村级选举后的治理困境与对策

谭青山

（俄亥俄克里夫兰州立大学 政治系，美国）

村级选举后的治理困境与对策

谭青山

（俄亥俄克里夫兰州立大学 政治系，美国）

村级选举在中国已经实施了二十余年，其制度化建设已经取得了很大的进步。然而，人们普遍认为村级选举对村级治理所起的作用甚微。尽管村级选举和国家政策的重点开始转向强调“村级民主决策、管理和监督”，但当选的村委会并没有完全发挥出有效的村民自治潜力，选举出来的村委会并没有在村级事务上进行有效的治理。导致乡村治理薄弱之因有制度上的缺陷，国家对村民自治定位的宏观影响以及乡镇政府的微观掌控。这些因素一直阻碍着村民自治制度化的实施和村庄治理绩效提升。村民自治在维持社会稳定以及为数亿农民提供公共产品方面具有重要的作用，不能被忽略，更不能失败。必须实施新的村民自治模式，整合和区别传统村组织的职能，解决村级治理制度化建设这一关键问题。

村级选举；村级治理；村民自治；治理模式

每三年一次的村级选举使村民的民主权利意识有所提高，选举规则也不断规范。但人们普遍认为村级选举对村级治理所起的作用甚微，多数人感到选举制度所取得的成果尚未转化为对村级事务的积极治理。为什么村级选举没有带来有效的村级治理？本文试图考察导致村级治理不力的因素——紊乱的村级治理结构，乡镇对村的干预以及村级的双重领导——来寻找这一问题的答案。尽管中国农村近些年发生了许多变化，但村级治理仍然是农村政治和社会稳定至关重要的基层政治形式。本文提出一个新型的治理模式，将主要的村级行为体综合考虑在内，以确保通过村级选举形成中国农村有效的村级治理。

一、村级治理现状

村民自治被认为是1980年代后期以来中国农村的一个重要的政治进步①。村级自治起初是为了填补人民公社解散之后的政治真空而在基层形成的村民自发行动②，目的是解决村级治理问题。村民自治实际上是国家权力在农村基层收退而产生的农村社会基层的一片自治空间，从民主选举开始，然后加入民主管理、民主决策和民主监督等内容，通过国家民政部加以实施和推进③。

应该说，村民自治在整个国家政治发展和制度建设中，开始并没有提高到一个战略高度来看待，也没有整合到国家制度建设中。村民组织法试行十几年，村民自治制度化建设停留在建立和实施村民选举的规则和程序上④。至今没有从1998年的组织法里衍生出村民自治法和选举法。村民自治一直遇到乡镇官员的反对，中央决策层面也犹豫不决，没有将其提高到国家制度建设的高度来对待和实行。因而，这些年来的村民自治实践和制度建设，并没有质的飞跃。村民自治的实际操作留给了地方政府，而地方政府（尤其是乡镇政府）并不认为村民自治的实施和发展是其工作的主要任务，更不认为会给乡镇官员带来多大政绩。恰恰相反，更多的乡镇官员认为村民自治严重削弱了政府的权力，使他们的工作难以开展。这也是为什么大多乡镇政府在村民自治的实践当中起了阻碍或者消极作用的原因。

学者和实践者基本赞同村级选举是村民自治的重要组成部分，并随着每三年的定期选举也取得了很大的进步，但他们在村级选举对村级治理的意义和影响问题上存在不同的看法⑤。从历史的角度来看，村民可以在总体自由、公平的情况下进行民主选举，有能力选举出他们的领导人⑥。村级选举为村民参与和提高选举关联性提供了一个民主平台⑦。从选举规则和程序上来看，尽管一些至关重要的制度建设仍然急需完成，但村级选举制度在这些年中总体上得到了加强⑧。

村级选举是否改善了村级治理呢？这里的村级治理指给乡村生活带来积极变化的村级决策、执行及管理。尽管村级选举制度建设和选举操作上取得了很大的进步，但学者们并不认同村级选举对村级治理具有多大的实际效果⑨。许多研究表明，村级选举与农村政治发展的各种变化息息相关。比如，村级选举与村级自治的制度建设尤其是村民代表大会的建立紧密相连⑩。村级选举也有利于形成基于法治、理性、透明、符合国际通行准则的选举制度（11）。对某省研究的数据显示，村民们对其自治制度的评价基本是积极的（12）。村级选举涉及几亿村民的政治参与，也从总体上提高了参与者民主权利的政治意识。学者注意到，村级选举使大量的村民具有参与村级选举进程的欲望（13），提高了村民的政治功效感（14），为村民履行公民责任（15）以及公民社会的形成开辟了道路（16）。选举活动中将手中选票投给某一候选人，从而大量的村民成为战略上的“理性选民”（17）。村民选举也对其他基层组织的选举产生了积极的影响。例如，在村级选举之后出现的村党支书的“两票”选举制（18）。

当涉及村级选举对村级治理的实际意义时，研究得出了喜忧参半的发现（19）。最近的一项研究表明，村级选举使村委会责任更加明晰，提高了村级预算中公共开支的比例（20）。类似的发现也表明村级选举使村委会公共开支的分配得以改善（21）。其他的研究表明不同类型的选举对村级治理也会产生不同的影响。例如，真正具有竞争性的选举中，当选的村干部会在土地分配的决策中更有责任感（22）。

法律规定村委会是群众性自治组织，这意味着村民应该通过选举村干部来管理本村日常事务，以此来有效地实现对村庄的治理。村民选举的干部一方面应该有能力行使其选举所赋予的治理权力，同时也要接受选民对其行使治理权力的监督。但研究表明村级治理依然虚弱，当选的村委会并未完全发挥出其自治的潜力或有效的行使治理权力，而是面临着许多限制，从而影响了其能力的展开（23）。尽管有国家的立法措施和村级选举作保障，但村民自治却不足以应对和解决严重的“三农”问题（农村、农民、农业），尤其是如何使村民脱贫致富的问题（24）。也不能保障村民利益，从而陷入自身发展空间不断缩减的困境。中国学者将这种现象称为“实施村民自治的悖论”（25）。

许多研究表明，村民自治日益成为一种流于形式而无实质内容的形式。（26）在贫困农村，村委会干部手中并没有足够的资源来为村民做事或进行村庄治理。（27）在那些拥有一定资源的村，村里的账目要“村财乡管”，（28）这使许多村委会在做事上要服从乡镇政府的管制，从而丧失了自治意义。还有的地方，村民自治由于村委会和村党支部之间的矛盾而陷于瘫痪。依据对山西、河北、陕西、福建、安徽、吉林六省的调查，“两委”不能很好相处的分别占各省内总 村 数 的 10%、12．8%、4．07%、39．8%、7%、6%（29）。在北京，一些村党支部书记在选举后干脆拒绝将村公章交给新当选的村委会主任（30）。在这种情况下，乡镇政府通常会站在充当其“代理人”的村党支部书记的一边（31）。乡镇和县政府通常通过掌握土地使用的控制权，扮演“土地交易者”角色，而村委会对村里的土地没有自主权。从理论上来说，村土地归全体村民集体所有，只有村委会与村民进行协商的情况下，通过村代表大会决议，才能决定如何处置村土地。现实情况是，乡镇和县政府在农村土地商品化的问题上替村民进行了决策，从而使村民丧失了村民自治中一个至关重要的资源。（32）由于没有村委会和村民代表的有效参与，农村土地征用近些年产生了一系列的社会矛盾和冲突，广大的村民在乡村城市化的变革中成了再次被剥削的对象。村民只有选举投票权，选举后没有决策参与权，也没有监督权利，就谈不上维护自己的权益。

近些年来，中央政府加大了解决“三农”问题的力度。但这种经济导向的政策为村民自治和治理带来了半喜半忧的结果。通过免税、减费、农业补贴这些旨在增加农民收入的措施减轻了农民的经济负担，重点建设公路、电力、公共设施等农村基础设施。这类的投资直接牵涉村民和村委会的利益，在一定程度上改善了农民的生活和农村的基础建设。但这一新农村发展政策并没有改观农村治理现状。实际上村民与村委会在建设“社会主义新农村”过程中的作用非常有限。除了配合国家修路到村，村级治理更受控于乡镇政府了。对安徽的一份调查表明，90%以上的受访村干部证实了现实与国家发展目标之间存在的巨大差距（33）。农村政策给予了县和乡政府更大的权力，因为他们才是村级项目和资金分配的主要决策者。这一新的发展使村民自治更进一步受制于镇和县政府的计划和控制。同一份调查也表明，70%的村干部表达了对“面子工程”和资金不足的担忧。

二、乡村自治困境的因素分析

村民自治已经实行了20多年，在村级选举进程中，学者和实践者们开始关注村民自治的其他方面。主要负责落实村民自治的民政部基层政权和社区建设司已经将工作重点转向 “民主决策、管理和监督”。中央政府发布了若干重要的“一号文件”来促进农村的投资和发展，并号召大学毕业生到农村任职。（34）尽管这种自上而下的行动使农村的状况和治理有所改善，但村民自治仍未克服现有的障碍，如制度薄弱、资源匮乏以及新农村建设过程中出现的其他新问题。

（一）制度缺陷

村级治理薄弱的一个根本原因就是村民自治的制度构成存在问题。1998年《村民委员会组织法》规定了村民自治制度框架建设的一些原则，但没有详细规定村民自治的制度化程度。该法明确提及三个村级自治机构：村民委员会、村民大会（村民代表大会）、村党支部。村委会是村级行政机构，其主要职能包括管理村内公共事务，管理经济发展、集体土地和财产以及协助乡镇政府完成计划生育、救灾等国家给予的任务等等。该法赋予了村民大会部分村级“立法职能”，村民大会可以制定或修改村民自治章程（第20条），还负责村收入分配的审批，村办学校、公路及其他公共工程的资金筹措，监管村商业项目，村民土地承包合同以及村土地的使用（第19条）。

在第18条中对村委会与村民大会的关系进行了明确的规定，村委会要对村民大会负责，并向村民大会直接汇报情况。村民大会每年对村委会及其成员的工作进行评议。这些原则应该相对直接地促进了村民自治的制度化建设，该法对村党支部的模糊规定使村民自治的制度化发展变得更加复杂。该法没有具体规定村党支部的职能，但恰恰将其设定为村民自治的领导核心。正是这一领导地位，使村民自治制度建设出现了各种各样的问题。许多的实践者努力避免那些会被认为超越了村党支部权力的自治制度建设。在那些按照法律文字规定建立村委会和村民大会的村子里，村民自治也仅仅是名义上的而没有执行管理职能。很多村委会常常拖延决策时间，将最终的决策权交予村党支部。（35）

村级选举的制度化建设重点是建立标准的章程、规范、程序和规则，与此不同，村民自治制度建设是基础性、实验性及无规律可循的。人们做了很多加强村的尝试，一些村子制定了章程，其中用规则和程序界定了村委会和村民大会的权力和职能。问题在于村民自治的执行通常是村委会或村党支部行使了过多的权力而忽视了村级治理制度的实际安排，多数的村民大会或村民代表大会并没有发挥其决策和监督职能，村级治理的权力仍然是集中在村党支部书记或村委会主任这些精英手中，而非真正的自治（36）。

由于不同的地理条件、经济发展程度，具体操作及个人意志等因素，中国农村呈现出各种不同的村级治理模式。最典型的有五种村级治理模式：第一种是村党支书主导型治理，其特点是村支书说了算，村委会服从，治理可以运转；第二种是村委会主任主导性治理，村主任强势，党支部弱势，治理可以运转；第三种是村支书和村主任“一肩挑”治理，村党支部和村委会权力集中于一人，治理可以运转；第四种是村党支部和村委会二元化领导，村支书和村主任都强势，互不相让，治理不畅或瘫痪；最后一种是村支部和村委会都不作为，村支书和村主任放弃职责，放任自流，治理瘫痪或没有治理。

这五种治理模式也有一些共同点：由精英治理，没有制衡和监督机制。由主要行为者决策，村民大会或代表大会只是名义上存在，没有问责机制。这些模式下的多数决策中，村民或是被动地跟随村干部或是直接被绕过了，村民几乎没有任何参与村级治理的机会。当问题极度恶化时，群众抗议就成为惟一的解决办法（37），精英双重领导模式也导致了瘫痪和不作为。另一个极端是由一个很强硬的支部书记和一个固执的村委会主任担任领导的村子通常会形成僵局使村处于瘫痪状态。同样糟糕的另一模式是支部书记和村委会主任都不愿去承担义务但又不想看到对方发号施令，村民就不得不忍受一个不作为的村委会，这类治理常常出现在那些资源匮乏的村子里。

村民自治的制度发展也有一些亮点。人们早就认识到村民大会是一个无效的机构，因为召集一个需要大量村民参加的会议很困难。因此，许多村子开始用村民代表大会来取代村民大会，其代表也需要通过选举产生，并相应的制定了一些规则和程序，村民代表大会作为村民自治的立法机构更加实际和可行。另一个重要的发展是村级选举的制度化。在农村规范的制度规则和程序已经得以建立，村级选举基本上是在选举制度的指导和管理下进行的，这些制度可以规范和纠正选举中的一些问题（38）。村民自治的制度建设的重中之重就是要发展，完善村民代表大会制度，发挥其应有的决策作用，从而真正保证村民的利益。

学者们也发现村级选举对村民自治的其他方面，尤其是村级治理，还没有产生了一种“外溢”效应。这主要体现在村民对村委会在处理村务上的能力不信任。在近期一个关于村民对上级政府的诉求的调查显示，村级选举对村民的诉求没有影响，村民对村委会及镇政府为农民办事的能力信心不足（39）。

（二）乡镇和县的干预

削弱村民自治的另一个因素来自于乡镇政府。尽管《村民委员会组织法》明确地规定乡镇政府只能给予村委会以“指导、支持、帮助”，不得干预依法属于村民自治范围内的事项（第4条）。反过来，村委会要配合乡镇政府的工作。然而在实践中，乡镇政府并没有遵循该法的条款或精神，在处理村级事务中只是将村委会作为其“代理人”，习惯于用行政手段来治理或干涉村务（40）。

乡镇干部普遍对村民自治持怀疑态度。一份调查显示，60．4%的人赞成村级选举不适合农村社会现实，62%的人认为选举为他们的工作增加了难度。44．4%认为他们辖区内适合村民自治的村子不到50%。大多数的乡镇干部指出这些村不适合村民自治的原因有两点：经济落后以及村民受教育水平低下（41）。乡镇政府在实施《村民委员会组织法》以来，仍然没有根本转变对村民自治的态度，当有需要时依然将村委会视为下级“行政单位”。尽管《村民委员会组织法》规定了“指导”的关系，但乡镇干部在处理农村事务时一直将村委会视为其“从属机构”。在人民公社解散之后，中央政府依靠乡镇政府来管理广大农村，因此乡镇政府负责贯彻和执行国家法律、法规和政策，落实各项国家任务以及自身的行政工作。乡镇政府不经过村委会或党支部这类的中介而直接与村民接触是不可能的。这也就是该法规定村委会协助乡镇政府落实国家任务的原因。有学者生动地描述了乡镇干部如何向村干部施压，拿走村民的家具来缴纳税款，使村民接受乡镇的经济作物种植计划，其结果导致村民很大损失（42）。

乡镇政府强势于村委会，这对村民自治提出了挑战，乡镇官员可以利用各种办法来控制选举，如从影响村委会选举提名到物色听话的人来“陪选”。国家推行的“一肩挑”更进一步为乡镇干部施加影响敞开了大门。（43）党支部是村民自治的领导核心，乡镇可以通过吸收党外的村委会主任进入党的体系，利用党这条线对村级治理进行干预。随着更多的村委会主任成为党支部书记，他们更多的是对乡镇而不是村民负责。（44）对于那些“难控制的”不合作的村委会主任，乡镇政府简单地施展一下手段就能够使其顺从。（45）

村民自治缺少财务上的独立性使乡镇政府多了一个干预的途径。在农村税费改革之前，村委会财源主要依靠数额有限的“村提留”，那些有企业的村子有额外的收入。在税费改革之后，只从事农业的村子就没有任何集体收入，也没有任何资源可以使用。要启动任何项目，村委会或者向村民募集资金，或者向乡镇寻求资金支持，这就使村受制于乡镇的控制和管理。对于那些有企业或其他收入来源的村子，新的“村财乡管”项目，削弱了村委会的财政动议和管理权。乡镇可以通过他们的管理权力来弱化村民自治。一个典型的例子是陕西省郑庄镇建设了一个80多间办公室的办公楼，而乡镇政府只有40名工作人员。这么多的房间空余及120万元的贷款，乡镇政府决定使用其“账户管理”权，向村里施压，令其租用空余的办公室作为村联络处。例如，党屯村的村委会主任就被迫与乡镇签订为期30年的租用合同，并被要求预先偿付10万元。党屯村是一个规模小又贫困的村子，资源有限，强迫村民拿钱是完成这一浪费工程最快的办法。（46）

（三）国家导向和宏观发展政策

尽管国家颁布了《村民委员会组织法》，但一些学者对村民自治仍然持怀疑态度。有人认为，与其说村民自治是基于各种社会力量的需要所产生的制度创新，不如说是政府精英的“礼物”（47）。还有人认为，村民自治是任由政府摆布的：如果需要，就会有村民自治，如果不需要，那就不会有。因此，村民自治对基层民主的发展是可有可无的，或是无关紧要的（48）。

认为国家在村民自治中具有举足轻重的作用并不是没有道理的。国家通过了《村民委员会组织法》，实行了村级选举，促进了“民主决策、管理和监督”，但村民自治和选举从开始就不是国家优先发展的事务，因此才有了它稳定甚至有些“隐秘”地发展。村级选举之所以被世界所认知很大程度上得益于卡特中心的村民选举考察报告，在那之后中央政府才开始密切关注农村的政治发展。不少高层领导人都下到农村去考察过村民自治情况，在了解和听取关于村级选举状况的报告后，得知村委会已经开始挑战村党支部的权威时，中央领导层感到有必要加强农村党组织建设。中央办公厅和国务院办公厅在2002年联合下发的14号文件表明了国家推进村民自治的新思路（49）。通过发布这一题为“关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知”的罕见的联合文件，重申了村级选举的必要，但同时再次表明村党支部的核心领导地位，公开支持“一肩挑”模式，号召村党组织成员同时在村委会和党支部内交叉任职。党的这一文件有效地结束了关于村民自治中谁能发号施令的争论。

国家关于取消农业税和建设新农村的政策也影响到村民自治的发展。当然，取消农业税，加强农业补贴的确减轻了农民负担，增加了农村收入。农业税曾经是村财政的主要来源，但现在村委会要依靠县财政对村委会的“转移支付”来取得一部分治理资源，在许多不富裕的村子，这是惟一的收入来源。新农村建设中，村委会还必须拿出钱来配套，由于手中的资源严重匮乏，许多村委会不是举债度日，就是无所作为，只是名义上的存在。

村委会越来越依赖乡镇政府。村干部从乡镇政府领取工资，他们的薪水取决于乡镇政府对其责任和表现的评定，财政上的依赖更进一步使村委会处于从属地位（50）。此外，国家建设新农村的政策也使乡镇对村委会的控制力得到了加强。国家用于改善农村基础设施的资金都是通过县和乡镇政府划拨的，公路、输电线路、健康、卫生项目等各类农村发展项目以及村经济和资源都被纳入了乡镇的行政管理范围。在山东省苏村镇，镇里以建设社会主义新农村的名义，决定在该镇的中心村建设一条64米宽，1150米长的商业街。完成这一项目必须要拆除道路两旁140户村民的房屋。乡镇不但拆了房子，还在没有任何补偿的情况下没收了“宅基地”，其依据是这是集体财产。（51）当然，村民的宅基地归村里而非乡镇所有，即使是村委会也没有对宅基地的随意处置权。

三、一种新的村民自治模式的探讨

与村级选举制度一样，村民自治也处在十字路口上（52）。在广大的农村，村级选举并没有产生有效的治理制度。上面提到的因素继续削弱村级治理机构的权力，最终将使村民自治被遗忘。正如一些人指出的，随着年轻人去城里打工，村子逐渐变成了一个“空巢”，而村委会也逐渐变得没有实际意义了（53）。但国家建设社会主义新农村的政策也扭转了一些村治虚化的趋势，现在从事农业也逐渐有所收益。随着农村道路、房屋、活动中心、学校、卫生设施、水管建设，污水和垃圾处理事务的增多，这为村民参与和促进村民自治提供了新的机会。同时，由于土地征用和山林补偿所引起的众多纠纷，从而影响社会稳定，所有这些新的农村事务的治理都要求村民对民主决策、高效管理及有效的监管进行更多的参与。

村级治理的制度化建设是民主决策、管理和监督的关键，它关系到是否有适宜的治理结构、制度规则、规范和程序来保障村民对村级治理和监督的参与。村级治理制度化需要考虑到现有的村组织和权力的分配。如果不能全面考虑或无视这些因素的影响，那么新的制度安排一定会遇到问题。

现实情况下，村级治理机构涉及三个主要的村级组织，即村党支部、村委会、村民大会（或村民代表大会）。尽管村民代表大会一直是村级治理的一部分，其作用在每个村子中各不相同，但大多数都没有有效代表村民的利益，一直是村党支部或村委会或两者共同在行使着治理权。众所周知，党支部和村委会常常陷入权力斗争，引起“两委”不和，这已经成为村级治理中一个主要的问题。因此，新的制度模式必须要考虑村民代表性、决策机制，行政效能、组织间的权力平衡问题。下面提出的新的村民自治模式的建议，目的是要克服影响村民自治的主要问题，如“两委”困局、缺乏效用的村民大会以及村委会问责制。（见图1）。

图1 村级治理模式

这一模式就是：以村民代表大会为主导的治理模式：村民代表大会为决策机构，可谓“民主决策”；村委会为执行，管理机构，可谓“民主管理”；村党支部为权力监督机构，可谓“民主监督”。该模式将村民代表大会作为村级治理的最高机构，它作为一个小型“立法机构”，有权制定和修改村民自治章程、规则及其他合同，审批村委会关于村土地和资源使用、学校、村公共项目、经济议案和整体福利的预算和行政建议，并具有罢免权。村民代表大会的大部分职责在《村民委员会组织法》中都有规定。要使其真正发挥职能关键是要建立一些特别委员会，其中包括由选举出的代表和会计组成的财政委员会。其他委员会，如公共项目委员会、纪律委员会或规划委员会可以依据各村的需要来决定成立与否。这些专门的委员会负责审查村委会的预算、项目建议，筛选建议，就村民代表大会的决定的执行与村委会进行沟通。

关于村民大会的成员或选举村民代表大会的代表的规定在农村已经建立起来，但村民代表大会工作程序的法规还不完备也没有形成制度。要由村民代表大会来完成新自治模式的建立和制度化，同时制定章程来规定各个村级管理机构的职能和责任、规则和工作程序。

村委会是村民自治的行政机构，在村庄治理中发挥管理职能。村委会的主要职能是管理本村日常事务，执行村民代表大会做出的决定。这一模式将决策权赋予了村民代表大会，因此在没有取得村民同意的情况下，村委会不能采取任何重大的行动。通过对村委会行政权力的界定，这一模式减低了权力斗争的可能性，解决了谁行使什么权力的混乱。也使得村委会不能“代替”村民在涉及重大村民利益的事务上擅自做主。村委会的职能和责任应该在村章程中通过规则和程序来限定。

这一模式的另一个主要方面涉及的是村党支部的作用。村党支部曾被作为村民自治的核心领导，在村级治理中具有举足轻重的权力。然而，这也是村级治理僵硬、争议、混乱的一个主要原因。现有组织法只是定位党支部为领导核心。但什么是领导核心却没有定义和细化。根据村民组织法，具体村务决策和管理是由村民代表大会和村委会负责的。所谓领导核心，应该是道德、价值和思想的领先，党支部应该是站在道德制高点上带领村民来对村级治理进行民主监督，实现村民的民主权利。而不是插手具体治理，更不能包办村民自治。新的模式吸收了村党支部在村级治理中的传统地位和作用，赋予其道德领军作用和监督权，这也与《村民委员会组织法》中对其领导核心的职能的规定相一致。在这一治理体系中，村党支部摆脱了日常事务的管理，承担起对决策机构和行政机构进行监督的独特作用。这样，党支部就可以重塑其先进代表的形象，成为村民利益的真正维护者，并为村民的根本利益而工作。

作为一个村级治理的监督者，村党支部的主要职能是双重的：监督行政和决策部门的工作，处理投诉，调查可能的不当行为、滥用职权和腐败现象，并可以通过村民代表会议进行惩罚，罢免违法乱纪的村干部。村党支部道德上的领导和监督作用对保证村委会正常运作是很重要的。村党支部具有调查权，以保障自治法规和条例得到有效的贯彻和落实。村党支部可与村民代表大会密切合作来保障法规的执行，建议村民代表大会采取严格的行动，包括召回那些不适合其职务的当选干部。

当前要再次强调村党支部在村民自治中的作用，部分源于村级治理机构麻烦缠身，道德败坏这一现实，如效率低下、滥用职权，拉帮结派、黑势力威胁、管理不善、权力腐败等等。基层党支部应尽快改变其传统角色，与时俱进。之所以政府这几年针对基层治理的政策并不能有效解决或减少乡村治理问题，是因为村党支部在村级治理中的定位没有真正得以解决。基层党组织不应该成为村民自治的阻碍因素，而应该成为改善农村基层治理的重要力量。

注释

①Ogden，Suzanne．InklingsofdemocracyinChina．Cambridge：Harvard University Press，2002．Pastor，Robert，and Qingshan Tan．“The meaning of China's village elections．”TheChinaQuarterly162（2002）：490-512．Pei，Minxin．“Creeping democratization in China．”JournalofDemocracy6．4（1995）：65-79．

②Mi，Youlu，and Aiping Wang．Jingqiaoqiaodegeming（Ruralrevolutionwithouttumults）．Beijing：Zhongguo shehui chubanshe，1999．White，Tyrene．“Reforming the countryside．”CurrentHistory91（1992）：273-277．

③Kelliher，Daniel．“The Chinese debate over village self-government．”TheChinaJournal37（1997）：63-86．O'Brien，Kevin J． “Implementing political reform in China's villages．”TheAustralianJournalofChineseAffairs32（1994）：33-59．Shi，Tianjian．“Village committee elections in China；institutionalist tactics for democracy．”WorldPolitics51．3（1999）：385-412．

④Bai，Gang，and Shouxing Zhao．XuanjuyuZhili（ElectionandGoverning）．Beijing：Zhongguo shehuikexue chubanshe，2001．Tan，Qingshan．“Building institutional rules and procedures：Village elections in China．”Policy Sciences 37．2（2004）：1-22．Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．The Carter Center．Villageelectionsinchinaandagreementoncooperationwiththe ministryofcivilaffairs，People'sRepublicofChina．Atlanta：The Carter Center，1998．

⑤Alpermann，Bjorn．“The post-election administration of Chinese villages．”TheChinaJournal46（2001）：45-67．Diamond，Larry，and Ramon H．Myers，eds．ElectionsanddemocracyingreaterChina．New York：Oxford University Press，2001．Epstein，Amy B．Villageelections inChina：Experimentingwithdemocracy．China'seconomicfuture．Joint Economic Committee U．S．Congress，1996．403-422．Washington：Government Printing Office．Goldman，Merle，and Roderick MacFarquhar，eds．The paradoxofChina'spost-Maoreforms．Cambridge：Harvard University Press，1999．He，Baogang，and Youxing Lang．“Xunzhao minzhu yu quanwei de pingheng：Zhejiang cunmin xuanju jingyan yanjiu（Seeking a balance between democracy and authoratarianism：a study of villagers'election experience in ZhejiangWuhan．”Huazhongshifan daxuechubanshe，2002．Ogden，Suzanne．InklingsofdemocracyinChina．Cambridge：Harvard University Press，2002．Rowen，Henry S．“The short march：China's road to democracy．”TheNationalInterest45（1996）：61-70．Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．Thurston，Ann．Muddlingtowarddemocracy．Washington：Institute for Peace，1998．

⑥Tan，Qingshan，and Qiushui Xin．“Village election and governance：Do villagers care？”JournalofContemporaryChina16．53（2007）：581-599．

⑦Jennings，Kent M．“Political participation in the Chinese countryside．”AmericanPoliticalScienceReview91．2（1997）：361-372．Zhong，Yang，and Jie Chen．“To vote or not to vote：An analysis of peasants'participation in Chinese village elections．”ComparativePoliticalStudies35．6（2002）：865-885．

⑧O'Brien，Kevin J．Improvingelectionprocedures：Somemodestproposals．unpublished paper，2006．Tan，Qingshan．“Building democratic infrastructure：Village electoral institutions．”JournalofContemporaryChina18．60（2009）：411-420．

⑨Bai，Gang，and Shouxing Zhao．XuanjuyuZhili（ElectionandGoverning）．Beijing：Zhongguo shehuikexue chubanshe，2001．He，Baogang．“Village elections，village power structure，and rural governance in Zhejiang．”TheA-mericanAsianReview20．3（2002）：55-89．O'Brien，Kevin J．，and Han Rongbin．“Path to democracy？Assessing village elections in China．”JournalofContemporaryChina18．60（2009）：359-378．Oi，Jean C．“Election and power：the locus of decision-making in Chinese villages．”Elections and democracy in greater China．Ed．Larry Diamond and Ramon H．Myers．Oxford：Oxford University Press，2001．149-175．Perry，Elizabeth J．，and Merle Goldman，eds．GrassrootspoliticalreformincontemporaryChina．Cambridge：Harvard University Press，2001．Tan，Qingshan，and Qiushui Xin．“Village election and governance：Do villagers care？”JournalofContemporaryChina16．53（2007）：581-599．

⑩Chan，Sylvia．“Villagers'representative assemblies：toward democracy or centralism？”China：AnInternational Journal1．2（2003）：179-199．Lawrence，Susan V．“Village representative assemblies：Democracy，Chinese style．”AustralianJournalofChineseAffairs32（1994）：61-68．Yuan，Dayi，et al．Nongcunjicengminzhujiansheyanjiu（Studiesonruralgrassrootsdemocraticdevelopment）．Beijing：Zhongguo shehui chubanshe，2002．

（11）Hu，Rong．Lixingxuanzeyuzhidushishi（Rationalchoiceandinsitutionalimplementation）．Shanghai：Shanghai yuandong chubanshe，2001．Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．Wang，Zhenyao．Maixiangfazhixingxuanjudelishiluoji．Beijing：Zhongguo shehui chubanshe，2002．

（12）Chen，Jie．“Popular support for village self-government in China：Intensity and sources．”AsianSurvey45．6（2005）：865-885．

（13）International Republican Institute．Electionobservation report．Fujian：People's Republic of China，1997．The Carter Center．Thecartercenterdelegationtoobservevillageelections inChina．Atlanta：The Carter Center．1997．The Carter Center．Villageelectionsinchinaandagreementoncooperation withtheministryofcivilaffairs，People'sRepublicofChina．Atlanta：The Carter Center，1998．

（14）Chen，Jie．“Popular support for village self-government in China：Intensity and sources．”AsianSurvey45．6（2005）：865-885．Li，Lianjiang．“The empowering effect of village elections in China．”AsianSurvey43．4（2003）：648-662．

（15）Manion，Melanie．“Democracy，community，trust：The impact of elections in rural China．”ComparativePoliticalStudies39．3（2006）：301-324．O'Brien，Kevin J．“Villagers，elections，and citizenship in contemporary China．”ModernChina27．4（2001）：407-435．

（16）Chan，Sylvia．“Village self-government and civil society．”Chinareview（1998）：235-258．Hong Kong：The Chinese University Press．Mao，Dan，and Qiang Ren．ZhongguoNongcunGonggongLingyudeShengzhang：ZhengzhiShehuixueShiyelideCunminZizhizhuWenti（ThegrowthofpublicsphereinruralChina：Issuesofvillageself－governancefromtheperspectiveofpoliticalsociology）．Beijing：Zhongguo Shehui Kexue Chubanshe，2006．

（17）Hu，Rong．Lixingxuanzeyuzhidushishi（Ra-tionalchoiceandinsitutionalimplementation）．Shanghai：Shanghai yuandong chubanshe，2001．

（18）Bai，Gang，and Shouxing Zhao．XuanjuyuZhili（ElectionandGoverning）．Beijing：Zhongguo shehuikexue chubanshe，2001．Li，Lianjiang．“The two-ballot system in Shanxi province：Subjecting village party secretaries to a popular vote．”ChinaJournal42（1999）：103-118．

（19）Guo，Zhenglin，and Thomas Bernstein．“The impact of elections on the village structure of power：The relations between village committees and village party branches．”JournalofContemporaryChina13．39（2004）：257-275．He，Baogang．“Village elections，village power structure，and rural governance in Zhejiang．”TheAmericanAsianReview20．3（2002）：55-89．Li，Lianjiang．“The empowering effect of village elections in China．”Asian Survey43．4（2003）：648-662．Manion，Melanie．“Democracy，community，trust：The impact of elections in rural China．”ComparativePoliticalStudies39．3（2006）：301-324．Tan，Qingshan，and Qiushui Xin．“Village election and governance：Do villagers care？”JournalofContemporaryChina16．53（2007）：581-599．Zhong，Yang，and Jie Chen．“To vote or not to vote：An analysis of peasants'participation in Chinese village elections．”Comparative PoliticalStudies35．6（2002）：865-885．Zweig，David，and Chung Siu Fung．“Elections，democratic values，economic development in rural China．”JournalofContemporary China16．50（2007）：25-45．

（20）Wan，Shuna，and Yang Yao．“Grassroots democracy and local governance：Evidence from rural China．”WorldDevelopment35．10（2007）：1635-1649．

（21）Zhang，Xiaobo，Shenggen Fan，et al．“Local governance and public goods provision in rural China．”Journal ofPublicEconomics88（2004）：2857-2871．

（22）Kennedy，John James，Scott Rozelle，et al．“Elected leaders and collective land：Farmers'evaluation of village leaders'performance in rural China．”JournalofChinesePoliticalScience9．1（2004）：1-22．

（23）O'Brien，Kevin J．，and Han Rongbin．“Path to democracy？Assessing village elections in China．”Journalof ContemporaryChina18．60（2009）：359-378．

（24）Chen，Guidi，and Tao Chun．Zhongguonongmin diaocha（SurveyofChinesePeasants）．Dang Dai（Contemporary）．Beijing：Beijing People's Literature Publishing House，2003．Wen，Tiejun．Sannongwentiyushijifansi（RuralChina'scentenaryreflection）．Hong Kong：SDX Joint，2005．

（25）Xu，Yong．Cunminzhizhidechengzhang：xingzhengfangquanyushehuifayu（Developmentofvillage－selfgovernment：administrativedecentralizationandsocialdevelopment）．An International Conference on Deliberative Democracy and Chinese Practice of Participatory and Deliberative Institutions．Hangzhou：Zhejiang University，2004．329-331．

（26）有关流于形式而无实质内容的自治形式上的争论，参见He，Xuefeng．Dangqiancunminziahiyanjiugaixu（researchsurveyofcurrentvillageselfgovernment）．October 19，2000．http：／／www．gongfa．com／cunminzizhizongshu．htm．Xu，Yong．“Zhongguo minzhu zhilu：zong xingshi dao shiti（China's democratic path：from formality to substance）．”KaifangShidai（OpenTimes）11（2000）．

（27）对于那些受税费改革而减少收入的村，尤其如此。这些村只能完全依靠乡镇。参见Xu，Yong．Xiangcun zhiliyuzhongguozhengzhi（VillagegovernanceandChinesepolitics）．Beijing：zhongguo shehui kexue chubanshe，2003．177-184．

（28）这一实践的早期描述，可参见Zhao，Shukai．“xiangcunguanxi，zaikongzhizhongtuojie—shisheng ershixiangdiaocha（townshipvillagerelations—asurvey oftwentytownshipsintenprovinces）．”JournalofHuazhongNormalUniversity5（2005）．

（29）Tan，Suo．“Noncun jiceng minzhu zhengzhi jianshe xinketi（new issues of grassroots democratic political development in the countryside）．”Liaowang（OutlookWeekly）Beijing29（2002）：48-51．

（30）Tang，Jun．“Cunzhurenxuanjuhoudegongzhang zhicheng（thesealcontroversyaftertheelectionofthevillagecommitteechair）．”Jinghuashibao（BeijingTimes）Oct．9（2007）：3．

（31）Wu，Yi．Xiaozhenxuanxiao：yigexiangzhenzhengzhiyunzuodeyanyiyuchanshi（Astudyonatownship'spoliticaloperations）．Beijing：SDX Joint，2007．

（32）根据社科院农村发展研究所的一份调查问卷，村镇土地纠纷以取代收费引起的争议，成为村民抗争的首要原因。参见，Yu，Zhengrong．“Nongmin weiquan kangzheng jizhong tudi jiufen，tudi cheng nongcun shouyao wenti（Villagers'rights protect focused on land disputes：land became the number one issue in the countryside）．”Liaowang dongfangzhoukan（OrientalOutlook），2005．

（33）Dong，Chunyu，and Manling Li．cunguanshijiede xinnongcunjianshe－laiziAnhuishengdediaochabaogao（buildingthenewsocialistcountrysidefromtheperspectiveofvillageofficials－anAnhuisurvey）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversary of the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（34）选择大学生到农村任职是中国共产党的一项战略措施。大多数将成为村党支部书记。参见：中共中央组织部李源潮部长给即将上任村官的大学生的一封信，http：／／cpc．people．com．cn／gb／64093／64094／7216737．html．

（35）在其它情况下，当选村委会主任辞职以示抗议。参见Cui，Shixin．“Cunguan weihe yao cizhi：dui Shandong 57ming cunweihui chengyuan jiti yao cizhi shijian de diaocha yu sikao（why did village want to cadres resign：review and reflection on the incident of the collective resignation of 57village committee members in Shandong）．”People'sDaily，Mar．21（2001）：9．

（36）Chan，Sylvia．“Villagers'representative assemblies：toward democracy or centralism？”China：AnInternational Journal1．2（2003）：179-199．Kelliher，Daniel．“The Chinese debate over village self-government．”TheChina Journal37（1997）：63-86．

（37）Hu，Rong．Noncunjicengzhengquantuihuayu nongminshangfang（involutionofruralgrassrootsgovernmentandvillagers'appeal）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversaryof the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（38）Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．

（39）Hu，Rong．Noncunjicengzhengquantuihuayu nongminshangfang（involutionofruralgrassrootsgovernmentandvillagers'appeal）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversaryof the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（40）Xu，Yong，and Wu Yi Eds．Xiangtuzhongguode minzhuxuanju（DemocraticelectioninruralChina）．Wuhan：Huazhong shifan daxue chubanshe，2001．

（41）Li，Shiyang．Townshipofficials'influenceonvillageelections，1-14．Beijing：EU-China Training Programme on Village Governance，2003．

（42）Wu，Yi．Xiaozhenxuanxiao：yigexiangzhenzhengzhiyunzuodeyanyiyuchanshi（Astudyonatownship'spoliticaloperations）．Beijing：SDX Joint，2007．

（43）江苏和海南村委会主任为党员的比率最高。

（44）中国的有些学者警告这种实践会将村民自治退回到人民公社式的治理模式。参见Bai，Gang，and Shouxing Zhao．XuanjuyuZhili（ElectionandGoverning）．Beijing：Zhongguo shehuikexue chubanshe，2001．293．

（45）《南方周末》2003年3月20号。

（46）丁海涛、陈昌奇：《陕西一乡镇举债盖办公楼 逼各行政村花10万元租用》，新华社，西安，2006年9月15号。

（47）Zheng，Yongnian．Zhongguohuibiandeminzhu ma？（WillChinabecomemoredemocratic？）．Liang an ji ceng xuan ju yu zheng zhi she hui bian qian：Hafo da xue dong xi fang xue zhe di dui hua（cross-Strait grassroots election and sociopolitical change：West-East scholars'dialogue at Harvard）．Ed．Mingtong Chen，Yongnian bian zhu Zheng，Yunhan Zhu，et al．Taibei：Yue dan chu ban gu fen you xian gong si，1998．

（48）Mao，Dan．“Xiangcun zuzhihua he cunmin minzhu－Zhejiang shaoshanshi jianshanxia cun diaocha （village organization and democracy—a study of jianshanxia village in Shaoshan，Zhejiang）．”Zhongguoshehuikexuejikan（ChineseSocialScienceQuarterly）22（1998）：14-15．

（49）Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．

（50）Zhong，Yang，and Jie Chen．“To vote or not to vote：An analysis of peasants'participation in Chinese village elections．”ComparativePoliticalStudies35．6（2002）：865-885．

（51）秦佩华、丁志军：《山东沂南苏村镇：强行收回农民宅基地又高价出售》，《人民日报》2007年4月3日第9版。

（52）Tan，Qingshan．“Building democratic infrastructure：Village electoral institutions．”JournalofontemporaryChina18．60（2009）：411-420．

（53）He，Gejun．Noncun‘kongchaohua’：zizhixuanju yucunzhiminzhudetiaozhan（rural“emptynest”：a challengetovillageelectionanddemocracy）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversary of the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

责任编辑王敬尧

2010-08-12

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）