略论推进公众参与环境执法的法律保障

黄政

摘 要：环境执法通过促进守法和对违法的制裁的方式维护公共利益，有效的环境执法需要公眾参与，公共利益是公众参与和环境执法有机结合的逻辑纽带。文章在阐发公众参与环境执法的目标和意义、分析公众参与环境执法现状与问题的基础上，提出了推进我国公众参与环境执法的法律保障措施建议，以期促进我国环境执法的健康发展。

关键词：公众参与；环境执法；法律保障

中图分类号：D922.680.4 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0090-03

环境执法是指环境保护行政主管部门为了在其管辖范围内促使义务方守法，改变或者终止危害环境或者公众健康的事实而采取措施的行动，包括促进守法的手段和对违法行为实施强制措施两个方面。环境执法的一个主要目标是改变人类行为以使环境法的规定得到遵守，另一个主要目标是消除污染所引起的对社会公众健康和环境的紧迫和严重的威胁。[1]环境执法是环境保护的关键环节之一，而有效的公众参与，是提高我国环境执法效果的重要措施。我国政府已经采取相关措施鼓励公众参与环境保护工作。但是，目前公众参与环境执法的具体规定尚不足，难以保障公众有效地参与，需要对其加以完善。

一、公众参与环境执法的目标和意义

环境具有公共物品属性，环境保护是社会公益性事业，环境执法应是以公益的保障和增进为主要的目标，这是把公众参与和环境执法有机结合的逻辑纽带。

1.维护公共利益是环境执法的主要目标之一。环境执法的客体是人为活动所造成的环境问题及其所带来的对社会经济、生态环境和人体健康的不良影响。环境执法的目标与环境问题的危害是紧密联系的。环境问题是指由于自然界或者人类活动使环境质量下降或者生态失调，对人类社会经济发展、身体健康以至生命安全及其他生物产生有害影响的现象。随着社会的发展，生产、消费的扩大，引发环境问题的因素日益增多，环境问题日益呈现全球化、社会化、综合化等特点，对人类利益造成危害。

环境问题直接或者间接影响人们的利益，就法律对利益关系而言，通常是根据利益主体进行分类，即将利益分为个人利益、集体利益、国家利益和社会利益，或者可以笼统得分为个人利益与公共利益。这些利益是人类生存和发展不可或缺的。环境执法是环境保护的重要措施之一，环境保护既保护公共利益，也维护个人利益。个人利益的维护通常由于个人的积极主张而实现。公共利益往往由于公共利益代表缺位或者虚置，相对于个益，是弱势利益。公益诉求的途径、保障措施不足，呈现利益表达的能力弱势现状，通常导致公益无法得到及时和有效的保障。[2]这种前提下，环境保护更突出对公共利益的维护和增进。1972年《联合国人类环境会议宣言》明确了“为了人类的共同利益，必须应用科学和技术以鉴定、避免和控制环境恶化并解决环境问题，从而促进经济和社会发展”。环境执法从利益的角度看来，其实施在于对环境利益和经济利益的维护和合理再分配，更要突出对公共利益的实现或者救济。

2.公众参与是促进环境执法的有效措施。有效的公众参与，是提高我国环境执法效果的发展趋势，环境的共享性要求社会环境责任的共同承担，决定了公众不能被割裂于环境执法活动之外。

（1）公众参与可以对环境违法行为进行有效检举。政府是追究环境违法行为责任的主体，但是环境问题具有广泛性、复杂性，仅仅靠政府的力量难以对违法行为进行全面监控，而公众的广泛性可以弥补政府监管的缺陷。

（2）公众参与可以制约环境行政机关的不作为和权力滥用。环境问题的复杂性，立法机关制定的大多数环境法律只能作原则性规定，并通过各种制度授权有关行政机关根据具体情况作出决定，导致环境行政主管部门享有广泛的自由裁量权，公众参与可以对环境执法产生压力，确保其公正、合理地行使行政权力。保证环境执法的合目的性和合理性。

（3）公众参与可以为环境执法提供有力的支持。环境问题具有不确定性、复杂性、技术性等特点，仅仅依靠政府的环境执法难以解决。公众生活在环境之中容易获得全面、真实的信息，还可以通过技术支持，说服反对者等行动，为环境执法提供支持。这有利于提高环境执法效率。

（4）公众参与环境执法可以有效维护公众的合法权益,增强公众的权利意识,激发公众参与环境执法的主动性和积极性；公众参与可以加强环境执法的公开性、透明度，使环境执法更符合民心民意和实际情况，有效地解决和处理存在的环境问题，保证环境保护在可持续发展观念的指导下推进，促进社会的和谐发展。

二、我国公众参与环境执法的现状与问题

我国《环境保护法》的立法宗旨是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。就目前的现状看，环境执法力度、执法效果与立法宗旨相距甚远。

当前我国大气污染日趋严重，土地、森林资源退化，水质恶化、淡水越来越不足，海洋资源消耗严重。突发环境事件频发，仅2008年达到474起。[3]相应的环境执法力度也不断加强。2008年，全国受理环境行政处罚案件9.5万起，环境行政复议案件528起，环境行政诉讼案件178起，环境犯罪案件4起。当年做出环境行政处罚决定的案件9.0万起，做出环境行政复议决定的案件425起，做出判决的环境行政诉讼案件149起，做出判决的环境犯罪案件2起。[4]

环境执法作为环保工作的一个重要方面，是维护群众环境权益、构建和谐社会的重要保障和体现。虽然我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系，但当前我国环境执法还存在很多问题。首先是环境行政不作为。我国的环境执法工作中对环境污染熟视无睹、不闻不问的现象依然存在，有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，包括环境行政征收中的不作为、环境行政监督管理中的不作为、环境行政处罚中的不作为。[5]其次，存在权力滥用的情况。随着环境保护工作越来越受重视、职权越来越大、资金越来越多，环保系统面临的廉政风险也越来越突出。此外，环境执法还受到多方面的的阻碍，诸如：环保部门缺乏相应的行政强制手段；环境执法受地方保护主义干扰；区域性、流域性污染纠纷处理机制不完善；执法机制不健全等方面。[6]这些现象严重制约着我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面、协调和可持续发展造成了重大的负面影响。与此同时，公众参与环境执法缺乏有效的法律保障，对环境执法的支持力度明显不足。近年来，随着公众环境法律意识不断提高，参与环境举报、信访的人越来越多。不过，不少人更多的是关注身边的环境问题，而对公共环境问题比较淡漠。2008年，全国环保系统共收到群众来信70.5万封，涉及环境污染与生态破坏有关问题的有67.5万件。其中，反映水污染的有10.6万件，大气污染的28.7万件，固体废物污染的有1.4万件，噪声污染的有24.0万件，反映“三产”等其他污染的5.9万件。来信处理率96.5%。群众来访4.4万批次，8.5万人次，涉及环境污染与生态破坏有关问题的有4.2万批次。其中，反映水污染的有1.0万批次，大气污染的1.7万批次，固体废物污染的有0.1万批次，噪声污染的有1.2万批次，反映其他污染的0.5万批次。[4]公众主要通过论证会、听证会参与环境执法过程，但此类活动在全国还不普遍，对执法过程的监督更是不足。

造成这种情况的原因是多方面的，主要有三点：一是我国环境执法的主导思想是把政府作為公共利益的唯一代表，使环境执法仅作为政府的行为，导致环境执法行动缺乏支持和监督力量，也就是说，环境保护部门缺乏本应得到的广泛的社会力量支持；二是相关法律制度的不健全，公众没有适当的途径和方式参与环境执法，以保证环境执法的合法性和合理性；三是公众的环境法律意识整体不高，缺乏参与环境执法的积极性。

三、现行公众参与环境执法的法律依据与不足

国际社会早已认识到公众参与环境执法的重要性。1992年6月联合国环境与发展会议通过的《关于环境与发展的里约宣言》明确提出，“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。”我国关于公众参与环境保护的立法目前已经有所发展，在一定程度上为公众参与环境保护提供了法律保障。《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染破坏环境者进行检举和控告。1996年第一次修订的《水污染防治法》中增加了“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，这是公众参与原则正式在我国环境立法中加以体现。《清洁生产促进法》规定了专家可以参与环境影响评价。但不能把专家的参与就看作是普遍的公众参与，专家首要的任务是保证决策和判断的科学性。《信访条例》和《环境信访办法》规定了“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求”。 国家环保总局的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了建设单位或其委托的环评机构必须“公开有关环境影响评价信息”(第五条)、“公开征求公众意见”(第十二条)、“向提出意见的公众反馈意见处理情况”(第十二条)、并必须在《环境影响报告书》中编制公众参与篇章(第六条)、“附具对公众意见采纳或者不采纳的说明”(第十七条)。同时，还规定自身和属下的各级环境保护行政主管部门也必须公告有关环境影响报告书的受理、审批或审核结果，并自己“再次公开征求公众意见”(第十三条)。此外，非常值得肯定的是，还规定对不同的意见必须如实记载(第二十条、第二十三条)和公众“反馈意见的原始资料存档备查”(第十六条)。国家环境保护总局2005年工作重点包括了在环境执法领域中进一步加大公众和舆论监督作用，但这些规定多在舆论监督方面做出原则性的指导，不能有效保障公众参与。2011年开始实施的《环保举报热线工作管理办法》明确“公民、法人或者其他组织通过拨打环保举报热线电话，向各级环境保护主管部门举报环境污染或者生态破坏事项，请求环境保护主管部门依法处理的，适用本办法”。但是 2011年实施的《环境行政执法后督察办法》却未对公众参与作出规定。

概括地说，尽管我国已经有一些法律条文对公众参与环保活动做出规定，但目前公众如何参与环境执法却缺乏系统和完整的规定。表现为：公众参与的立法规定分散，且法条间存在冲突；参与范围较窄，公众参与主要在环境影响评价、环保信访和环境举报方面做了一些具体规定。公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面，缺乏相应的参与途径、程序和明确公众的权利义务以及权利救济措施，难以保障公众有效地参与环境执法，也与我国鼓励公众参与环境保护事业的发展思路不一致。因此迫切需要探讨环境执法中公众参与的范围、方式、程序和救济的具体措施，以保障环境执法有效和环境利益实现。

四、推进公众参与环境执法的法律保障措施

国外现行依靠公众加强环境执法的主要措施是保障公众的知情权和公民诉讼。对我国公众参与环境执法的具体法律措施具有借鉴意义。我国现行法律制度框架下，设计有效的公众参与环境执法的措施，必需厘清公众参与的条件和核心内容。公众参与是指公众参与公益性事务，其前提条件是公众的知情权，核心权利是公众的异议权。同时，促进和保障公众参与，需要了解目前公众利益表达的特点，对于设计可行的公众参与机制具有举足轻重的作用。我国公共利益表达的特点是：其一，公众利益诉求的滞后性。环境问题的潜在性和长期性，导致公众权益的危害通常需要一定时间反映出来，公众的诉求，往往在发现受到侵害后才提出，与环境问题的产生相比较，存在明显的滞后性。解决的思路要求提高公众利益的预断能力，客观要求公众知情权的保障和扩大。其二，公益表达能力的弱势。一方面依照我国现行的法律法规，没有明确规定公众参与环境执法的渠道，公众参与没有法律依据；另一方面利益表达后难以实现利益诉求。公众利益的诉求难以保障满足,通常是由于地方保护主义或者公众在经济利益和环境利益之间选择，优先考虑经济利益的增长。解决的思路是保障参与以及利益诉求的实现。通过具体措施增进公众利益表达的能力，包括利益表达的途径扩大、利益表达的实现保障、利益表达的被认可以及利益表达的人身保障。为此，我国需要从立法上确定公众参与的方式、程序。我国促进和保障公众参与环境执法，关键在两个方面：一方面要提升公众参与的能力，另一方面要增强公众异议权实现的保障。基于以上考量，提出以下几点建议：

1.保障公众获取环境执法的知情权。公众参与环境执法的前提是享有知情权，只有了解和掌握有关环境信息，这些信息包括环境危害或者污染的原因、特点、影响、责任主体、环境执法部门的执法依据、执法措施以及执法效果。这是公众的参与权、监督权的前提和基础。这就要求通过立法明确：（1）环境执法部门向公众公布其掌握的有关环境执法信息；（2）企业向公众公布有关其企业环境行为的信息；（3）保障公民的知情权和获取信息的渠道畅通，完善公众查询和获取环境执法信息的制度。

2.规定公众参与的范围。公众参与应实施于环境执法的全过程，立法应明确环境检查、调查、环境审核、证据审查、申辩和听证、执行阶段以及执法后的监督阶段。对于涉及国家机密和企业秘密的部分，应予以明确而排除，避免环境执法机关和执法对象以此为理由拒绝公众参与。

3.明确公众参与的方式。我国现行环境法律法规规定了听证会、论证会两种参与环境保护的方式，还不足以保证公众的广泛、有效参与环境执法。应明确规定公众可以采取适当的形式表达对环境执法的建议和意见；明确在环境检查、调查、证据审查申辩和听证阶段，公众可以个人或者选出代表参加环境保护部门的行动；明确公众对环境执法效果的评价和反馈途径。并且，应当探讨环境公益诉讼的可行性模式，促进公众通过司法途径参与环境执法监督。

4.制定公众参与的保障措施。首先，公众的知情权能够内化为公众的权利需求，促进公众参与环境执法的积极性，需要公众对环境问题及其迁移、危害、防治措施等信息有比较深刻的理解，需要通过立法促进环境教育和宣传，使之制度化，提高公众对环境问题的判断和预测能力。其次，应明确对因参与环境执法而导致的人身权、财产权的损失的救济措施。再次，明确公众异议权、陈述权、申辩权和救济请求权的保障具体程序。

参考文献：

[1]美国环保局.环境执法原理[M].王曦，译.民主与建设出版

社，1999:10.

[2]李启家,李丹.环境法的利益分析提纲[C].环境与资源保护

法学，2003.

[3]全国环境统计公报(2008年)[R].2009.

[4]环境保护部.2008年环境统计年报[R].

[5]张明皓.污染事故频发怎样以法律手段遏制环境行政不

作为[N].中国环境报，2009-03-27.

[6]王仁贵.绿色发展的历史关节[J].《瞭望》新闻周刊，

2010，（17）.[责任编辑：黎 峰]