北京市城乡结合部发展思路与对策研究

隆学文

(首都师范大学,北京 100048)

北京市城乡结合部发展思路与对策研究

隆学文

(首都师范大学,北京 100048)

北京市城乡结合部地区各种矛盾与问题突出,成为影响首都形象和制约城市发展的问题区域。本文在分析城乡结合部存在的突出问题及其成因的基础上,提出了推进北京市城乡结合部发展的新思路和政策建议。

城乡结合部;二元结构;改革;政策

北京市中心城的城乡结合部随着城市中心区域的持续向外扩张,呈现出明显的环带状特征[1]。随着城市规模的不断扩张[2],城乡结合部目前逐渐延伸到六环,主要包括海淀的海淀乡、东升乡、四季青镇及其紧邻的街道,朝阳的农村地区以及丰台的河东地区等。加快城乡结合部综合整治,对于推进该地区经济社会协调发展具有重要意义。

一、城乡结合部地区的突出问题

当前,城乡结合部是北京市城市环境最为脏乱、社会治安最为严峻、城乡管理体制直接冲突、城乡差距最为明显、产业发展最为缓慢、公共设施严重缺失的矛盾聚焦地带[3]。

(一)“城市烂边”现象突出

第一,环境脏乱差问题突出。城乡结合部环卫设施严重不足,垃圾堆积无人处置,多旱厕且无人清扫,环境卫生脏乱现象严重影响了首都的整体形象和城市发展的全局。

第二,违章建设急剧增多。城乡结合部私搭乱建现象十分严重,尤其是纳入待征地范围的村镇违法建设急剧增多。部分地区的违法建设甚至占到了全部出租房屋的 70%以上。

第三,环境整治陷入周期性的整顿怪圈。城乡结合部地区违法建设屡禁不止,在环境整治上形成一轮又一轮的城市清理整顿周期,陷入恶性循环怪圈。

第四,案件“频发、高发”,治安形势堪忧。城乡结合部地区社会治安状况普遍较差,无照摊贩、黑车等社会问题较多,使得该区成为无固定职业的外来人口造假、贩假、偷盗、抢劫、卖淫等案件多发地,案件曾占到全市发案总数七成以上。

(二)公共产品严重不足

第一,基础设施不堪重负。城乡结合部大多是由农村演变而来的,其道路狭窄、常年失修,公共交通短缺,居民生活很不便利。大量外来人口涌入,脆弱的基础设施将更加无法承载。

第二,市政设施大多没有纳入市政管网。市政设施承载力严重不足,大部分上下水、排污管线还是 20世纪七八十年代按当年人口基数建设的简易设施,上下水管道老化,雨季排水困难;水、气、热管线等未能延伸到村内,且大多数没有纳入市政管网,电力负荷超载,停水、停电等事故经常发生。

第三,公共服务发展滞后。教育、医疗、文化等资源配置严重不足,尤其是城乡结合部流动人口多,服务于流动人口的生活公共服务缺乏,当地读书难、看病难问题突出。

(三)产业发展缓慢

第一,农村集体经济组织改造明显滞后。城乡结合部原有集体经济组织改革滞后于户籍和土地改革,财产关系模糊,集体资产处置政策滞后[4],处置工作制约城乡结合部的经济发展。

第二,瓦片经济成为许多城乡结合部居民的依托。大部分城乡结合部集体经济不发达,农民收入缺乏可靠来源[5],大多借助空余房屋对外出租作为家庭收入的主要来源。

第三,流动人口对低端产业的依赖助长了次生产业圈。城乡结合部存在的大量传统低端服务业,多属违法违章生产经营。流动人口租用各种房屋进行的经营活动大多是无照经营或游商,甚至成为不法分子藏污纳垢的场所和非法食品生产、加工、制假行为的产生地,形成了次生产业圈,影响了当地产业发展环境,严重制约了当地产业的优化升级。

(四)城市管理严重缺位

第一,户籍人口严重倒挂。城乡结合部因房租价钱便宜、生活成本较低成为大量来京务工人员的聚居地,且当地户籍人口与流动人口数量严重倒挂。如海淀区城乡结合部户籍人口 8万多,流动人口能达到 50万。

第二,城乡交叉造成管理真空地带较多。城乡结合部辖区乡镇与邻近街道办事处多存在行政区划上重叠、交叉问题。由于存在“一地两府”和“一地多主”,因此,不同管理体制很容易产生都管都不全管、责任不落实现象,造成城乡结合部地区管理缺位。

二、造成城乡结合部问题突出的原因

(一)城乡二元体制是造成城乡结合部多重矛盾的根源

第一,农村财政投入体制是制约城乡结合部发展的根本。城乡公共管理和服务经费来源差别巨大,城乡结合部的市政基础设施主要靠村镇有限的资金投入,乡镇难以负担人口倒挂对公共财政投入的巨大需求,造成投入严重不足。

第二,城乡管理交叉会导致管理缺位。城乡结合部在管理上“条块分割、多头管理”,传统的乡镇管理难以适应城市化发展的新形势。尤其是城乡二元体制的“行政分设,经济分管,社会分治”,使得原来一般的治理只能解决临时问题和表面问题,都属于治标不治本。在城乡结合部地区投资建设过程中,政府财力有限,而开发商无利可图,形成了“投资不愿投、环境无力治、治安管不了”的局面。

(二)“三大政策盲点”造成城市烂边久治不愈

第一,“拆迁安置的政策盲点”。城市化进程中农民利益没有得到充分保障。在城市建设征占土地过程中,征地补偿协商机制尚不完善,农村集体经济组织和农民利益没有得到有效保障。转居农民隐性失业多,保障水平参差不齐。同时,由于房价市场暴涨,货币拆迁已经难以推行。

第二,“违章建筑拆除的法律盲点”。有关执法部门在拆除违章建筑、制止私搭乱建的过程中,法律依据不足,从而造成私搭乱建风气日益高涨。

第三,“街乡交叉管理的政策盲点”。街道和乡镇两方都在维持自己的管理范围不外溢,势必造成交接地带无人管理、相互推诿的管理盲点存在。

(三)土地管理和产权制度不合理

第一,农村集体所有土地不能直接进入土地一、二级市场。造成城乡结合部发展必需的建设用地严重不足,发展空间受限,旧村改造资金难以平衡,农村城市化进程受阻。

第二,集体资产没有得到及时有效的处置。农村集体资产处置制度安排滞后于城市化进程,导致被征地乡村集体经济组织资产长期得不到及时、合理的处置,进而引发一系列经济问题和社会问题。

(四)城市规划和产业发展规划严重滞后

第一,乡镇规划严重滞后。城乡结合部地区长期以来一直沿用原来的乡镇规划,滞后于城市化进程,规划拆迁村和保留村建设缺乏明确发展方向,商业、服务设施配套不足,缺乏与人口分布、交通环境的统筹考虑;市政设施缺乏统一规划,与城市管网难以有效衔接,地面交通、轨道交通的建设缺乏统筹考虑。

第二,产业发展受到规划、土地、绿隔等多种因素影响。由于城市规划定位不够清晰,产业发展方向不够明确,次生经济影响大,城市经济难以进入。加上产业发展环境受基础设施陈旧、交通拥堵等问题影响,投资吸引力低。建设用地不足,土地约束大,限制了部分产业发展。绿隔用地被规划为基本农田,影响了绿隔配套产业项目的实施。农村集体经济组织产业实体较少,体量较小,层次较低,产权制度改革滞后。集体经济发育不足,农民没有找到稳定增收的产业依托。

三、推进城乡结合部发展的思路与目标

(一 )总体思路

以科学发展观为指导,深入贯彻统筹城乡、公共服务均等化理念,遵循城乡统筹原则、改革创新推动原则、规划先行原则、维护农民利益原则等原则,加快以社会政策为核心的城乡统筹进程,妥善处理城市化与农民利益的保护关系,以改革和制度创新为驱动力,规划先行、因地制宜、分类发展,按照区位条件分为绿隔区、未来城区、示范新村三种类型。近期以城乡统筹为目标,远期以全部城市化为目标,将绿隔区建设成为环城景观带,将未来城区打造成为城市经济活跃的现代化新城区,将示范新村建设成为环境优美、设施完善的社会主义新农村,使城乡结合部成为特色宜居新区、城市经济服务带和环城休闲景观带,将城乡结合部作为统筹城乡发展的示范地区。

(二 )发展目标

城乡结合部要着力实现四项目标,即实现城乡结合部地区环境的景观化、城市经济的多元化、城市管理的社区化和公共服务的均等化。

第一,环境的景观化——打造环城景观。编制详细性控制规划,通过设施规划建设和规范管理,建立环境整治的长效机制。因地制宜建设休闲公园、农家乐园与群众文体馆所,增加旅游休闲、餐饮设施,打造农村生态景观与城市现代风光相互映衬的、环境优美的、适合休闲的环城景观带。

第二,城市经济的多元化——发展城市经济。按照城市经济发展的定位要求,主动调整城乡结合部经济发展思路,大力发展以现代服务业为主的城市经济,通过产业带动来促进城乡结合部的改造,形成以物业经济、农家乐经济、社区经济等城市经济形态富有活力的特色产业带。

第三,公共服务的均等化——改善公共服务。加大市级财政的投资力度,对于关系民生的交通、教育、医疗等迫切需要解决的问题,加大项目支持。重点打通制约城乡结合部发展的道路,加快公立学校、等级医院和社区服务站的建设步伐,大力改善基础设施,提升居住环境质量,实现与城区基本相当的公共服务。

第四,城市管理的社区化——延伸城市管理。完善城市管理体制,实现城市社区化管理全覆盖,改善居住环境,提升生活质量,让城乡结合部群众共享城市化成果。

四、加快综合配套改革,完善相关政策

要从改革突破和制度创新两方面入手[8],围绕“三延伸、两改革”,加大改革力度,突破二元体制。积极探索“两类模式”,大力培育“三类产业”,将城乡结合部作为综合配套改革、统筹城乡发展、推行城市化管理的示范地区 (见图一)。

图一:城乡结合部综合配套改革模式

(一)统筹城乡发展,努力实现三个延伸

1.市区两级公共财政投资向城乡结合部延伸

一是加大财政资金投入。建立城乡结合部建设和管理投入长效机制,逐步理顺区域公共产品投入和管理体制,严格按照“费随事走”的原则,加大向城乡结合部地区的财政资金投入,最终使城市建设所需经费统一纳入公共财政支出,彻底解决城乡结合部地区资金投入问题。

二是加大基础设施扶持力度。针对城乡结合部城市化建设相对滞后、市政基础设施建设任务繁重、基础设施历史欠账较多的问题,建议加大资金支持力度。将城乡结合部建设用地新发生的土地出让金及其他有偿使用收益,全额返还给区级财政,专项用于基础设施和公共服务设施建设。

三是将农村地区城市主干路、次干路纳入市政道路规划。建议参照支持新城的政策,增加城乡结合部基础设施建设的拆迁资金补助比例,将主干路和市重点工程建设的拆迁补助比例提高到 100%;次干路由市政府投资建设,区政府负责拆迁。

四是制定对符合乡域规划的自建道路、由各乡修建的城市支路的补助程序和办法。按照城乡统筹的要求,完善其他水、电、气、热等市政管网。

2.城市管理模式向城乡结合部延伸

一是城市管理范围向城乡结合部延伸。延伸部门管理职能,尽快促进公安、市政、环卫、城管等城市管理职能部门管理向城乡结合部地区下移,加大市区两级财政的支持力度,保证机构、人员、办公设施的配备。

二是管网线路设施向城乡结合部延伸。将城乡结合部道路、市政设施等城市公用事业全部纳入市政体系。完善水、电、气、热等市政管网;加强道路、供排水等基础设施的建设与维护;加强环卫设施建设和环卫运营;发展便民设施,加快菜市场等便民商业设施的建设配套。

三是推动优质公共服务向城乡结合部延伸。提升城乡结合部公共服务水平,加大教育、卫生、体育、文化等公共服务设施投入力度,加快公立学校、社区医院和社区服务站的建设步伐,发挥城乡结合部临近中心城的优势,加大城区优质公共服务资源向城乡结合部辐射。

3.推进城区社会政策向城乡结合部延伸

一是加大以农转居为核心内容的社会政策创新力度。将解决农转居问题和社会保障问题作为解决城乡结合部地区人民眼前生活和未来生活的关键。在具体改革模式上可以采取“形式多样、逐步探索”的方式。农转居问题可以通过新生产方式改变农民生活方式,尽快出台相应的拆迁安置补偿标准,在货币补偿无法实施的情况下,采取农转居多层公寓建设,有效解决转居农民的生活来源,并通过集体经济保障上楼后的农籍人口的生活来源。开展农转居试点,对于农转居进程可以考虑实施整建制转居或逐步转居两条路径。探索试行“双低”即低标准缴纳、低标准享受的社会保障政策。

二是建立多层次、广覆盖的社会保障体系。针对辖区内各类不同人群,按“多层次、多渠道、分阶段”的原则健全完善社会保障体系。多层次,即超转政策、城保政策、农保政策和村级福利等政策在一定时期内并存;多渠道,即在筹资方面由区财政、村集体、个人多方面负担;分阶段,即社会保障不搞“一刀切”,针对城市化进程具体情况,分阶段进行。

三是完善相关配套政策。出台绿化隔离地区农民整建制转居的操作办法、拆除违法建设后恢复用地功能的补贴政策、新建农民小区物业管理办法以及村委会管理与社区管理的对接政策等。

(二)突破二元体制,加快推进两项改革

开展以乡镇体制向街道体制并轨、村委会向居委会转制、户籍属地管理向居住地治理等行政体制改革;加快农村集体土地制度改革、农村集体资产产权改革,推进农村集体经济组织改制等经济体制改革。

1.积极推进行政管理体制改革

逐步完成乡与街道辖区调整、划分,探索街、乡一体化管理的有效途径,建立统一的城市行政管理体制。

一是全面实施街道管理体制。针对目前乡镇街道人员不足、城市管理职能弱化的问题,应增加地区的领导职数、人员编制,充实城市管理职能和力量,通过三到五年的过渡,将城乡结合部全部乡镇逐步过渡为街道办事处,实施街道管理体制。切实建立“以块为主、条块结合”的管理体制,切实解决城乡矛盾和利益冲突,建立适应城市化发展要求的城市型建制。

二是加快社区管理转换。对基本完成社区股份合作制改革、经济实力较强、条件较为成熟的行政村,要加速推进行政管理体制改革,人员纳入城市户籍管理,社会管理体制由村委会过渡为社区居委会。通过三到五年的过渡,将城乡结合部全部行政村逐步转换为社区居委会。

三是探索城乡结合部长效治理机制。创新城市管理机制。探索建立由城管部门牵头、相关执法部门共同参与、协同合作的城市管理协调机制。探索建立城市管理社会参与机制。探索建立政府主导,社会组织和公众共同参与的城市管理机制,积极发挥社会组织的作用,让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。探索无照经营等违法行为的长效治理机制。对于无照经营问题,应探索“以疏代堵”,给予一些便民服务适度的生存空间,满足群众的生活需求。

2.加快推进城乡结合部经济体制改革

一是加快城乡结合部集体土地制度改革、试点征地方式改革。首先,研究探索将集体土地全部征为国有。在征收形式上,可以采取组团开发、逐步实施的形式;在征地补偿方式上,可以根据各村不同的情况,试点征地多元化补偿机制。其次,考虑到各地土地征地情况和绿隔限制状况的差异性,土地资源应在全市(区)范围内进行调剂,适当统筹考虑不同地区建设用地指标,加快集体建设用地流转制度改革。

二是推进农村集体资产处置。认真总结村集体经济产权制度改革的成功经验,鼓励支持符合条件村因地制宜,尽快完成村集体资产产权制度改革。加快乡、村的股份合作制改革,推进农村集体资产处置,规范集体资产,保证其保值增值。

三是加快集体经济组织的改制。首先,应积极推进集体经济产权制度改革,明晰产权,为下一步实施农转居奠定基础。其次,市有关部门要研究制定鼓励集体经济发展的相关政策和措施,先行试点,培育、扶持集体经济发展。适应城市化、市场化的要求,积极探索社区股份合作制资本结构调整的有效途径,已完成社区股份合作制改革、但资产处置和量化没有到位的村,要加大力度进行深化和完善改革。

四是完善绿隔建设的有关产业配套政策。首先,区政府在全区土地利用总体规划修编时,要根据市政府下达的基本农田指标对绿隔地区的基本农田进行调整,保证配套绿色产业项目的实施。其次,探索将绿地管护纳入城市园林管理体系或采取承包给集体管护的方式,提高补助标准,鼓励在绿隔地区种植经济林和花卉,提高绿地的经济价值。

(三)加强规划配套,积极探索两类模式

科学发展,规划先行。要制定城乡结合部改造规划,在城市总体规划的基础上,根据总规和控规要求,分类编制规划绿隔区、规划城区、规划新村三种类型的发展规划,用规划指导和规范城乡结合部改造。积极推进合村建设模式,体现集约利用土地,停止不符合规划的旧村改造项目和村民自住楼建设。

1.探索符合当地发展需求的设施和公共服务配置模式

根据城市管理模式向城乡结合部延伸的总体要求,科学设置基础设施配置标准和公共服务设施配置标准,探索合理配置模式,编制科学可行的控制性详细规划和市政设施规划,引导旧村改造和产业发展,为城乡结合部改造和建设提供科学的依据,避免盲目建设带来的资源浪费和发展隐患。

2.积极探索旧村规划建设和有效改造模式

可以考虑由政府统一规划、建设,村民搬迁安置用房建设可采用拆迁房和回迁房面积按照合理比例搬迁的模式,或者由政府进行总体规划,采取农民自建等多种建设形式的模式。制定旧村改造规划,旧村改造要与市政设施建设、产业发展相配套,要统筹考虑农民转居、就业和集体经济发展的问题。

(四)明确主导产业,大力培育三类产业

城乡结合部地区的产业发展要以“产业规划的可持续性”和“产业模式的创新性”为前提,可以依据规划绿隔区、规划城区、规划新村三种类型明确城乡结合部产业发展规划与产业发展模式,明确主导产业,促进产业升级。

1.大力发展物业经济

大力推行集体土地股权化,使失地农民成为“股民”,确保农民失地上楼后收入不减,生活质量提升,社保有保障。

建立租房合作社,努力改善流动人口的居住条件。提高农民房屋出租的组织化程度,集体按照统一标准改造现有闲置房,改善住房条件,变“瓦片经济”为“物业经济”,让更多农民拥有更多的财产性收入。同时,可以因地制宜为流动人口集中建设一批廉价房,解决流动人口的居住问题,挤压低端产业生存空间,规范管理。

2.大力发展休闲餐饮

改善农村生态景观,发展设施农业,大力建设休闲公园、采摘园与群众文体馆所,适度发展特色餐饮,将城乡结合部打造成适应城市居民休闲旅游的环境优美的环城景观带。

3.大力发展其他城市经济

大力支持已经明确规划为城区的地区发展产业项目,加大招商引资力度,大力引进发展符合城市产业特色的现代化商业、商务、会展、文化等第三产业,尤其是加快产业功能区周边地区产业的优化升级,改造提升传统第三产业,使其更具发展活力,逐步淘汰污染严重、耗能高的企业。

[1]任荣荣,张红.城乡结合部界定方法研究.城市问题,2008(4):43-47.[2]戚本超,周达.北京城乡结合部的发展演变及启示.城市问题,2007,(1):61-64.

[3]冯晓英.北京城乡结合部社区建设浅议.首都建设大观,2003,(11):52-53.

[4]魏书华.城乡结合部城市化与农村集体资产处置.城市问题,2002,(4):66-69.

[5]董克用,成得礼.从北京看城乡结合部“失地农民”面临的困境与解决思路.经济理论与经济管理,2006,(3):31-35.

[6]洪敏,陈焕伟.城乡结合部土地利用格局及影响因素分析——以北京海淀区为例.农村经济,2004,(9):35-36.

责任编辑:王 珊

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1002-0519(2011)02-0092-05

2011-02-28

863计划重点项目(2006AA120104);北京市发改委调研课题(20080203)

隆学文,男,首都师范大学资源环境与旅游学院博士研究生,主要从事区域发展战略与城市发展政策研究。