副省级新区建设风起：行政区划调整或将解冻？

副省级新区建设风起：行政区划调整或将解冻？

从上海浦东新区到陕西省西咸新区，作为一种新的区域和城市开发模式的探索，其在多个省（市）份的示范效应正在持续升温。成都天府新区、郑州新区、广州南沙新区等多个新区规划，亦希望紧随此类新区开发模式，并获得国家层面认可。截至目前，面对区域内复杂的利益协调命题，成立最早的浦东、滨海新区，从最初的开发办到管委会，再到复归一级行政区，管理体制几经调整，至今未竟全功。这些新区的管理模式最终将路归何处？

天津滨海新区

“副省级”战略

今年6月13日，陕西省与国家发改委在国务院新闻办联合发布了《西咸新区总体规划》，遂被认为是继浦东新区、滨海新区、两江新区之后的第四个国家级战略性新区。考虑到陕西省对外公布的西咸新区的决策体系与其他三个新区类似，新区的“一把手”均由所在地区的省委常委或市委常委兼任，“二把手”也多为颇具开放意识和创新思维的新派官员出任。

所谓“副省级”新区，是基于这些新区在行政级别上的表述，其背后所体现的：一是在中国的区域和城市发展中，由于行政权力对资源配置的决定性作用，一个新区的行政级别的确立在很大程度上将影响甚至决定该地区的发展前景；二是代表了这些新区在所在区域的区域经济和城市发展中被赋予战略性意义。西咸新区管委会常务副主任王军就曾明确表示：“中国城市化高潮已过去了30年，按照每年城市化率提高一个点，达到70%还剩下20年左右。这是西安重返中国一流城市最后的机会。西咸一体化，西咸新区建设是关键一搏。”由此，西咸新区建设的必要性和迫切性显而易见。而这些战略性新区也确实成为所在地区发展中的新亮点。比如，滨海新区已经用超过5000亿元的GDP、占天津经济总量一半的事实，证明了“再造一个天津”并非传奇。

此外，在行政区划专家陈子明看来，介于省和县之间的这一行政层级，自民国以来，在宪法中的地位、权限并不明确，甚至一直存在虚化这一级的声音。如今，新区这一层级的开发实际上是在做实这一层级，其“争取成为副省级，实际上是想享受现有的省级的权限——我们的现行政策给省级的权力很大，很多东西都是省级统筹”。

不仅是经济开发区

陕西省委常委、副省长、西咸新区管委会主任江泽林多次强调，西咸新区不是一般的经济技术开发区，它是建设一个新城。这个新城就是要对整个西安国际化大都市的功能进一步完善。“一定要破除西咸新区是经济开发区的概念。”江泽林说。而事实上，不光是西咸新区，在本轮新区的规划建设中，最重要的共识之一就是：超越传统的开发区建设模式，从一开始就将新城建设作为新区开发的理念前提。2001年，重庆设北部新区，两江新区正是在此基础上扩建而成。在两江新区的建设中，从一开始就是作为重庆原有主城区城市空间拓展的载体，是重庆新一轮城市化和工业化的重要平台。其他正在筹划中的新区亦然。

行政区划调整试验

正是在区域发展目标和定位上不同于传统的经济开放区，再加上这些新区的规划面积较大，且在规划范围内可能包括了多个既有的行政区以及开发区，管理体制的问题遂成为这些新区设立之初和发展过程中颇为纠结的困境之一。

最典型的是滨海新区。它包括了塘沽区、汉沽区、大港区和东丽区、津南区的一部分，并且还存在着天津经济技术开发区、天津保税港区、天津港集团等9个直接归口市政府的功能区，云集着十几个正厅级单位，被形象地称为“三国四方”的“独联体”。如果没有一个级别更高、更强势的协调机构，很难想象能“玩转”这个新区。而且，由于新区动辄都是数百、上千平方公里，难免跨越数个行政区，因此，作为先行者，无论是浦东新区，还是滨海新区，自其诞生之日起都面临着如何处理与新区内行政区之间关系的问题。

一种被认为是最简单、最直接的解决办法是，调整行政区划，将新区内既有行政区变为新区的下级机构。浦东和滨海，最终都选择了这一路径，撤销原有区县，在新区层面成立一级政府，从而在该区域完成一级政府的体制复归。不过，西咸新区和两江新区并没有直接选择浦东和滨海的“经验”。重庆市市长黄奇帆在对两江新区何以没有调整行政区划的解释中称：“调整行政单元现在还不可行——如果这会儿把老城区拆拆并并，会涉及上百个局级干部的调整，上千个处级干部的换岗，行政区整合也很复杂。”

这些几乎在各个新区都被称为“过渡性选择”的管理体制设计什么时候“毕业”？对此问题的回答，无论是对四个新区而言，还是对其他筹划中的新区以及行至十字路口的众多开发区和高新区的发展而言，都是一个迫切又复杂的命题。考虑到行政区划调整或将成为新区建设中行政管理体制变革所无法回避的问题，亦有观点认为，这种以行政区划调整进而推进区域经济发展的思路，一旦变成地方政府拉动区域经济发展的习惯性思维，对后发地区长期的可持续发展并非总是“利大于弊”，且有可能对政府转型这一更根本的改革命题带来更长时间的搁置。

（据《21世纪经济报道》）