题已经得到解决;高中阶段教育成效显著，每十万人口中在校学生数大幅提高，为未来全区人口素质整体提高奠定了基础;职业教育招生力度加大，集中培养符合宁夏产业特色的专业技能人才，并不断拓展东西部合作招生、联合办学的新空间。随着“宁东一号”工程以及延黄城市带基础设施建设等项目的实施，自治区工业化进程明显加快。为适应城市化发展的新要求，未来全区在实施新一轮教育资源的布局调整中必须重视师资分配的均衡问题，从而为优化人才储备结构和全面提升地区发展竞争力做好长远准备，因此针对这一问题的研究和解决也可对其他西部省份提供有益的借鉴。

本课题组在进行了大量的文献研究后，对宁夏教育厅的主要相关部门负责人进行了深度访谈，在此基础上进一步修改调研提纲，随后对五个代表性的城市银川市、石嘴山市、吴忠市、固原市、中卫市及其所辖的六个代表性县/市灵武市、平罗县、利通区、同心县、原州区、沙坡头区的教育局负责人，每市、县/市十多位县乡中小学校长代表进行了历时共两周的1.场深度访谈。在对调研数据进行汇总分析的基础上，重点分析师资不均衡在全区教育布局中的现状及问题，仔细探究了制约其进一步发展的深层次原因。

教育不均衡的问题主要是师资在城乡、市县、校际间的分布不均衡，造成这一问题的主要原因分析如下:

一、名校长、名教师初次分配的不均衡

在九年义务教育阶段，全区本科以上学历的小学教师占教师总数比例普遍偏低，城市达30.86%，县城仅为17.33%。这一比例应用在初中教师中，城市达80.65%，县城达73.22%，而在农村地区却远低于市县水平，以固原市为例，只有64.4%的初中教师学历达到本科以上水平。在农村学校分布较广的平罗县，全县民转公教师850人，占全县在编中小学教师的25.7%，但这部分教师转正前较大部分均为初中以及以下学历，虽然之后取得合格学历，但均未接受系统教育，学历层次低，不愿也不能按照新课改的要求及时提升个人素质。

在城市，这一现象虽然在部分地区新合并的学校中通过面向社会公开招聘、竞争上岗的办法争取到了相对优秀的校长、教师及管理人员，但是短期内很难从整体上改变现有师资在学校间、地区间的分配格局。另外，近几年建成的很多住宅小区未能在开发建设中配套建设中小学校，造成了新的名校、名师的分布不均衡，人们不得不通过搬迁、购房来追求优质教育资源，增加了百姓的经济负担，而没有经济能力的人们只能被动接受现有的受教育条件，造成低收入—低教育—低收入的恶性循环。

二、教师编制严重缺编导致教工数量不足，城乡、学科间分布结构性失衡，教师招聘不通畅、不稳定、难流动等诸多问题产生，因此编制问题是解决师资及很多相关问题的关键

自治区各类教育从2004年以后教师数量除普通中学保持平均3.27%的增长率外，小学和中等职业中学教师数量每年基本为负增长(见图1)。

随着学校的撤并整合，大量乡村生源涌向城市就学，城镇中学在校学生数迅速增长，越来越受到教学资源紧缺的限制，特别突出的问题是现行编制标准太低，无法适应城市化进程的新要求。通过表1可以看出，我区小学、初中、高中阶段生师比高于西部平均水平分别达2.48、0.87、0.43，高于全国平均水平分别为2.19、0.9、0.14，特别是小学阶段问题特别突出，高于西部及全国平均水平2点多。该表所反映的其他方面的问题在稍后段落分析。

表1 宁夏小学中学基本情况与西部及全国平均水平对照表

而在自治区内部，城市、县镇、农村小学阶段的专任教师的生师比高到20.91、19.53、19.38(见表 2)，远高于全国平均水平17.88(数据来源于2009年全国教育事业发展统计公报 http://www.jyb.cn/info/jytjk/201008/t20100803_379546.html)，其中城市小学表现更为严重。初中阶段教育城市、县镇生师比分别为12.83和1..15，较好于全国平均水平的15.47，高中阶段城市、县镇情况好于全国平均水平的16.3，但考虑到撤并后学校所引发的宿舍管理、学校保安、餐饮等问题，初高中阶段的整体教职员工的生师比则不容乐观。幼儿园阶段农村教师严重匮乏，生师比甚至达到1.0.80。

表2 全区各级教育分城乡在校学生情况

根据上述分析，可以发现缺编已经成为制约教师资源无法合理配置的根源，具体表现如下:

(一)基础教育阶段教师的补充缺乏正常的渠道，突击式招聘造成教师年龄结构不合理，学校队伍出现断层，教学水平不稳定，学校大班额问题普遍难以有效解决，直接危及到当地的人才质量。

全区统计数据显示，中学阶段40岁以上教师占到37.25%，小学阶段40岁以上教师占到42.62%，但在很多县市、农村从2002年到2008年基本不进人，在未来五年后教师老龄化问题将更加严重。特别是在农村，年轻教师涌向城市，留在农村的老师年龄普遍偏高，比如平罗县高庄乡小学的教师平均年龄为55岁。即使在县镇的学校，这样的问题依然较为普遍，同样是平罗县的某中学，50岁以上教师占到50%，40岁以下教师才占5%到6%。

根据我们对全区县、乡级的学校调查显示，年龄偏高的教师往往知识结构老化，精力不济，无法适应新的考核压力、课改要求，无法操作各类新的仪器设备。另外据表1可以看出，全区在计算机普及方面表现突出，小学至高中每百名学生拥有计算机台数高于西北五省平均水平0.81台、1.26台、1.05台;高于全国平均水平0.73台、1.3台、2.04台。虽然计算机硬件普及率高，但如果由于教师水平不够而无法物尽其用，学生在信息获取及综合使用方面就会表现出巨大的城乡差异。在数字化的今天，这必然会削弱县城及乡村学生的竞争力。年龄偏高的老师连基本的教学任务都无法按要求完成，就更无法奢望要求其实现素质教育，因此，如果仅从入学率或其他硬件设施普及率等指标来考虑，很多农村、县城的孩子虽然在教学环境和教学硬件设备方面实现了同城里孩子一样平等的分配机会，但受教育质量方面却在起步阶段就远落后于后者，而在目前城市化进程加快的形势下，这一差距正在加大而非缩小。

这些年通过特岗招聘的方式在一定程度上缓解了教师老龄化、结构不合理的问题，但这并非长久之计。教师招聘需要每年参考退休人数比例，按照一定的标准持续稳步地进行。

另外，在各地区普遍存在的大班额问题虽然能够通过扩建新校区得到一定程度的缓解，但是如果教师数量不足就无法从根本上解决这一问题。根据图3显示除乡村外，全区城市、县镇班额超过55人的基本上都占当地所有教学班的50%以上。根据表2所示，生均校舍面积虽然有了很大的改善，但是小学至高中分别低于全国平均水平1.2.m2、1.06m2、0.10m2。

(二)基础教育阶段严重的城乡编制标准倒挂现象造成城市教师压力过重、教学质量下降，甚至严重威胁其身心健康。

目前乡村小学教师占全区小学教师总量的55.2.%，农村学校大面积撤并，大部分学生和教师流向城市，造成师资分配不均的情况。按照表2所示，撤并后保存的农村小学数达到1 834所，占到全区小学数的86.06%，其中200人以下的小学占据较大比例，仅以固原市原州区为例，200人以下的小学123所，占原州区小学总数的63%。而在小学大量撤并、高中数量较少的农村，25人及以下的小学竟然达到5 091所，占总班数的43.92%。

按照现在的师生比标准农村1∶22.5，城市1∶20，城镇教师严重不足，城镇普遍存在的大班额情况，不仅增加了教师批改作业的任务量，还使得很多素质教育活动无法正常开展。比如无法增设心理课等很多素质教育课程。另外按照新课改要求，需增加教学互动环节，但因班额太大往往却无法开展。

(三)寄宿制学校教师编制尤其紧缺。寄宿制学校教师超负荷工作的情况比较普遍，严重影响教学质量，学校外聘人员(如生活管理员、炊事员等)增加，导致学校经费短缺。寄宿制学校的老师除了承担正常的教学任务外，还要轮流担任宿舍管理员、自习监督员、生活后勤管理员等多重角色。这样老师就无法保证足够的精力和时间开展教研交流活动，提高教学效果。

(四)在职业教育领域，国家尚未出台统一的、适用于各类中等职业学校的教职工编制标准，使得各地教育局无法按照相应标准制定相应政策，加重了职业学校教师招聘的困难。全区中等职业教育教师数量2007年的增长率是－2.36%，2008年甚至达到－24.15%。由于职业学校的特殊性，对教师招聘提出的特殊要求，按照“双师型”的标准招聘教师就很难找到合适的教师。

(五)在学前教育领域，幼儿园教师没有编制的问题普遍存在，有的地方甚至挪用小学编制给学前教育，一方面使得本来就紧缺的小学教育编制雪上加霜，另一方面公办私立幼儿园都只能通过社会招聘的方式解决师资问题，增加了支出压力和管理困难。虽然幼儿园每年在扩建，具有幼儿教育专业知识的大专院校毕业生一方面就业困难，但另一方面又因为无法解决编制、工资收入低等问题不愿就业。灵武市职业教育中心就因为学生就业困难等问题撤销了幼儿教育专业。无编制——就业难——撤专业，导致幼儿园现有师资初始学历低、学前教育水平低下、管理混乱等问题突出。

三、农村教师在最艰苦的条件付出很多，但在收入、名誉、评优选先、职称竞升等各方面的综合待遇都没有得到政策方面的鼓励和支持

城乡的待遇差距较大无法调动农村教师积极性。从收入方面考虑，以平罗县为例，由于学校撤并，有的农村教师月平均交通费需要220/人，而在2008年最远地区的教师也只能拿到80元的补助，这对于本来就收入低下的农村教师来说增加了一定的负担。另外，农村师生普遍起点低，但接受的是和城里一样的入学考核标准，并且普遍无法得到评优选先、职称竞升等政策方面的鼓励和支持，致使农村教师普遍存在没有信心、缺乏职业荣誉感、流动性强的问题，难以对其提高管理要求。为此，按照《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出的:“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村地区任教的经历，才可聘为高级教师职务。”宁夏部分市县通过帮扶、轮岗缩小城乡师资差别，并同奖评挂钩。吴忠市采取城乡学校捆绑式发展的，在2009年、2010年先后将14所城市学校与14所农村薄弱学校结成帮扶对象，对结对双方学校实行全面捆绑式考核。城镇帮扶学校共计投入42万元改善薄弱学校办学条件，并选派机关干部、城镇中小学教师到农村薄弱学校轮岗支教。2009年底，教育局拿出14.3万元对帮扶成效明显的学校予以奖励。青铜峡市采取农村和城市教师轮岗交流，城里不同学校每年按照比例和农村教师实行交换，交换数目相等，教学科目大体相当。将城里老师的农村支教经历与职称、评优、选先等挂钩。相比较短期培训，这是一项低成本、高效率、长期改善农村教育的有效途径。

四、结语

两轮的布局调整使得全区教育事业加速进入了新的发展阶段，正在逐步形成不断适应城市化发展的新要求，贴近山川、城乡实际，符合各地区不同阶段发展规律的较完备的教育体系，但与之相伴的很多矛盾与问题也不容忽视。导致资源配置不均衡的首要问题就是师资在城乡、市县、校际间的分布不均衡。除了城乡、城区之间初次分配的不均衡外，编制问题已经成为解决师资及很多相关问题的根源。教师编制严重缺乏导致教工数量不足，特别是学前教育、职业教育、寄宿制学校缺乏相对应的编制，普通初高中专任老师在城乡、学科间分布的结构性失衡问题日益严重;教师招聘不通畅、不稳定、难流动等诸多问题也加大了对现有师资进行再次调配、补充、更新的难度。对于城市和部分县镇普遍存在的大班额现象，都需要依赖师资、校舍、资金等进行综合有效解决。然而需要注意的是，随着政府投资的跟进以及未来校舍工程的继续落实，后两者是可以在发展中逐步解决的，但是教师编制问题如果不从体制上重视并采取相应的措施，将无法从整体上提升全区的师资水平，因而将从根本上制约全区优化教育布局目标的实现，降低教育资源的配置效率及最终效果，长远来讲将不能为全区实现经济与社会的跨越式发展提供相匹配的人才储备和智力支持。

［1］文东茅.义务教育师资配置均衡化的政策选择［J］.教育理论与实践，201.，(1.):28 －30.

［2］邓涛，孔凡琴.关于推进基础教育师资配置均衡化的思考——吉林省城乡师资差异和教师流动意愿的调查和分析［J］.中国教育学刊，2007，(9):34 －4..

［3］李小红，邓友超.论基础教育阶段教育资源的均衡配置［J］.教育科学，2003，(1):10.

Teachers'Distribution Balance in Western Regions during Urbanization——Case study on Ningxia Autonomous Region

XUE Hui1a，HU Xiao-jun1b，ZHANG Yao-wu2
(a.School of Humanities;b.School of Marxism，1.Ningxia University，Yinchuan 75002.，China;2.Ningxia Academy of Social Science，Yinchuan 75002.，China)

Imbalanced distribution of teachers has a crucial influence on human resource reserce and economic and social development，which fundamentally limits urbanized development.This research conducted focus group interviews with the heads of Education Bureau as well as representatives of primary and middle schools in five cities of Ningxia.It found that authorized strength is essential problem that impedes teachers'distribution in Ningxia.If this problem cannot be effectively settled in an institutional way，it will degrade the general level of human resource in entire region and further decrease its comprehensive competence in the course of urbanization.

teachers'distribution;authorized strength;western cities;human resource

G451(243)

A

1001－7836(201.)10－0057－04

10.3969/j.issn.1001 －7836.201..10.02.

201.－08－02

宁夏大学科学研究基金“银川市城市品牌战略定位及指标体系的构建研究”(sk200830)及2010年宁夏社会科学院重大现实问题研究课题之十一“如何适应城市化发展需要，进一步深化我区学校布局和教育资源配置问题研究”资助项目

薛辉(1982－)，女，陕西榆林人，讲师，中国人民大学201.级博士研究生，从事城市品牌营销研究;虎小军(1978－)，男，宁夏银川人，讲师，硕士，从事马克思主义中国化研究;张耀武(1957－)，男，宁夏银川人，副研究员，从事城市化发展研究。