我国城市化进程中失地农民就业问题:困境与出路

杜 曦

(四川师范大学政治教育学院,成都 610068)

我国城市化进程中失地农民就业问题:困境与出路

杜 曦

(四川师范大学政治教育学院,成都 610068)

随着我国城市化进程的推进,大量农村集体土地被强制性的征收为城市用地。在征地热潮中形成的一个庞大的弱势群体就是失地农民。失地农民的就业问题是关系农民的切身利益、国家的长治久安以及社会主义和谐社会构建的重大课题。目前,失地农民面临着就业安置难、就业渠道少、就业质量低、就业竞争力弱等诸多就业困境。为此,从制度、心理、能力、市场四个方面分析失地农民就业困难的原因,并提出解决这一困境的对策:加强教育培训,增强就业能力;完善就业服务,加强就业引导;改革征地机制,创新安置方式;出台优惠政策,建立保障机制。

城市化;失地农民;征地制度;就业安置

我国自古以来就是一个农业大国,世世代代的农民都依附于土地而生活。土地对农民来说具有特别重要的经济价值和社会价值。土地是农民的衣食之源,生存之基,发展之本。可以说中国农民问题的实质就是土地问题。近年来,随着我国城市化不断发展,城市不断向农村扩张,导致很多农民失去了赖以生存的土地,出现了大量的失地农民。本文研究的失地农民就是指由于我国城市化发展需要,土地被国家征收但仍保持着农村户口的农民。失地农民是城市化进程中“种地无田、上班无岗、社保无份”的弱势群体,面临着安置补偿、转移就业、社会保障等诸多问题。其中,实现失地农民转移就业是解决失地农民生存和发展问题的关键环节,也是我国城市化进程中亟待解决的重大问题。但是,目前我国理论界和政府相关部门对失地农民问题研究还处于探索阶段,特别是对失地农民的就业问题的研究还不够全面、不够充分。因此,对失地农民的就业现状、失业原因、就业出路等问题进行深入而系统的研究,对有效促进失地农民转移就业,实现城乡统筹发展和维护农村长期稳定有着重要意义。

一、城市化与农民失地

城市化是指是生产力进步所引起的人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。城市化是社会经济发展和文明进步的重要表现,是衡量一个国家现代化水平的重要标志。城市化是一把双刃剑,它在促进经济和社会发展的同时,也深刻改变着土地与农民之间的关系,给农民的生存和发展带来了巨大的影响。如表1所示,我国的城市化率由1998年的30.4%提高到了2008年的45.7%,增加了15.3个百分点。城市建成区面积从1998年到2008年期间增加了14 915.74平方公里,同时这10年间征地面积达到了14 434.11平方公里。可见,城市建成区面积的增长与征地面积的增加是同步的,城市建设需要的新增用地绝大部分都来源于对农民土地的征收。据国土资源部统计,1987年到2000年期间,全国非农建设占用耕地数量为226.44万公顷(3 395万亩)[1]。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出,在严格控制的前提下,2001—2030年30年间将新占用耕地5 450万亩[2]99。我国目前人均占有的耕地数量为0.8亩左右(发达地区实际人均耕地面积低于0.7)。也就是说每征收1亩的耕地,就大约会产生1.5个农民失地。据此计算,1987年到2000年期间,因为非农建设占用耕地导致失地的农民约有5 000万人。预计2001—2030年,将新增失地农民近8 000万人,这样到2030年我国失地农民总数可能超过1.3亿。

表1 我国城市化与土地征用面积的统计数据

二、失地农民的就业困境

土地对农民来说具有物质生产功能、劳动就业功能和社会保障功能。农民一旦失去了土地,就等于丧失了最基本的生产资料和生活来源。解决失地农民问题的关键在于找到失地农民的就业出路,这样才能从根本上解决失地农民长远的生存和发展问题。但现阶段我国失地农民转移就业却面临着诸多的困境。

(一)就业安置难

我国《土地管理法实施条例》第二十六条对失地农民的安置做了具体的规定,安置方式主要有农村集体经济组织安置、用地单位安置以及货币安置3种。

第一,农村集体经济组织安置的方式的风险较大。比如集中开发式安置模式,由于农村集体生产经营项目存在权责不清楚,运行不规范、市场化程度低等问题,经营风险较大,一旦出现亏损甚至倒闭的状况,就会造成农民失地又丢钱。又如农业安置模式在农村集体经济组织预留地较少的地区难以实施,而且不利于农业的规模化经营。

第二,用地单位安置方式在实际操作中难度很大。一方面,随着城市建设加快,用于市政建设和公共设施建设等非生产性项目的越来越多,难以提供大量岗位安置失地农民。另一方面,由于市场经济的竞争机制的日益完善,用人单位对劳动力素质的要求不断提高。用地单位很难为无一技之长的的失地农民其提供合适工作岗位。

第三,一次性的货币安置方式存在很大弊端。这种安置模式是指征地部门将征地补偿费用以货币形式一次性支付给被征地农民,让其自谋出路。单一的货币补偿方式,在执行中存在补偿标准不统一、补偿程序不透明、补偿费用不到位等诸多问题,不同程度损害了失地农民合法权益,也不能解决失地农民长远生计问题。

(二)就业渠道少

第一,从安置就业来看,2003年广东、四川、江苏等地的农村社会经济调查队对部分失地农民家庭进行调查表明通过安置方式落实失地农民就业的比重很低。安置比例最高的江苏省也只有7.8%,另外几个省的失地农民平均安置率也不到1.8%[3]72。安置就业的方式在实际操作中难以解决日益增多的失地农民就业问题。

第二,从自主创业来看,自主创业对创业者的知识结构、信息沟通、竞争意识等方面的要求较高,对不懂技术,信息闭塞,缺乏开拓市场能力的失地农民来说创业的难度更大,加上向银行申请小额贷款难,政府减免税费等优惠政策落实不到位等原因,失地农民自主创业显得有心无力。

第三,从自谋职业来看,失地农民外出务工的比例很大。首先,农民外出就业选择面很窄,主要从事简单重复的体力型劳动。其中制造业的比重最高,占到了35.7%;第二是建筑业,所占比例为20.5%[4]。其次,农民外出就业渠道少,以自发性外出就业为主。由于失地农民获得就业信息的数量小、质量差,导致就业选择面小,错失了许多就业机会。

(三)就业质量低

1.隐性失业问题。失地农民就业形式主要是非正规就业,比如,服务员、清洁工、建筑工等。这些非正规就业一般具有雇佣关系不规范,缺乏用工保障;就业成本较低,流动性大;容易受市场供求影响,失业风险较大等特点,这样就导致农民工更换职业的情况非常普遍。据相关调查表明,有70.13%的农民工都有调换工作的经历,其中:有33.77%的人调换工作2～7次,0.65%的人调换工作多于7次[5]。频繁工作变动表明农民外出就业质量不高,相当一部分处于失业和半失业状态,隐性失业的现象普遍存在。

2.结构性失业问题。随着我国产业结构的升级,技能型、专业型人才紧缺与农村综合能力低下劳动力剩余的矛盾越来越突出。失地农民文化程度低,劳动技能差,竞争意识不强,整体素质难以满足市场需要。2009年,广东省初级以上的技术工人紧缺,岗位供求比例是1∶1.2,而普通农民找工作难度较大,岗位供求比例是1∶0.8[6]。一方面企业招工难,招不到想要的人才;另一方面农民工找工难,大量的失地农民找不到工作。失地农民与就业岗位对接难度增加,“有人无岗,有岗无人”并存的结构性失业问题严重。

(四)就业竞争力弱

失地农民属于非自愿转岗人员,其整体素质甚至低于自主流动的农民工,在市场竞争中明显处于劣势地位。失地农民中就业最困难的主要有三类群体:一是大龄失地农民。2008年我国41岁以上的农村劳动力占到农村劳动力总量45.7%[7]。由于年龄偏大,择业观念比较保守,掌握新知识、新技能的难度较大,要转岗就业十分困难。二是文化程度偏低者。2008年我国农村劳动力中文盲和小学文化程度共有20 934万人,所占比例为39.5%。拥有大专及以上文化程度有648万人,仅占1.2%。劳动力受教育程度较低,导致其在就业中的学习能力和适应力差,非农就业的成本较大[7]。三是女性劳动力。我国农村女性劳动力所占比例差不多是农村劳动力资源总量的一半。在劳动力成本相同的情况下,由于身体素质不同,用人单位更倾向于雇佣男性劳动力,这样就使得女性劳动者在竞争中处于弱势地位。

(五)就业保障差

第一,工资薪酬低,几乎没有福利。一是起点低,大多用工单位把最低工资线作为实际支付给农民工的工资标准,有的甚至低于当地的最低工资标准。二是增长慢,据2004年劳动和社会保障课题组相关报告表明:珠三角地区12年来农民工月工资只提高了68元[8]。与物价上涨部分相抵消后,农民工工资实际上是负增长。三是福利少,由于现行的城乡社会保障制度不均衡、不对接,农民参加社会保险的比例很低,农民参保之后退保率较高,失地农民可以获得的社会福利呈现为制度性缺失状态。

第二,用工不规范,劳动权益无保障。一些用工单位为逃避责任,降低用工成本,不愿意与农民工签订劳动合同。据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查表明,农民工劳动合同的签订率仅为12.5%。即使签订了合同,合同内容也只是单方面强调用工单位权利,规避有关的法律责任。随意延长劳动时间、无故解雇雇员、拒付加班工资、拖欠基本工资等侵犯农民工权益的事件屡见不鲜。

三、失地农民的就业困境剖析

(一)制度原因

1.征地制度。征地范围不明确。我国现行的法律对“公共利益”的具体范围缺乏明确界定,政府自由裁量权较大,导致大量经营性用地打着公共利益的名义征地。目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%,30%以上处于“批而未征”或“征而未用”的状态[9]。被征土地的大量闲置,不仅降低了土地使用效率,造成土地资源的严重浪费,也剥夺了农民的对土地的使用权和收益权,形成了大量的失地农民。

征地补偿标准低。我国现行的征地补偿标准是按照土地原有用途的年产值倍数来计算的。该补偿标准没有考虑土地的位置、当地经济发展水平等影响土地价值的经济因素。征地补偿费用低于土地市场价格,也远低于土地出让价格,“低征高卖”的现象严重。同时,该征地补偿标准缺乏对失地农民的生活保障、就业培训、自主创业成本的考虑,征地补偿费用低于失地农民长远的生活保障的成本。

2.劳动用工制度。职业选择歧视导致就业机会丧失。现实中失地农民无法进入主流劳动力市场,受到身份歧视和社会排挤情况十分普遍。大量的收入高、环境好、福利优的首属劳动力市场的工作岗位只对城市居民开放,农民只能进入次属劳动力市场,阻碍了失地农民获得理想职业的可能性,剥夺失地农民部分就业机会。

工资收入歧视导致就业吸引力不够。次属劳动力市场上工作岗位的工资收入整体偏低,有的农民工工资收入甚至不能满足日常生活消费支出。一些用人单位实行歧视性的双轨用工制,把劳动力划分为农民工与城市工,造成了同工不同酬、同时不同酬、同岗不同酬的报酬分配格局。工资收入歧视存在,严重损害了农民的劳动权益,减弱了失地农民外出就业的动力。

(二)心理原因

失地农民就业意识与市场要求差距较大造成了失地农民就业困难。城郊失地农民因为其区位优势,不愿屈身于一般性就业,对工作挑肥拣瘦,对劳动报酬期望值较高。新生代的失地农民对职业要求较高,不愿从事工资低、工作累、条件差的工作。“高不成,低不就”的就业观念和心理因素,使他们错失了大量的就业机会。另外,相当数量的失地农民有靠政府解决就业问题,要政府安排工作的依赖思想,缺乏寻找工作的积极性、主动性。还有一些失地农民小农意识较强,求稳心态较重,缺乏应对市场竞争的自信心。

(三)能力原因

失地农民文化素质偏低。从一般意义上讲,劳动者文化素质越低,从事职业专业化程度也就越低,其工作的可替代性也就越强,就业竞争就越激烈。在我国广大农村,由于人力资本投资不足,教育基础设施落后,农民的受教育程度普遍很低,难以受教育程度较高的城镇劳动力进行公平竞争。这样就增加失地农民非农就业的风险和不确定性的因素。

失地农民职业技能缺乏。失地农民原本从事的是直接农业生产劳动,大多数失地农民都无一技之长。我国的农村劳动力中接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%,接受过中等职业技术教育的仅占0.13%,而没有接受过技术培训的竟高达76.4%[10]。专业技能缺乏导致失地农民难以适应工业化程度较高企业的用工需求,成为制约失地农民实现就业的一大瓶颈。

(四)市场原因

随着城市进程的加快,城市人口也迅速增加,城市就业面临严峻挑战。目前城镇劳动力市场上待业人数庞大,包括城镇下岗职工、转业退役军人、大中专毕业生等待业群体。2009年,城市下岗失业人员约有830万,大中专毕业生约有610万人,加上2008年尚未落实就业的150多万,城镇本身的待业人数将达到1 500多万人。而我国城镇新增就业岗位每年大约900多万,且不考虑失地农民和其他农村剩余劳动力的就业需求,城镇就业岗位缺口就已经达到600多万[11]。另外,在2008年金融危机带来的经济下滑、投资减少、出口下降的冲击下,劳动力市场拉动就业能力进一步减弱,一定程度上对新增失地农民就业产生挤压效应。面对竞争激烈、供大于求的城市就业市场,失地农民将面临着前所未有的就业压力。

四、失地农民就业出路的政策建议

(一)加强教育培训,增强就业能力

建立失地农民就业培训体系。一方面,要以市场需求为导向,结合企业的用工要求,有针对性开展培训。使失地农民掌握实用技术,提高劳动技能。另一方面,要根据失地农民的意愿、性别、爱好等的实际情况进行培训,因材施教,提高培训效率。通过建立“市场引导培训、培训促进就业”的就业培训体系,让失地农民真正掌握实用的职业技能,提高转岗就业能力。

建立失地农民就业培训基地。要充分利用公共资源,由劳动保障部门、农业部门等有关部门牵头,以职业教育中心、农技推广中心等单位为载体,建立培训基地。要充分利用市场机制,支持民办培训机构或企业直属培训机构参与进来,加强与企业的联系,形成订单式的就业培训,满足企业用工需求。

(二)完善就业服务,加强就业引导

搭建就业服务平台,建设就业信息网络。成立乡镇就业服务中心,并拨付专项经费,配备专职工作人员,搞好就业服务工作。建立失地农民和用工单位信息联网机制,及时对就业信息进行收集、整理、发布及反馈,使之成为失地农民和用工单位沟通的桥梁。定期举办失地农民专场招聘会,积极开展对外劳务服务与输出,增加失地农民就业机会。

引导失地农民转变就业观念,有效推进其就业和创业。通过职业讲座、就业培训、舆论宣传等方式,帮助失地农民形成正确就业观念。引导失地农民破除“等、靠、要”消极思想和“高不成、低不就”就业观念,提升农民自主就业的意识。引导失地农民摈弃安贫乐道、固步自封的小农意识,培养积极开拓、敢于尝试的创业精神。

(三)改革征地机制,创新安置方式

明确界定“公共利益”的界限,严格控制强制征地的范围。国家重大建设项目用地、国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位建设用地、公共交通、水利、环保、能源、教育等公共事业用地,应当属于公共利益征地范围。工业用地,商业、旅游、娱乐等经营性用地应当排除在国家征地范围之外。严防非法占用耕地的圈地行为,杜绝借公共利益之名,行谋利敛财之实的滥用征地权的行为。

适度提高补偿标准,扩大征地补偿范围。改变以土地的原用途为标准的补偿方式,按市场经济规律进行补偿。征地补偿标准不仅要考虑土地原有的使用价值,还要体现被征土地现有的市场价值。征地补偿范围不仅要包括因土地使用权的丧失而给农民造成的直接损失,还要考虑土地的保障功能、就业功能的丧失给农民带来的间接损失。从而体现被征土地的生产资料的和生活保障的价值,保证失地农民生活水平不降低,长远生计有保障。

创新征地安置方式,妥善安置失地农民。除传统的招工安置、一次性的货币安置外,不同地区应当因地制宜,因人而异,创新安置方式,妥善安置失地农民。形成以安置促就业,以就业促发展的安置机制。比如成都市高新区采取的“住房保障+社会保险”安置模式、上海浦东新区采取“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式等都是很好的尝试,也取得了不错的效果[12]。

(四)出台优惠政策,建立保障机制

1.实行积极的就业促进政策[13-15]。强化地方政府的就业服务功能,落实失地农民就业安置责任。地方政府应当积极拓宽失地农民就业渠道,开发路桥梁维护、公共场所保洁等公益性就业岗位,为失地农民创造更多的就业机会。充分利用当地资源优势,发展特色农业,挖掘农业内部消化能力,带动失地农民就地就业。加强与劳动力输入地区的企业的劳务合作,通过劳务输出的方式实现失地农民异地就业。

实施积极的创业扶持政策,鼓励失地农民自主创业,以创业带动就业。政府应当将失地农民纳入创业扶持政策范围,在小额贷款、税费减免、技术指导等方面给予扶持和倾斜。对失地农民自主创业,相关部门要简化登记手续,提高办理效率,让失地农民享受相关优惠政策,促进失地农民自主创业和自谋职业。

2.建立失地农民就业保障机制[16-19]。建立城乡统一的就业保障制度。深化户籍制度改革,打破城乡分割的劳动力市场,实现城乡统筹就业。消除失地农民进城就业的体制性障碍,使得失地农民在接受职业选择、就业服务、就业信息等方面享受与城镇居民平等的政策待遇。

建立失地农民失业救助体系。建设失地农民信息统计数据库,对失地农民进行失业登记,以此作为提供失业救助的主要依据。有效整合社会资源,重视发挥非政府的民间组织对失地农民的救济作用。通过失地农民失业救助制度,对失地又失业的农民在一定期限进行失业救济,保障其基本的生活需求。

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(责任编辑邝坦励)

Amploym ent of Landless Peasants in the Process of Urban ization in China:Predicament andWay Out

DU Xi

(School of Political Education,Sichuan Nor malUniversity,Chengdu 610068,China)

W ith the advance of the urbanization process in China,a large number of rural collective land are levied for urban using land.A large vulnerable group is formed in the land boom that is landless peasants.Employment of landless peasants is related to the immediate interests of peasants,the country’s long-term stability and the building of a socialist harmonious society.Currently,the landless peasants face the predicament of difficult job placement,few channels of employment,low quality of employment,and weak competition in employment.In this article,the reasons for the difficulties of employment are analyzed from the four aspects of the system,mental,capacity and market.Finally, this article attempts to find solutions to employment difficulties for landless peasants.

urbanization;landless peasant;land-levying system;employment placement

F240

A

1674-8425(2011)02-0031-06

2010-10-23

杜曦,女,四川乐山人,硕士研究生,研究方向:社会主义经济理论与实践。