地方融资平台：小曲好唱口难开

张国云

地方融资平台：小曲好唱口难开

张国云

融资是一个天使与魔鬼的联合体，可谓“成也萧何，败也萧何”。从我国看，地方融资平台在基础设施和城市建设方面的融资中发挥作用由来已久。但真正发挥主导作用，是2008年来在应对金融危机，促进经济企稳回升，我国提出了“4万亿”投资的振兴规划，按照计划，4万亿的投资中，中央财政将承担其中的1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要由地方财政来承担。如浙江专门从财政中拿出100多亿元，配合地方大概两三百亿元的投资，专门做高速铁路。这些投入总体也在可承受的范围内。

一、融资的风险不可轻视

地方融资平台，作为地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。据初步统计，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计 1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

而据国家发改委测算，2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元人民币，而靠地方政府自身仅能提供一半左右的资金，资金缺口近3000亿元。2009年末，浙江政府性债务余额为4579亿元，比上年增加1787亿元，负债率高于警戒线10.15个百分点。

不可否认，地方融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。主要问题是：

——政府融资平台公司“四不像”。“不像事业单位，但具有事业编制；不像银行机构，却能发放贷款；不像国有投资公司，却因为为了避税不做委托贷款；不像担保公司，却经营担保业务”，这“四不像”是地方融资平台得以生存的本源。其通常做法是“一套班子，多个牌子”，公司作为地方政府的“出纳”、“钱袋子”，在政府融资平台中作为投融资主体的公司一般都由政府筹划、组建和出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，名为独立法人，实为政府附庸，缺乏投资决策的独立性和经营管理的自主权。

——投资项目经济效益不强，公司效益大多是来自贷款利息与担保收入。据中国社科院地区金融生态环境评价课题组负责人刘煜辉透露，目前全国数千家地方融资平台所投资项目，只有10%可以用产生的现金流偿还贷款，绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目是用当地政府的财政补贴来偿还。

——现行法律监管存在困境。我国《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。由于我国现行的法律没有为政府负债提供合法性，因此也没有对政府负债设置防范机制，从而在实际工作中面临监管困境，导致一方面政府负债根本就不存在什么“高压线”，只要借得到，不管借多少，另一方面政府负债没有偿债机制和责任追究机制，无须为过度负债承担任何责任。

——操作过程的违规现象较多。一些政府融资平台公司为了达到自身运作目的，存在多种违规现象，这种违规主要在于其经营业务的违规。财政部政策规定，国有投资公司只可以经营“参股、控股与委托贷款”。事实上地方融资平台为了避开5%的纳税，不会办理委托贷款，却拿财政的资金去做贷款业务与担保业务。或者利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金；或者改变约定信贷资金用途，挪用信贷资金；还有的将流动资金作为项目资金使用，违规侵占信贷资金，损害银行利益。

——地方政府偿债能力堪忧。目前部分地方政府偿还负债的资金主要来自土地出让收入。随着最近中央对房地产业实行的严厉调控，地价受市场波动因素影响很大，一旦土地跌价，不能及时出让而导致土地出让金出现大量歉收后，势必影响政府负债的正常还贷，将直接导致未来债务偿付困难，资金链断裂，造成巨大的财政和金融风险。

二、对银行业的影响首当其冲

日前，银监会主席刘明康称，中国银行业面临的风险首当其冲还是地方融资平台。房地产贷款的主要风险同样是融资平台、土地储备中心的这些贷款。开发商的贷款虽有风险，但是开发商现在都已经优选了，并且贷款总额不得超过在建工程的50%。

——目前平台贷款的总体规模与质量都不够透明。据人民银行的数据显示，2009年年末，我国各地地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。银监会主席刘明康也曾引用过该数据。银监会的数据显示，截至2010年上半年，平台贷款余额约7.66万亿元，截至8月底，又下降到7.38万亿元。这相当于今年前8个月，在地方政府投资冲动未得到根本抑制的情况下，地方融资平台贷款实现了零增长。银监会的控制融资平台贷款的成绩太好了，反而令人感到疑惑。很有可能是现金流可以全覆盖的平台贷款划转为一般公司贷款。因此质量最好，还款最有保证的平台贷款“转移”，保证了新增平台贷款的继续增长。

有一个情况可以令人们发挥想像力，估计真实的地方融资平台贷款规模：2009年中国新增贷款近9.6万亿，却仅有4%流入了包括众多国有企业的上市公司。

——国内地方融资平台的还款能力明显不足。银监会的数据显示，截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，能够依靠项目现金流偿还本息的占24%，约1.8万亿元；还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款占50%，有4万亿元；项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，例如贷款挪用和贷款做资本金，占比约26%，近2万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元，2009年银行业税后利润也不过6684亿元。

——地价虚高也导致银行的风险敞口较大。地方政府尽力实现土地收入最大化的意图非常明显。去年和今年，多数地方政府都有意地让土地拍卖市场保留饥饿感（反正土地出让指标完不成是不会有任何处罚的），这是“地王”频出的主要推动力。虚高的地价使得看起来抵押率较低的平台贷款，未必就能高枕无忧。更何况中国的资产评估公司，在地方政府的授意之下，将中国土地市场的总价格评估为全美国国土价值的好几倍都是有可能的。

笔者认为，地价问题的最大害处在于地方政府可以据此操作有关的银行贷款，道理很简单，地价越高，地方政府控制的资产就越多，能够搞到的钱也就越多。

目前，国内银行的贷款风险指标还是很好看的：到2010年9月底的不良贷款比例仅1.2%，截至上半年拨备覆盖率高达186%。但这是否就是真实情况？安邦首席研究员陈功与笔者交流时认为，通常的答案是肯定不是。一个原因是国有企业的贷款占比最高，它们的效率却最低；另一个原因是地方政府喜欢搞过于超前的基础建设，也喜欢搞从经济角度无法理解的项目。如全国200多个地级以上的城市，就有183个曾经提出过建设国际化大都市的设想。湖南新晃县准备斥资50亿元人民币重建“夜郎古国”，武汉准备投资300亿元建设全球第三高楼……第三个原因是地方政府出钱出地要上大产业项目，但市场风险根本无法控制。在多种因素之下，最终导致银行风险依旧很大。

据最新消息，监管层已要求按现金流覆盖比例划分的全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款计算资本充足率贷款风险权重，四种情况下的风险权重分别为100%、140%、250%和300%。这将有效抑制银行发放平台贷款的积极性，但地方政府的投资冲动不可能下降，而且现有贷款的偿还难度将非常大。银行相对于政府来说，从来都是弱势群体。央行的统计显示，曾给银行业带来巨量不良贷款的原因，政策指令性贷款、计划与行政干预、国家安排的结构性调整、地方干预分别占30%、30%、10%和10%。已有不少地方的银行业协会出面为银行要债，显然银行向地方要债的难度很大。据未经证实的消息称，实行4万亿刺激计划两年来，中央及地方政府的投资项目累计高达37万亿！如果这个数字属实，意味着政府投资主导了这两年全社会固定投资的绝大部分。而潜在的银行风险也就在其中。

银监会主席预计的未来中国银行业的不良率会略有上升至2%左右水平，即在目前的水平上只上升0.8个百分点，但由于平台贷款的规模和质量不明，这个估计显然是过于乐观了。如果政府大搞低效率投资的机制不改，来自政府融资平台的潜在风险就不会消除。这将是未来国内银行业需要慎对的大问题。

三、当下地方融资平台出路

记得国务院总理温家宝在2010年政府工作报告中强调，今年要重点抓好八个方面工作。第一方面“提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展”当中明确提出：要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。而此前国务院四次全体会议上，温家宝总理已经要求尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

——规范进行清理。为有效防范财政金融风险，确保各级政府融资平台公司规范运行和健康发展，实现投资与经济增长的良性互动，更好地发挥融资平台公司在促进经济社会发展中的重要作用，清理规范融资平台公司及其债务是加强对地方政府融资平台公司管理的前提，是一项十分复杂、敏感的工作。各地、各部门必须按照国家的统一部署，按照统一政策、统一口径进行清理规范，要采取措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

对清理核实后的政府融资平台公司，可比照浙江做法进行规范：对只承担公益性项目融资任务且根据有关协议约定、项目性质或相关政策规定，确定偿债资金70%以上（含70%）来源于财政性资金的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。各级政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理。

对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能。

对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金30%（含30%）至70%来源财政性资金的融资平台公司，要采取措施在落实偿债责任和剥离融资业务后，不再保留融资平台职能，或通过整合资源、资产重组等方式，将来源于自身收益的偿债比例提高到70%以上（含70%）。

对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并且偿债资金70%以上（含70%）来源于自身收益的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

对于2010年7月1日后确需成立的新融资平台公司，各级政府必须严格依照有关法律法规管理，足额注入资本金。为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等公益性资产，不得作为资本注入融资平台公司。

——加强融资平台管理。对地方融资平台重新定位，将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域，凡是民营企业能做的事情就尽量让民营企业去做。有必要对现有地方政府融资平台进行重组、收缩，将存留平台的资本金做实。整合地方政府经济资源，推动融资平台做实做强。将分散的地方政府经济资源进行分类集中，构建或改造成布局合理、功能齐全、运营规范、拥有较好经济效益、具备长远发展能力的地方政府融资平台。平台承接各级地方政府掌握的存量资产，统一归拢以往分散到各个具体项目的专项资金，把沉淀的资产、分散的资金聚集成为平台的资本和融资信用，从而形成具有稳定现金流入预期的优质项目。

对融资平台公司的融资管理。融资平台公司的融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，贷款资金用于项目本身。以项目法人公司作为承贷主体的，应为具有独立承担民事责任的市场主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

对银行业金融机构等的信贷管理。银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理原则。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应到符合国家产业、土地、环境保护、信贷审慎等各项政策的项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度，适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

——建立长效机制。防范地方融资平台债务风险要根据各地发展水平不同、工业化推进程度不同、城市化水平不同、地方融资平台建设的进度不同，建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。现在的地方融资平台大致有三种类型，一种是在商业上有可持续性的；一种是本身有一定商业性来源，但是需要第三方还款保证才能够支撑的；还有一种是基本没有现金流，可能损失的项目。对于这些地方融资平台，首先需要分析它们的各自特点，然后分类解决。这样的理性解决办法，有助于克服矛盾，并且不产生巨大的震动。

首先，要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

其次，要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。

再次，注意建立动态监控和预警新机制。实施政府性债务动态监管，强化偿债责任机制；建立地方性债务管理动态实时报告制度，考虑增加“新增债务率”预警指标等。同时，逐步推进地方政府性债务收支计划报同级人大审批，规范举债行为，强化债务的计划性，自觉接受人大监督。

——完善地方金融管理体制。管控融资平台风险不能仅靠“防”和“堵”，更要注重疏导，着眼于从体制上解决问题。因此，启动新一轮分税制改革的时机已渐成熟，按照财力与事权相匹配的原则合理分账，并赋予地方一定的税收管理权，做强地方的支柱财源才是治本之计。

一方面，搭建地方融资协调平台。目前能够监管政府融资平台的机构，主要有银行、会计师事务所和政府审计机关，但这些机构在实际工作中都难以开展有效监管。银行和会计师事务所无法真正掌握地方政府总体负债规模和偿债能力；审计机关虽然能够了解地方债务的风险状况和地方政府的偿债能力，但对各个项目具体的负债情况很难全面掌握，同时由于本身隶属于本级政府，对于政府融资平台的监管也是力不从心。为此建议尽快搭建政府融资平台各有关监管机构之间的协调平台，加强交流和协调工作，从而有效增强监管合力，发挥更好的监管效果。

另一方面，提高政府融资平台管理水平。一切按照公司化运作，建立现代化企业制度。要适度控制融资规模，完善政府融资平台公司的管理、借款、担保等制度，尽力避免资金沉淀，形成有效机制和良性循环，保障资金资源合理利用和有效配置；要建立相应的考核机制，督促企业不断挖掘内部潜力，降低融资成本；进一步完善法人治理结构，严格按《公司法》规定，在政府融资平台公司内部设立相关的组织机构，规范企业重大事项的议事规则；采用转让、拍卖、租赁、置换等多种运作方式，对历史不良资产打包处理。

通过加强制度建设和深化改革来化解潜在风险，促进地方政府融资平台规范健康发展。只有这样，才能用市场化手段融入更多的资金实现政府投资的政策意图和战略目标，更大地创造新的财富，更好地实现物尽其用、财尽其力。