广东省土地市场动态监测监管的思考

■ 刘 俊

（广东省土地开发储备局，广州 510075）

加强和改善土地政策参与宏观调控的一个重要前提是充分、准确和全面把握土地市场运行中土地供应总量、结构、布局、用途、时序和动态变化等基本要素。2009年开始，国土资源部在全国范围内部署运行土地市场动态监测与监管系统，实现了由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程的动态跟踪监管。自此以后，土地市场动态监测监管工作在全国范围内全面铺开，并在运用土地政策参与宏观调控的工作中发挥着越来越重要的作用。

1 土地市场动态监测监管概述

1.1 基本内涵

土地市场动态监测监管是指利用现代计算机和网络技术、通过采集土地市场运行的基本信息如土地供应总量、结构、方式、区域、节奏以及供后的开发利用情况等，运用最新的统计分析方法和宏观经济理论对土地市场信息、数据进行的监测分析、预测预警、跟踪监管和信息发布。[1]土地市场动态监测监管既包括对土地审批、供应和开发利用情况的动态监测，也包括对建设用地“批、供、用”的全口径和全过程监管。

1.2 重要意义

(1)开展土地市场动态监测监管，搜集、整理、分析土地市场信息，及时全面地了解、分析土地市场态势和走势,是政府运用土地政策参与宏观调控的必然要求；

(2)开展土地市场动态监测监管，是推进建设用地“批、供、用、补、查”全程监管的重要环节。通过对土地审批、供应及供后开发利用的全程监管，发挥市场监测对违规违约用地、闲置土地、批而未供、供而未用或低效利用土地的反馈、警示和监督作用，建立土地利用的监管机制，为科学配置土地、公平分配土地利益和节约集约利用土地创造有利条件，从而促进用地模式和经济发展方式的根本性转变[1]；

(3)开展土地市场动态监测监管， 是促进政务公开的有效途径，有利于建立公开、公平、公正的土地市场环境，更好地规范土地市场秩序，有效遏制腐败行为的发生，维护土地权利人的合法权益。

1.3主要内容和目标

(1)土地来源。通过监测农用地转用和土地征收项目、存量建设用地等土地供应来源的流向，实现对已批建设用地供应情况的跟踪监管，实时掌握不同区域不同批次的批而未供土地的情况；

(2)土地供应。通过监测国有建设用地使用权出让合同和划拨决定书的签订情况，实现对土地供应总量、结构、方式、成交地价、供应计划及执行情况等土地市场运行基本要素的监管；

(3)土地开发利用。以出让合同的履约管理和划拨决定书的执行管理为突破口，实时掌握不同用途、来源、区域的建设项目交地、开工、竣工和闲置等供后开发利用情况；

(4)市场交易。实现对土地转让、出租、抵押等二级市场中交易总量、用途、价格及其变化情况的监管；

(5)集体建设用地。实现对农村集体建设用地规模、用途及其变化情况的监管；

2 广东省土地市场动态监测监管工作成效

2.1 全面运行土地市场动态监测与监管系统

各级国土资源管理部门于2009年1月1日开始全面运行土地市场动态监测与监管系统，及时通过该系统上报土地来源、出让公告、公示、出让合同、划拨决定书、市场交易和集体建设用地项目等土地市场信息，并对2006年以前的合同专项清理数据、2007年和2008年的所有出让合同和划拨决定书进行了补录，更新了开发利用信息。土地市场动态监测与监管系统已经成为广东省各级国土资源管理部门上报、汇总、统计、分析土地供应和利用情况的重要平台和决策支撑。

2.2 适时开展了监测分析，为土地调控服务

每季度开展数据统计和市场分析，对全省、重点区域和重点城市土地供应的总量、来源、结构、布局、交易方式、交易价格、投资主体和行业分类等进行适时监测分析，形成季度分析报告和年度分析报告，并建立了土地市场的快速反应机制，实时监管土地出让金收缴、交地、开工、竣工和闲置土地等情况，为决策提供依据。

2.3 建设开通了广东省土地市场网，实现了土地市场信息公开

依托土地市场动态监测与监管系统的实时数据，建设并开通了广东省土地市场网，向社会公开发布全省各地的供地计划、出让公告、成交公示、供应结果、市场交易、集体建设用地和实际开发利用等信息，将土地供应的事前、事中和事后各环节纳入全社会的监督之下，营造公开、公平、公正的土地市场环境。

3 广东省土地市场动态监测监管存在的问题

3.1 数据报备的及时性、准确性和完整性有待提高

(1)农用地转用和土地征收项目已经国务院和省政府批复，但未在第一时间录入监测监管系统，导致建设用地审批数据不完整；

(2)按照国土资源部要求，土地供应时应先通过土地市场动态监测与监管系统填报合同相关指标，再使用由系统配发电子监管号和条形码的《国有建设用地出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》来签订。但部分市县未能完全按照该要求来实施供地，存在合同填报时间晚于实际供地时间，及时性不够，也导致土地供应数据不准确、不完整。

(3)部分市县对已供土地的开发利用信息填报的主动性和及时性不够，未建立土地市场动态监测监管数据报备的长效机制。如部分供地项目实际上已开工或已竣工，但在监测监管系统中依然显示为未开工或未竣工，导致土地开发利用数据不准确。

3.2 土地供应和开发利用中存在违规违约行为

(1)个别土地供应项目实施供应前未能严格按照相关规定在中国土地市场网发布出让公告、成交公示，或出让公告内容违反现行的国家政策规定，如公告期过短、多地块捆绑出让、住房用地超面积出让、容积率低于1.0、毛地出让等。

(2)按照规定，出让金缴纳必须符合“合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年”，但在实际工作中，部分市县出让金实际收缴情况违反该条规定。

(3)对于出让合同和划拨决定书的监管还不到位。土地使用权人未能按照出让合同和划拨决定书中约定的开工时间、竣工时间、容积率、投资强度等指标开发利用土地，存在违约开工、违约竣工和土地闲置等情况。

3.3 现有的系统功能制约着监测监管工作的深入

土地市场动态监测与监管系统是加强土地供应和开发利用监管的重要技术平台，是土地市场动态监测监管工作的数据收集渠道和决策技术支撑。但现有的系统是面向全国运行的系统，无法满足省、市、县各级国土资源管理部门在土地市场监测、监管方面微观、精细化管理的需要，主要体现在：

(1)系统未能动态掌握建设用地批后实施、农转用、土地征收等进度，无法精确掌握实时的批而未征土地情况；

(2)建设用地审批信息由市县填报,存在填报不及时、不准确的问题，无法精确掌握实时的批而未供土地情况；

(3)对已供土地的开发利用监测功能不齐全，缺乏自动生成现场巡查表单功能，不便于各市县开展实地巡查和跟踪监管工作；

(4)统计报表功能不完善，不能生成国土管理工作中需要的一些报表；

(5)缺乏多样化的预警和提醒功能，制约着各级国土资源管理部门对潜在问题的早发现、早制止、早改进。如对超过一定期限的批而未征土地、征而未供土地进行预警和提醒有助于市县加快征地和供地进度，避免批文因超过两年未实施征地或供地行为而失效。

系统功能上的欠缺制约着省市县各级国土资源管理部门对批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽情况的掌握，进一步影响土地市场动态监测监管工作的深入推进。

3.4 监测分析深度不够

虽然各市均能够定期对辖区内的土地市场情况进行动态监测分析，但分析成果的重心在于对土地供应数据的汇总和描述，仅仅是表格数据的文字化，缺乏深入地分析，对于土地供应特别是房地产开发用地的供应和开发利用与宏观经济运行的关联分析不够，决策参考价值亟待提高。

4 建议和措施

为了更好地服务于土地市场参与国民经济宏观调控，强化土地市场动态监测监管工作势在必行，相关建议和措施如下：

4.1 落实监测监管责任，省、市、县、镇协调分工，各司其职

省级主要组织落实土地市场动态监测监管任务，开展建设用地审批、供应和开发利用的监督检查，总结情况，发现问题，督促指导市县及时整改；市县严格按照国土资源部和省级有关要求，做好土地市场动态监测监管数据报备、分析和跟踪监管工作；乡镇采取实地巡查的形式，对建设项目是否按照国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书规定的时限开工、竣工，是否存在土地闲置，是否按照规定的用途和规划条件使用土地，是否达到规定的投资强度等开发利用情况进行监测、监管。

4.2 加强土地供应和开发利用监管，建立违规出让公告和疑似闲置土地每周督办制度

规范出让公告的发布工作，加强对市、县招拍挂出让公告的审查，每周对未按要求发布出让公告或违反政策规定发布出让公告的行为进行督办，责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。出让公告的发布内容应符合以下条件：(1)商品住宅用地宗地出让面积不得超过相应的标准，即大城市20公顷，中等城市14公顷，小城市7公顷；(2)经营性用地出让应按宗地确定用途后出让，禁止两宗以上地块捆绑出让；(3)商品住宅用地的容积率不得低于10；(4)禁止“毛地”出让；(5)禁止设置影响“公开、公平、公正”原则的竞买资格条件。

充分利用土地市场动态监测与监管系统中“开发利用管理”功能、“违约宗地管理”、“闲置土地管理”等功能模块，及时对可能闲置的土地进行预警和提醒，对疑似闲置土地每周进行发函督办，要求市县核实并限期整改，最大限度地避免土地闲置情况的发生。

4.3 建立建设用地审批、供应和开发利用情况通报制度

省级根据各市县通过土地市场动态监测与监管系统上报的农用地转用和土地转征项目、出让公告、成交公示、出让合同、划拨决定书、新建项目开竣工以及闲置土地等情况，定期发布各批次建设用地批而未用、土地供应和开发利用情况监测报告，借助信息公开的手段，提升各级国土资源管理部门搞好土地市场动态监测监管工作的积极性和主动性。

4.4 建立定期抽查和检查制度，查处违法违规违约供地行为

由各市、县（市、区）定期对本辖区的土地市场动态监测监管情况进行自查，省级根据各市、县（市、区）的自查和网上核查情况，定期抽查部分市县，必要时进行专项检查。重点抽查、检查以下内容：(1)供地程序的规范性；(2)供地时是否及时、准确、完整地通过土地市场动态监测与监管系统填报信息；(3)出让金收缴情况和建设项目是否按出让合同或划拨决定书的约定开工竣工；(4)住房供地合同执行情况。各类住房建设是否符合合同约定用途、套型面积和限价政策；(5)年度建设用地审批和已供应、未供应情况；(6)是否擅自突破工业用地最低价标准出让土地，是否按照要求发布出让公告后再组织实施土地供应。

查处违法违规违约供地行为，督促相关部门和用地单位整改，并追责相关责任人。

4.5 基于主干网运行省级土地市场动态监测与监管系统。

整合现有的建设用地审批系统，建设覆盖土地审批、征地、供应和开发利用各个环节，既满足国土资源部要求，又满足全省监测、监管、查询、统计、分析需要的省级土地市场动态监测与监管系统，提升各级国土资源管理部门在建设用地审批、土地市场监测、建设用地批后监管、适时适度运用土地政策进行宏观调控等方面的主动性和快速反应能力。同时，由于全省各市县都是基于互联网在土地市场动态监测与监管系统中上报数据，不能录入宗地界址点坐标，制约了遥感、GPS和GIS技术在土地开发利用监管工作中的应用。因此，要加快推进主干网建设，在主干网上运行省级土地市场动态监测与监管系统。

4.6 研究制定考核评价办法，建立有效的激励机制

对土地市场动态监测监管工作开展好的市县，在土地利用年度计划指标分配上给予适当倾斜；对土地市场动态监测监管工作开展差的市县，适当核减该市县土地利用年度计划指标、暂缓受理报批新增建设用地。

[1]甘藏春.土地宏观调控创新理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社,2009:278.