加强管理，考验调适能力——融资平台成长的浙江特色

张志刚 娄 建

加强管理，考验调适能力
——融资平台成长的浙江特色

Strengthening Managem ent, Testing Adaptive Capactity

张志刚 娄 建

按：国家将清理核实并妥善处理融资平台公司债务的重点，精确锁定在两个问题上——地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失。

切实有效执行国务院有关精神，考验着经济形势发生变化时各地政府的调适能力。如何积极调控，适应变化，需要政府与银行取得新的共识，形成新的合力，这是我国经济形势不断向好的原动力。

融资平台红红火火的欢喜之年刚刚过去不久，2010年年中，就被国发19号文件列为加强管理的重点。清理核实并妥善处理融资平台公司债务正在全面展开。

国务院充分肯定了地方融资平台重要作用，指出通过融资平台举债融资，为当地经济和社会发展筹集资金，加强基础设施建设，应对国际金融危机冲击发挥了积极作用。与此同时，国家加强融资平台管理，将重点锁定在两个亟须高度关注的问题上：地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失。

为防范财政金融风险，国家下令各地，抓紧清理核实，妥善处理融资平台公司债务：将每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别潜在风险；整改后仍不符合政策的项目，不准银行发放新的贷款；融资平台公司不能保证贷款风险缓释措施到位，不准银行追加贷款。

目前加强对融资平台公司的管理，正在从两个方面入手：

1.融资平台公司严格执行融资和担保相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款必须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，符合有关贷款条件。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划，按照国家有关规定履行项目审批、核准、备案手续。严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

2.银行业金融机构对融资平台公司严格信贷管理。加强风险识别，落实借款人准入条件，审慎评估借款人财务能力和还款来源。没有稳定现金流作为还款来源的，不发放贷款。新发贷款要直接对应项目，严格执行国家有关项目资本金的规定。执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。按照要求将符合抵质押条件的项目资产，以及项目预期收益等权利作为贷款担保。加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

如何切实有效执行中央精神，关键在于结合实际的深度。考验着各地在经济形势发生变化时的调整适应能力。浙江在开展改进与加强融资平台建设方面，主要做了以下工作。

一、显现的风险

据中国社科院地区金融生态环境评价课题组调查评估，全国地方融资平台投资的项目普遍经济效益不高，只有10%的项目能够用自身效益带来的现金流偿还贷款。其他项目的还贷来自担保收入、土地开发出售的增值收益，部分项目还贷还动用了政府财政补贴。

2009年两会期间，浙江省人大、政协会议就讨论分析了浙江融资平台公司经济效益，与全国的状况基本吻合。会议代表比较准确地描述了浙江政府融资平台公司的特征：不像事业单位，但具有事业编制；不像银行机构，但能发放贷款；不像国有投资公司，但为避税不做委托贷款；不像担保公司，但经营担保业务。一套班子，多块牌子，公司作为地方政府的“出纳”、“钱袋”，由政府筹划、组建和出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，名为独立法人，实为政府附庸，缺乏投资决策的独立性和经营管理的自主权。

究其根源：1.法律困境。我国《担保法》第八条规定“国家机关不得作为保证人，地方政府不能以财政收入为支持，提供担保”。现行的法律没有为政府负债提供合法性依据，也没有对政府负债设置防范机制，因而在实际工作中不能对地方融资平台实施法律监管。导致政府负债只要借得到，不管借多少，政府无须为过度负债承担责任。

2.违规现象。财政部政策规定，国有投资公司只可以经营“参股、控股与委托贷款”。事实上为了自身运作效益，地方融资平台避开5%纳税，不办理委托贷款，却拿财政的资金去做贷款业务与担保业务。或者利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金；或者改变约定信贷资金用途，挪用信贷资金；或者将短期流动资金，作为长期项目资金占用。侵占信贷资金，损害银行利益，造成国家信用风险。

3.偿还能力。当财政收入来源以土地出让金为主体时，财政收入就不再是政府处置债务实力的衡量标准。随着国家对房地产业实行严厉调控，地价受市场波动因素影响日益扩大，一旦土地跌价，势必导致土地出让金歉收，财政收入下降，资金链断裂，影响正常还贷。进而造成难以确定范围的财政和金融风险，民间配套投资的恐慌性出逃。

二、宏观的应对

根据2009年6月份银监会发布数据，地方政府融资平台形成的贷款余额为7.66万亿元。虽然就趋势而言，形成的地方债务并不都是现实风险。但是任何不透明、不规范、不集中的隐性负债一旦形成风险，政府都将会为此付出“救火”的高昂代价。

清理暴露的地方融资平台公司的不良债务，已成为商业银行不能漠视的风险。在地方政府整体债务率超过100%的现实下，7万多亿元融资贷款，将有多少变成不良贷款？

然而，风险悬念在国内银行眼中，更多的只是杞人忧天。各家银行有数据称，目前地方融资平台贷款正常率都在99%以上。在控制地方政府融资平台的贷款风险方面，多家银行不约而同地在2009年业绩年报发布会上信心满满。交行公布此类贷款不良率为0.05%，工行则更低仅为0.03%，远未涉及坏账的“安全边界”。

尽管如此，省两级政府没有掉以轻心，仍然高度重视融资平台的调整与管理，对地方债务风险实施足够的预警。目前，正推动融资平台四轮驱动，向规范健康方面发展：

1.以发展与稳定视角协调监管。目前能够监管政府融资平台的机构，主要有银行、会计师事务所和政府审计机关。但上述机构在实际工作中都难以开展有效监管：银行和会计师事务所无法全面掌握地方政府总体负债规模和偿债能力；审计机关虽然能够了解地方债务的风险和政府偿债能力，但对各个项目具体的负债较难全面掌控。其本身又隶属于本级政府，对于政府融资平台的监管力不从心。有鉴于此，抓住国家加强融资平台管理清理的时机，以稳定与发展为准绳，以“多疏少堵”为原则，努力搭建了政府融资平台与各有关监管机构的协调平台，定期召开各部门联席会议，坚持制度规范，加强交流协调，增强监管合力，提升监管效果。

2.增强地方政府偿债能力和抵御风险能力。在建立健全地方政府债务统计制度的基础上，完善政府债务偿还机制、风险预警体系以及监督约束机制，将政府性债务管理纳入规范化和制度化轨道。特别加强土地收储计划和统计，调整和改造存量建设用地，优化土地利用结构，重视出让土地前期开发论证和实施，加强计划性。市县两级地方政府对负债科学分类，坚持分类统筹，掌握了较为完整、准确、可靠的统计数据。并从不同角度对债务进行分类：按照债务资金来源将融资平台资金划分为政府外债、向国内金融机构借款、国债转贷资金、向个人和单位借款等；按照政府债务资金投向和偿还能力，划分为具有偿还能力项目；（有稳定的现金收入来源，如城市燃气、管网、输电和一些污水处理系统建设等，是城市功能中不可或缺的部分，收益性都很好）基本不具有偿还能力项目；（如为了城市升级改造进行路桥建设、绿化等，本身不产生收益，但就城市功能升级来说是必要的）不具有偿还能力项目。

3.提高政府融资平台公司的管理水平。一是适度控制融资规模，完善政府融资平台公司的管理、借款、担保，避免资金沉淀，形成有效、良性循环，保障资金资源合理利用和有效配置。二是建立相应的考核机制，督促企业不断挖掘内部潜力，降低融资成本。三是完善法人治理结构，严格按《公司法》，在政府融资平台公司内部设立相关的组织机构，规范企业重大事项的议事规则。四是采用转让、拍卖、租赁、置换等方式，对不良资产打包处理。

4.融资平台公司实施银行贷款渠道规范化。整合后保留的平台公司向银行申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，符合有关贷款条件。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划，贷款按照国家有关规定履行项目审批、核准、备案手续。严格按照银行信贷规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

三、浙江的举措

在对全省政府性债务的调研中，浙江人大财政经济委员会提醒，偿债的潜在风险在不断加大。调研报告指出，地方政府融资平台公司筹集资金的方式单一，大部分是来源于商业银行贷款，投放在成本高，规模大、周期长、回报低的公益性项目上。截至2009年底，全省政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。融资平台的风险不仅表现在增长幅度上，还在于过多寄希望于基础建设和公共事业债务信贷化。

为此，浙江推行了地方政府性债务收支计划报人大审批制度，希望遏制“乱举债”。国发19号文件明确规定，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，将不得继续通过融资平台公司融资。对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人将承担相应偿还责任。从而提示了债务信贷化不可能成为现实。

浙江地方政府融资平台70%以上分布在地级市和县（市），以政府拥有的土地进行质押，大部分融资平台依赖土地转让或财政补贴，或以综合收费能力保证还款。具有稳定现金流支持还款的融资平台较少。其潜在的风险爆发将是当地经济不能承受之痛。

整肃浙江融资平台，正从以下方面入手。

1.银监部门担纲主力。地方政府和商业银行，显然都有心无力，能够充当裁判员角色的，非银监会莫属。浙江监管部门强调银行业必须切实加强风险识别和风险管理。责成商业银行对地方融资平台贷款“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全，提足拨备，及时核销”。

2.提高融资平台贷款风险权重。要求融资平台将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益作为贷款担保，没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款直接对应项目，加强贷后管理，落实借款人准入条件，严格贷款质量分类。

3.区别对待清理规范后合格的融资平台公司。能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行将其贷款整体纳入一般公司类进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行采取补充完善合同、增加新的借款主体和担保主体，以强化还款约束。

四、浙江的经验

浙江融资平台发展成长一路走来，始终植根浙江经济：探索创新融资模式，扶持中小民营企业，推动产业结构转型，运用土地资金反哺旧城改造，融资平台收获了丰硕的成果，创造了“浙江样板”、“杭州模式”。

是民营经济创造了“浙江奇迹”，是融资平台为中小民营企业成长开通了新的上升通道。据统计，浙江省中小企业成长贷款融资平台（由浙江省中小企业局创建）自2007年2月至2010年6月，通过33次融资项目评估会议，审议通过了562个中小企业融资项目，累计发放贷款达8.07亿元。中小企业成长贷款融资平台，已经将根系深深扎入中小民营经济沃土。

1.形成中小企业筛选、识别、确认、资金运作、风险可控的程序。浙江省中小企业成长贷款融资平台，整合了政府、银行、担保机构、中小企业的资源，完善了组织架构和有效的风险控制体系。择优管理规范、风险控制能力强、业绩良好的杭州高新担保有限公司、浙江中财担保有限公司、金华市国信担保有限公司等十家担保机构，做为融资平台第一组团成员单位。他们具备以下条件：实收资本在5000万元及以上(由政府全额或参股出资的担保机构可适当放宽)；担保机构为中小企业担保服务满3年，担保平均放大倍数在3倍以上，代偿率在全省平均水平以下；担保机构通过信用资信评级，资信等级在BBB级以上。

在各级政府中小企业部门筛选推荐的基础上，作为融资平台第一组团成员的担保机构，利用自身的网络优势、信息优势和专业优势，对贷款中小企业初步筛选。完成初评报告，将企业名单上报融资平台，由平台风险评估决策委员会对融资项目进行评估。经评估合格后的项目，由浙江中小企业统一成长贷款融资平台上报商业银行浙江省分行。经贷款银行评估通过后，核定所有用款企业的资金需求总额，以打包贷款的形式，向浙江省中小企业成长贷款融资平台的上级——浙江中小企业发展促进中心发放贷款，由该中心通过委贷银行将贷款发放到各家用款企业。为降低企业的违约风险，融资平台实施了保证金制度和风险准备金制度。

2.推动一批富有创新精神的中小科技型企业转型升级。作为杭州融资平台的重要信贷渠道之一，杭州银行另辟蹊径，创新金融合作模式，联手政府、创投、担保公司和科技园区，创建融资服务平台，让更多的中小科技型企业得到信贷支持。杭州银行科技支行专门为中小型科技企业客户而设立，客户涉及电子信息、高新能源、节能环保、医药、文化创意、传统行业技术改造等6大行业20个子行业，覆盖了杭州重点发展的高新技术行业。截至2010年6月30日，杭州银行累计发放贷款105697万元。累计发放科技型企业贷款99885万元，占九成以上。在165家信贷客户中，科技型企业占154家。

通过资源优势整合，在银政、银投、银保、银园（国家级开发区）四位一体的资金合作平台上，杭州银行已推出知识产权质押贷款、应收账款质押贷款、订单贷款、合同能源管理贷款、银投联贷、跟进贷款等融资创新产品。2009年科技支行专程赴国家知识产权局为杭州科技企业办理知识产权质押手续，打通了知识产权质押融资通道，成功提供了首笔500万元的专利权质押授信。

3.运用土地资金打造旧城改造精品，反哺城市基础建设。近几年，杭州市土地收入不菲，2009年卖地收入达1200亿元居全国之首。运用商品房市场走热带来的土地收入，杭州在旧城保护与改造，以及保障房建设方面不断扩大建设规模，取得了成果。政府投巨资对小河直街进行的更新修缮，使昔日杭州最贫困人口的聚居地，变身成为大运河历史文化街区。新房全木结构，修缮成本1万多元/平方米，高于新建造价，全部由政府负担。当地居民实现了不但有房住，还要住得好。杭州开发推出了更为细化的小品种保障房产品，在全国属于首创，填补现有住房体系的“缝隙”。

2008年以来，开创了保障房建设的“杭州模式”。实施“六房并举”，除了传统的经济适用房和廉租房，还创新推出经济租赁房，限价商品房(拆迁安置房)、危改房和人才专项房，实行“租、售、改”三位一体，不断降低门槛，做到不仅面广，而且品种细，初步达到“让更多的人先住进去”目标。至2009年底，市、区两级财政共投入40多亿元，累计完成154.6万平方米危旧房改善任务，惠及近3万户。2007年以来，分三批实施了有突出贡献杰出人才专项用房申购，市本级提供房源1000余套，为700多名人才办理了购买手续。在西溪湿地等处安排了数百套景观别墅房，引进高级（大师级）文化创意人才。知名作家麦家从四川“转会”到杭州文联，从政府获得了黄金地段130平方米公寓和西溪湿地一套别墅的使用权。杭州计划自2009年起三年内，将建设人才专项用房220万平方米，三年解决人才住房2.1万户。

杭州还计划用从 2009年到2011年，对1999年以前建成的1000万平方米老旧住宅小区推行“低收费、广覆盖、有补贴”物业管理改善工程。至2009年底，累计建设、销售经济适用住房近600万平方米，惠及家庭57007户，基本实现了经济适用住房“房等人”；累计保障廉租房家庭6520户，实现了对家庭人均收入在低保标准2倍以下低收入住房困难家庭“应保尽保”。

在此基础上，杭州进一步降低经济适用住房准入门槛，2009年3月31日，发布新政策，惠及了更多人群。

链接：国发〔2010〕19号国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知的主要内容：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务；对融资平台公司进行清理规范；加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为；加强组织领导，确保工作落实。