我国职教教师资格制度有效性的制度分析——制度质量的视角

□查吉德

我国职教教师资格制度有效性的制度分析
——制度质量的视角

□查吉德

我国职教教师资格制度存在明显的质量问题，影响了有效性，具体表现在：忽视了职教教师的专业性，致使职教教师资格证书缺乏效度；忽视了制度的内生性，不利于制度的社会认同；兼职教师无需认证，削弱了制度的严谨性；制度实施机制的缺失，影响了制度的执行。

职教教师资格制度；专业性；内生性；实施机制

制度质量会影响制度的有效性。高质量的制度有助于弥补人类理性的不足、满足利益相关者的利益诉求，进而获得广泛的社会认同和合法性基础，实现外在制度内生化。如此制度，人们会自觉遵守它、维护它，从而大大节约实施成本。相反，低质量的制度将无助于弥补人类理性的不足、满足利益相关者的利益需要，进而难以获得社会的广泛认同，缺乏合法性基础，会沦为一种仪式化、形式化的制度。我国现行职教教师资格制度①在设计上存在明显缺陷，重形式、轻实质的现象比较严重，除了一些研究指出的时效性、融通性、认证条件、认证方式等问题以外，还存在三个方面的质量问题。

一、忽视了职教教师的专业性，致使职教教师资格证书缺乏效度

教师资格制度的有效性在一定程度上取决于其反映教师专业性的程度。教师资格制度规定的教师资格要求越能反映教师的专业性，教师资格证书的效度越高，越能以此预测持有人真实的课堂教学表现。否则，申请人即使获得了教师资格证书也不能被证明其能胜任相应的教学工作，是名合格教师。我国教师资格制度将七类教师资格②纳入统一的认证框架内，很难照顾到各级各类教师的专业性，尤其是职教教师的专业性被忽视了，进而影响了职教教师资格证书的效度。

首先，针对普通文化课教师和专业课教师只设有中等职业学校教师资格，忽视了两类教师的专业性差异。从教学任务来看，中职学校主要有三类教师，即普通文化课教师、专业课教师和实习指导教师。但在教师资格分类上，现行教师资格制度只设两类教师资格，即面向普通文化课教师与专业课教师的中等职业学校教师资格和面向实习指导教师的中等职业学校实习指导教师资格。普通文化课教师和专业课教师申请同一类教师资格，忽视了两类教师的职业任务差异。普通文化课教师主要从事的是高中阶段的普通教育，其目的是让学生掌握基本的应知应会的普通文化知识，并发挥文化课程的职业素质养成功能，培养学生职业方面的素养，如职业道德、职业沟通能力等，教学方法主要是传统的讲授法；专业课教师从事的是以就业为导向的专业教育，目的在于让学生掌握就业岗位需要的专业基本理论和实践技能，要求教师不仅能讲授，而且能动手，能指导学生实践。职业任务的差异，决定了普通文化课教师与专业课教师职业资格的差异。现行制度让两类教师申请同一种教师资格证书，无法兼顾两类教师的资格要求，忽视了两者的专业性差异，进而影响了中等职业学校教师资格证书的效度。据调查，15.2%的中职教师和15.7%的中职校长认为，教师资格证书不可以代表教师职业必备的基本知识与能力；25.2%的中职教师和31.3%的中职校长认为，拥有中职教师资格证书者不可以被认为是合格的中职教师；81.6%的中职教师和79.3%的中职校长认为获得了教师资格证书的教师，其课堂教学表现不一定比没有获得教师资格证书的教师好。[1]

其次，中等职业学校实习指导教师资格的设置值得商榷。（1）随着职业教育教学改革的深入（如政府要求中职在校生最后一年到企业顶岗实习）和“双师型”教师队伍建设的不断加强，校内专门的实习指导教师的角色地位已大大削弱，学校已不再需要大批量的专门的实习指导教师，只是在少数专业中需要少量专门的实习指导教师。（2）实习指导教师资格认证缺乏可操作性。一方面实习指导教师职业缺乏吸引力，具有丰富实践经验的企业优秀人才、能工巧匠不愿意来学校担任实习指导教师，给实习指导教师资格认证标准的制定增添了难度。标准高了，会将大量适合担任实习指导教学任务的潜在实习指导教师拒之门外，而优秀人才又不愿意来；标准低了，则失去了约束力，制度也就形同虚设。另一方面，各专业对应的行业发展水平、人才市场供给存在较大差异，很难以一种资格标准对所有专业的实习指导教师资格进行认证。对应行业发展相对成熟、人才市场供给充足的专业，实习指导教师的要求自然较高。相反，则会降低要求。（3）设置实习指导教师资格证书不符合教师资格制度作为一种执业资格制度的专业指涉。我国的教师资格制度实际上是一种教师执业资格制度，是政府对教师这种专业性强、责任重大、社会通用性强，且事关公共利益的专业实行的准入控制制度。但当前中职学校专门的实习指导人员主要是在专业课教师的主导下协助专业课教师承担实习、实训指导任务，对这些专门的实习指导人员，不少学校是按工人身份进行管理，并不是按教师身份进行管理。因此，这部分实习指导人员严格意义上不能称之为教师，而是相当于传统学徒制中的工人师傅，自然也就无需对之进行教师资格认证。

再次，现行教师资格制度不论是认证标准，还是认证方式均没能有效反映职教教师的专业性，忽视了职业教育教学特点。据调查，50.7%的中职教师和39.7%的中职校长认为现行教师资格制度完全没有或没有充分反映职教教师的专业特点。另外，在问及“对提升职教教师资格制度的有效性有何建议”时，49.8%的中职教师和51%的中职校长或建议增加实际专业能力测试，或建议增加企业实践环节，或建议考察教师动手实践能力，或有针对性地对申请人的学生管理能力进行考核。所有这些建议均是基于职教教师的职业任务提出来的，指向的都是职教教师的专业性问题。[2]如果认证标准、认证方式不能有效反映职教教师的专业性，职教教师资格证书就不可能有高效度。

二、忽视了制度的内生性，不利于制度的社会认同

日本学者青木昌彦认为，人为的制度改革只是构造了外部制度环境的冲击，这种外部冲击如果没有内生性博弈的累积性效果的配合，人为设计的新制度将会发生走样。[3]可见，教育制度的内生性要求是确保制度有效性的重要条件，任何一项教育制度只有充分满足利益主体的利益需求，才能有效解决教育问题。正是看到了制度内生性的重要作用，有学者甚至否定制度的外生性，认为“教育制度归根结底来源于个人的利益追求和利益追求过程中的成本—收益计算”。[4]我国教师资格制度过于强调制度的外部性，更多的是考虑制度实施者的有效性，而忽视了利益主体——教师的有效性，重形式而轻实质。如在制度整体安排方面，没有制定专门的职教教师资格制度，而是将职教教师资格与其他类型教师资格纳入一种制度框架下；在资格认证对象上，没有将广大兼职教师纳入认证范围；在职教教师资格划分上，没有对普通文化课教师与专业课教师进行区分；在教师教育教学能力测试标准方面，有些省（市、自治区）并没有制定专门的职教教师资格认证标准；在教育学和教育心理学考试方面，没有编制专门针对职教教师资格申请人的考试大纲和试卷。所有这些安排虽然对于制度的实施者——政府及其代理人而言，可以大大简化认证工作，节约认证成本，提高认证效率，但有损教师资格制度的利益主体——教师的利益诉求。如没有制定专门的职教教师资格制度、没有区分普通文化课教师与专业课教师资格、没有制定职教教师资格考试大纲并编制相应的试卷均有损职教教师的专业诉求；广大兼职教师无需认证就能从事职教教师职业，无疑削弱了教师的专业性，降低了教师的专业地位与社会地位。

虽然教师资格制度作为一项重要的制度安排，其意义、价值已被社会广泛认同，这种认同更多的是基于人们对理想的有效的教师资格制度的认同，而要将这种认同转变为现实的行动，则需要现实的制度适合于制度主体——教师的利益需求，适合于职教教师的专业性要求。如果教师资格制度不能满足教师的利益需求，不能有效反映职教教师的专业性要求，那么人们对教师资格制度价值的认同会加剧其对现行制度的失望情绪，并对现行制度确立的价值持怀疑态度。在这种制度框架下，申请人即使获得了职教教师资格证书也不被认为具备从事职教教师职业的基本知识与能力，职教教师资格证书获得者并不被认为是合格的职教教师。利益相关者对现行制度价值的怀疑表现在行动上就是确立自己的价值标准。如职教教师教育与培训机构不会以现行教师资格制度确立的职教教师资格标准作为职教教师教育与培训的依据；用人单位——职业学校也不会以职教教师资格证书的获得作为教师招聘录用的基本依据，代之以自身的教师资格考核方式；作为教师，并不是出于专业发展需要而申请教师资格证书，也不认为获得了教师资格证书就是合格的职教教师，只是将获得教师资格证书视为外部强制力量的要求。不同的价值标准的确立又进一步加剧了制度系统内的制度冲突，进一步削弱了制度的合法性，弱化了制度认同。总之，作为外部强制性制度安排，教师资格制度因忽视制度的内生性要求，未能充分满足利益主体——教师的利益诉求，不能有效反映职教教师的专业性特点，因此难以获得社会的广泛认同，从而降低了教师资格证书本身作为市场信号所应有的号召力和影响力，影响了制度的有效性。

三、兼职教师无需认证，削弱了制度的严谨性

近年来，为解决专业课教师和实习指导教师数量不足的矛盾，同时弥补专任教师专业实践能力的不足，我国大力支持和鼓励职业学校从行业企业聘请兼职教师，着力建设“双师”结构的教师队伍。截止2009年，中职学校（包括普通中专、成人中专、职业高中及其他职业教育机构）有校外兼职教师100335人（含外籍兼职教师295人），占教师总数的12.82%。③虽然数量庞大的兼职教师被认为是职教教师队伍重要的和有益的补充，但前提是兼职教师必须符合教学专业要求，具备相应的教师资格，否则，兼职教师越多，越会降低职教教师队伍的整体素质和质量，成为职教教师“去专业化”的重要推力。因此，国外对兼职教师也会有明确的资格要求。如早在1921年，美国西佛吉尼亚州要求每一所职业学校的教师，不论是专职还是兼职都应满足教师资格要求，都是合格教师；[5]英国要求职业学校的兼职教师与全日制专任教师一样取得教师资格证书[6]。但据《教师资格条例》，我国教师资格认证对象仅限专任教师，广大兼职教师并不需要获得教师资格证书。对于占中职教师队伍12.82%，且绝对数量与相对数量仍在不断扩大的兼职教师队伍不需要进行教师资格认证显然是教师资格制度的重大缺陷，大大影响了制度的有效性。

首先，兼职教师资格制度的缺失，有悖教师职业准入制度精神。教师资格制度是一项职业准入制度，作为职业准入制度，即要求任何从事该职业者都必须具备职业资格，只有获得了该职业资格才被允许从事该职业活动，不论是专职还是兼职。如医生、司机等职业不论是专职还是兼职都必须具备相应的职业资格，否则可能会带来严重的安全事故。教师职业也是如此，只是低质量的、不合格的教学服务带来的不良影响和危害相对较隐蔽，也没有那么直接，但隐蔽的、间接的不良影响是确确实实存在的。

其次，兼职教师资格制度的缺失，不利于保证职教教师队伍的整体素质与质量的提升。教师资格制度一个很重要的功能就是保证教师“入口”质量，确保每一名教师都是合格的教师，从而保证教师队伍的整体素质与质量能达到教育教学的基本要求。如果数量庞大的兼职教师不需要进行教师资格认证就能从事职教教学工作，那将严重影响职教教师队伍的整体素质与质量。

再次，兼职教师资格制度缺失，不利于约束教师招聘中的机会主义行为。由于兼职教师缺乏基本的资格准入制度，完全处于人治状态，这为权力寻租与各类机会主义行为提供了便利，一些不具备基本教学资格者通过兼职教师通道进入教师队伍。这类教师往往既不具备专任教师的学历及师范技能，也不具有行业企业的实践能力，根本无法成为职教教师队伍的有益补充。

第四，兼职教师资格制度缺失，不利于职教教师专业化。教师资格制度是对教师资格条件及相应身份的制度化确认，被认为是教师专业化的重要标志，也是推动教师专业化的重要制度力量。如果数量庞大的兼职教师不需要进行资格认证就可以从事职教教师职业，显然有悖教师专业化精神，会弱化职教教师的专业地位和社会地位。

四、制度实施机制缺失，影响了制度执行

制度实施机制是制度的重要组成部分，离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设。檀传宝曾将教育制度缺失分为三种情况：完全制度缺失；不完全制度缺失以及隐性或实质性制度缺失。不完善的制度安排其实是一种隐性的制度缺乏。[7]据此判断，我国的教师资格制度存在明显的实施机制缺失问题。

首先，对各地制定的配套政策缺乏审核认证制度。我国的教师资格证书虽由各省级教育行政部门颁发，但全国通用。作为全国通用的教师资格证书，理应在教师资格要求方面表现出统一性，各地的教师资格标准④应突出体现国家教师资格的统一要求，以保证在不同地方取得的教师资格证书具有相同的社会认可度和效度。然而，我国教师资格制度对各类教师的教育教学能力并没有作统一规定，也没有原则性要求，而且缺乏相应的监管措施，对各地自行拟定的教育教学能力测试办法与标准并没有作审核认证。由此造成各地教育教学能力测试办法与标准参差不齐，尤其是职教教师教育教学能力测试标准差异非常大。如有些省（市、自治区）分别针对中职教师和中职实习指导教师，制定了专门的教育教学能力测试标准，也有些省（市、自治区）没有制定专门的中职教师和中职实习指导教师教育教学能力测试标准。受此影响，不同地区的职教教师资格证书的含金量不同，预测效度也不一样，在一定程度上影响了教师资格制度的社会认同与权威性。

其次，对违约行为缺乏处罚条款，导致教师资格制度执行不力。我国《教师资格条例》第六章专门针对教师资格申请人和教师资格认定工作人员的违约行为作出了处罚规定，但对于地方政府、学校的违约行为，尤其是不执行教师资格制度的行为并没有作出相应的处罚规定，由此导致了教师资格制度执行不力。教师资格证书并没有成为职业学校教师招聘录用的必要条件；大量教师可以先获得教师岗位，再申请教师资格证书；少数在岗教师甚至没有取得任何教师资格证书；还有些教师虽然取得了教师资格证书，但并没有取得合乎要求的职教教师资格证书，属于“持无效证件上岗”。[8]

再次，层层交互委托代理的制度执行模式存在明显缺陷。教师资格制度的制定机构——教育部是初始委托人，各级各类学校的管理人员是最终代理人，在初始委托人与最终代理人之间存在一个自上而下层层传递、层层交互委托代理的政策执行代理链。教育部作为委托人将教师资格认证指导与管理工作委托给教育部在北京师范大学设立的教师资格认定指导中心，中心工作人员来自北京师范大学，事实上是将教师资格认证指导与管理工作委托给了北京师范大学，同时，将教师资格制度的具体执行工作委托给省级教育行政部门。省级教育行政部门既是本省教师资格制度实施政策的制定者，也是教育部教师资格制度执行代理人，负责本辖区教师资格认证与指导工作，同时还是教师资格制度的委托人，将教师资格认证工作委托给本省（市、自治区）教师资格认定指导中心及地市教育行政部门。省级教师资格认定指导中心负责本省（市、自治区）教师资格认证的指导与管理工作，并负责本省（市、自治区）高校教师资格认证工作。⑤地市教育行政部门又将教师资格认证工作委托给本市教师资格认定机构和区（县、市）教育行政部门，地市教师资格认定机构负责本市辖区内高级中学教师资格、中等职业学校教师资格及中等职业学校实习指导教师资格的认证工作，并指导和管理本市整体教师资格的认证工作；各区（县、市）教育行政部门又将工作委托给本区（县、市）教师资格认定办公室，由它代理负责本区（县、市）初级中学、小学、幼儿园教师资格认定工作。省级及以下教师资格认证机构又往往不直接负责认证工作，而是将相关认证工作委托给学校、医院、乡（镇、街道）。如非师范专业毕业申请人的教育学、教育心理学培训与考试一般委托给本地高校；教育教学能力测试则委托给本地某所学校负责，在职教师的教育教学能力测试则委托给申请人所在的学校；申请人的身体素质检测委托给当地医院；普通话测试则委托给本地语言工作委员会，而语言工作委员会又会将部分工作委托给学校。甚至有些地方仿照教育部的做法，将教师资格认证机构外挂在当地的某所学校，由学校安排人员负责教师资格认证的组织实施工作(见示意图)。可见，每一层级的执行机构(人员)，既是上一级机构委托人的代理人，又是下一级机构代理人的委托人，具有双重身份。这种层层交互委托代理的制度执行模式不利于制度实施质量的监管，导致制度执行中的种种失真问题。如委托人与代理人目标函数不一致，致使制度目标不能有效贯彻；委托人与各级代理人之间的信息不对称状况严重，制度委托人对各级制度代理人的执行过程很难进行监督和控制，往往给制度执行代理人提供各种机会主义便利；由于对代理人缺乏必要的激励措施，对其责权利也没明确规定，不存在代理人退出机制，致使委托人即使能够了解到代理人政策执行过程中存在的问题，也难以对其进行相应的处罚。[9]总之，层层委托代理制度执行模式在一定程度上影响了教师资格制度的执行，影响了制度的有效性。

综上，作为特定历史时期的产物，我国教师资格制度已不适应职业教育发展的要求，其存在明显的质量问题，影响了制度的有效性。当然，除了制度质量问题以外，制度冲突、制度环境也是影响职教教师资格制度有效性的重要因素。如制度冲突方面，现行职教教师资格制度与“双师型”教师制度、非正式的职教教师资格传统、职教教师教育制度等方面均存在一定冲突，突出表现在教师资格方面。教师资格问题古已有之，自教育产生以来，关于谁才有资格当教师的问题就一直备受关注。围绕此问题，从古到今，不同阶级、不同国家、不同利益集团、不同个体有着不同的观点，这些不同观点有些被吸收到正式制度中，有些则以非正式制度的形式存在，有些被外在制度采纳，有些则以内在制度的形式发挥作用。由此，围绕职教教师资格的不同观点反映到制度层面，就形成了正式制度间的冲突、正式制度与非正式制度的冲突、外在制度与内在制度的冲突。制度冲突的后果是不利于职教教师资格制度认同，使其遭遇到合法性危机，进而削弱了其有效性。因为制度安排的根本问题就是人们对制度的认同、遵守问题，一项在价值上得不到认同与肯定，行为上不予遵守或大多数人都有意违反或阳奉阴违的制度，就是非正义的制度，是一项缺乏合法性基础的制度，也就不可能有很好的实施效果。另外，职教教师有效供给⑥不足是影响职教教师资格制度有效性的重要的环境因素。教师资格制度为教师职业所设置的“门槛”高低决定了制度的有效性。一般而言，“门槛”越高，制度越有效。而教师职业“门槛”高低直接受制于教师的有效供给。教师有效供给充足，教师职业“门槛”则可相应提高，制度越有效。相反，教师有效供给不足，则需要降低教师职业“门槛”，甚至取消“门槛”，制度越低效。换句话说，当教师有效供给充足时，教师资格制度就具有更大的实施空间，制度更容易实施，更有效；相反，如果教师有效供给不足，教师资格制度的实施空间就会很有限，制度就不容易实施，更低效。因此，教师的有效供给是教师资格制度实施的重要资源，它直接决定了制度的实施空间。

教师资格制度执行模式示意图

注 释：

①我国并没有专门的职教教师资格制度，本文所指的职教教师资格制度其实是教师资格制度中涉及中职教师的那部分内容。

②据1995年颁布的《教师资格条例》，我国将教师资格分为七类，即幼儿园教师资格、小学教师资格、初级中学教师资格、高级中学教师资格、中等职业学校教师资格、中等职业学校实习指导教师资格和高等学校教师资格。

③数据来源：据教育部官方网站公布的2009年教育统计资料（中等教育）整理。

④据2000年颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》第二十八条，教师资格制度实施细则，包括教育教学能力测试办法与标准由各省级教育行政部门制定。

⑤有效供给是一个经济学概念，是指与消费需求和消费能力相适应的供给。此处所指的有效供给，是人才市场与职业教育教师数量和质量需求相适应的供给。

⑥个别省份的中等职业学校实习指导教师资格的认定工作也由省级教师资格认定指导中心负责。

[1][2][8]查吉德.职业教育教师资格制度的有效性分析[J].职教论坛，2011（28）.

[3]黄玉捷.博弈论制度分析方法的演变及其理论的形成[J].生产力研究，2004（12）：228—231.

[4]康永久.教育制度的生成与变革——新制度教育学论纲[M].北京：教育科学出版社，2003：123-125.

[5]J.F.Marsh.A Catechism on Vocational Education in West Virginia under the Smith-Hughs Law[M].Charleston：Jarrett Printing Co.，1921.14-27.

[6]Norman Lucas.Perspectives on Teachers of Vocational and Technical Education in the UK [A].Philipp Grollmann & Felix Rauner.InternationalPerspectives on Teachers and Lectures in Technical and Vocational Educatio[C].Dordrecht:Springer Publishers，2007.251-276.

[7]檀传宝.制度缺失与制度伦理——兼议教育制度建设[J].中国教育学刊，2005（10）：10—11.

[9]包海芹.教育政策执行中的委托代理问题[J].江苏高教，2004（3）：14—17.

查吉德（1975-），男，江西德兴人，广州番禺职业技术学院高职所副研究员，教育学博士，主要从事职业教育理论研究。

G715

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1001-7518（2011）31-0057-05

责任编辑 秦红梅