例行督察土地利用管理评价指标体系构建研究

■ 柴志春/赵 松

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

土地例行督察就是通过对督察区域一定时期内的土地利用管理情况进行全面的监督检查，准确掌握和研判形势，提出整改意见和建议，促进地方政府建立、完善科学发展的土地利用管理新机制的过程。如何体现土地督察的特点，实现便捷高效地完成督察工作任务，客观、准确地评价地方政府土地利用管理状况，例行督察土地利用管理评价指标体系构建研究就成为亟待解决的问题。

1 例行督察土地利用管理评价指标体系的作用

例行督察土地利用管理评价指标是反映和衡量例行督察区域土地利用与管理水平的具体指标，着重考核土地利用和管理的合法合规性，具有以下作用：一是反映和评估。客观地反映和评估地方政府土地利用与管理政策执行效果、管理水平和服务质量。二是监测和预警。监测建设用地“批、供、用、补、查”各环节运行过程，从中发现存在的问题及产生的原因，为土地利用管理状况发出预警信号。三是纠正和整改。通过评估结果对比分析，督促地方政府及时整改和纠正违法违规行为，促使地方政府及时调整工作机制和政策措施，进一步规范土地利用管理行为。

2 例行督察土地利用管理评价指标体系的构建

在透彻了解督察区域建设用地“批、供、用、补、查”各方面的基础上，根据土地例行督察的目的和特点，考虑指标数据的可得性和易得性，从耕保、规划、计划、审批、供地、执法、制度建设等方面选取相互独立且反映各方面特征的典型敏感指标，组建例行督察土地利用管理评价指标体系（见图1）。其中，指标值的确定来源于：

(1)根据管理台账计算而得：耕地保有量完成率、基本农田保有量完成率、补充耕地实际到位率、划补基本农田实际到位率、土地开发整理计划落实率、土地利用总体规划调整总面积、基本农田规划调整总面积、新增建设用地指标使用率、新增建设用地占用耕地指标使用率、新增建设用地土地有偿使用费缴纳率、土地出让金缴纳率。

(2)根据内外业审核结果统计而得：违法审批用地面积、征收土地合法率、国有土地使用权登记率、划拨用地合法率、低价出让工业用地面积、闲置土地面积、闲置土地处置率、违法用地面积、违法用地占新增建设用地的比例、违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例、违法用地发现率、立案查处率、查处结案率。

(3)审核组成员集体打分而得：供地业务工作到位率、国家土地管理制度政策执行率、地方土地管理制度建设合法率。

3 例行督察土地利用管理评价指数的量化

由于评判指标的量纲不同，不具横向可比性，因此采用模糊隶属函数的构造，将无量纲化的因素指标转化为[0，1]上的无量纲实数（0为最低值，1为最高值），越趋近1，指标影响度相对越大；越趋近0，指标影响度相对越小。此外，将正指标和负指标统一成同一方向变化，即正指标值越大，正指标的模糊隶属函数（指数）值越大，指标影响度相对大；负指标值越小，负指标的模糊隶属函数（指数）值越大，指标影响度相对越大。

图1 例行督察土地利用管理评价指标体系单位：%、公顷、万元

正指标模糊隶属函数的构造如下式：

Fk=（RXk-RXkmin）/（RXkmax-RXkmin）

负指标模糊隶属函数的构造如下式：

Fk=（RXkmax-RXk）/（RXkmax-RXkmin）

式中：

Fk——第k个因素指标的模糊隶属函数，也是该因素指标的指数；

RXk——第k个因素指标的值；

RXkmax——第k个因素指标的最大值；

RXkmin——第k个因素指标的最小值。

4 例行督察土地利用管理水平评估及排序

首先，对例行督察土地利用管理评价指标进行标准化处理、计算后，使用德尔斐法由众多该领域专家学者对指标体系权重进行打分，确定适当的指标权重。

其次，计算例行督察区域地方政府土地利用管理水平分值（采取百分制）。

土地利用管理水平分值=∑（Ii×Wi）*100

式中：

Ii为第i个指标指数值，Wi为第i个指标的权重。

最后，对例行督察区域地方政府土地利用管理水平分值排序。

5 结束语

建立科学合理的例行督察土地利用管理评价指标体系是一项切实有效的措施，能够通过细化、量化土地利用管理绩效，对督察区域土地利用与管理的运作状况进行科学、合理、全面、客观、公正的评议和考核，使地方政府在接受例行督察过程中，激发起改革的决心和发展的信心，重新合理定位政府角色，提升土地利用与管理绩效，更好地规范国土资源管理，保证国土资源管理能满足国家耕地保护的需求、地方社会经济发展要求并符合公众要求或期望，为建立完善保障科学发展的土地管理新体制、新机制提供指导。同时，通过简便的指标体系，可以扩大例行督察的覆盖面，及时跟踪、研判督察区域内土地管理形势，提出改进性的政策建议，发挥一线的监管作用，有力促进督察区域土地利用和管理秩序的全面好转。

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