浙江省政府融资平台现象之思考

钟国人

浙江省政府融资平台现象之思考

Thinking on the Phenom enon of Governm ent Financing Platform in Zhejiang Province

钟国人

笔者认为，地方融资平台是过渡性产物，既有正面效应，又有负面效应，但是迄今为止，其正面效应大于负面效应。目前即使地方融资平台的负债为7万亿—8万亿，相当于GDP的20%多，加上名义指标的公共债务余额 (占GDP的比重不超过20%)，即政府债务占GDP的40%，尚不会出多大事。不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。问题的关键在于，债务和经济的增长能否保持一个良性循环。如果财政经济能保持良好的发展，存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。以下仅以浙江省政府融资平台作为分析对象，以期一斑见豹，厘清地方政府融资平台的深层次问题。

一、浙江省率先全国第一个公开债务

浙江截至2010年6月30日由各级政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司和行业性投资公司等，一并纳入此次清理核实范围。

清理的债务是指截至2010年6月30日融资平台公司通过直接借入、拖欠或因担保、回购等信用支持形成的债务。当然，对不同的融资任务，规范也不同。一部分融资平台公司今后不得再承担融资任务，另一部分则需充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。

2010年9月28日，浙江省政府向省十一届人大常委会第二十次会议报告全省地方政府性债务管理情况，截至2009年末，浙江(含宁波)政府性债务余额4579亿元，增长64.01%。其中宁波政府性债务余额1458亿元，比上年增加887亿元，增长155.34%。

报告显示，截至2009年末，浙江省政府性债务负债率 (债务余额/当年地区生产总值)20.15%，高出该省规定的警戒线(10%)10.15个百分点；债务率(债务余额/当年可支配财力)为 97.46%，低于警戒线(100%)2.54个百分点；偿债率(年度还本付息额/当年可支配财力)为28.58%，高出警戒线(15%)13.58个百分点，比上年提高2.22个百分点。

值得关注的是，在全省69个市县中，负债率超过警戒线的36个，债务率超过警戒线的有29个，偿债率超过警戒线的有40个，负债率、债务率、偿债率三个指标均超过警戒线的市县有29个。特别是由于财政收入低，一些“欠发达地区”的债务率，明显要比“发达地区”高。

在债务资金来源上，浙江现有直接债务4451亿元中，其中银行贷款3854亿元、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、其他债务来源369亿元，担保债务128亿元。

在用途上，用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元，水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元，教育、卫生、文化等社会事业81亿元，农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元。

另外，浙江省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，比上年增加23.2亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求(3%—8%)下限高出 1.36个百分点。其中县市112.5亿元，比上年增加23.1亿元，为年初债务余额的4.54%，超过下限1.54个百分点。

报告中还说，2008年下半年以来，政府为扭转经济增速过快下滑，通过扩大政府公共投资、加大基础设施建设投入等措施，但由于地方财政收入增收困难，而财政支出刚性不断增强，增支需求较大，导致了各地举债融资的规模增加较快。

鉴于政府性投资仍处于高峰期，2009年浙江政府性债务规模将呈继续增长的态势，债务负担和偿债压力明显加大，防范和化解财政风险的任务加重，但全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析，整体上处于安全、可控范围内。

在这场清理和规范政府融资平台公司的风暴中，浙江省的问题远不是全国的孤例。

二、还债不应吊死在一棵树上

1994年的分税制改革后，地方财政收入占比不断下降，很多地方仅能维持政府日常运转和基本公共服务支出，在公共基础设施建设等方面已是捉襟见肘，依赖融资平台、土地出让解决资金缺口，客观上也属无奈之举。

一方面绝大部分政府性债务，通过地方政府性融资平台公司募集，并投向政府需要建设的大型基础设施等领域。据人行杭州中心支行调查统计，截至2010年3月末，浙江共有各类地方政府融资平台1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。

从贷款结构看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式看，项目贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城建投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。

银行贷款，是浙江政府融资平台公司融资的主要方式。据人行杭州中心支行调查统计，银行贷款占比高达85%，而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措资金非常有限。“银行融资成本较高，易受国家宏观政策影响等特点，因而政府偿债的压力较大，潜在的偿债风险较高。”据统计，2009年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。

人行杭州中心支行向浙江省人大财经委调研组反映，在银行贷款中，各级财政担保占到有担保贷款总额的57%，其中部分人大也出具了担保函件，这显然与国家有关规定相违背。

浙江省人大财经委报告称，融资平台公司对财政资金的依赖程度较高，国有独资平台公司占全部平台公司的90%，筹集资金大多用于公益性项目，这些项目规模大、周期长、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式周转。假如国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。

另一方面，值得关注的是，各地政府将土地出让收入作为还债的主要来源，把政府债务防范建立在土地资源不断增值的基础上。由于土地资源是有限的，且价格受国家宏观调控及周边市场波动的影响非常大，在土地价格上升期，债务风险可能被低估，一旦价格下行，这些重大项目资金周转将出现困难，政府偿债能力会有所下降。

据统计，2010年上半年，浙江全省房地产业税收收入475.8亿元，同比增长82.1%，对地方财政收入增长的贡献率达63.7%。国企公司借钱，政府卖地还债，是政府性债务运行的主要方式。2009年，杭州土地出让金1200亿元，位居全国各城市之首。时任杭州市委书记王国平为巨额土地出让金“正名”：“杭州2009年土地出让金总数虽然位于全国第一，但杭州并没有将土地出让金用于发工资、发奖金、建办公室，而是用于和老百姓生活品质有关的9件大事。”据悉，这9件大事涉及保障房、大公交体系建设、重大社会项目建设、重大基础设施建设、三农等。

看来，要科学分析经济发展趋势、宏观调控政策与财政收入变化的关系，努力培育新的收入增长点，逐步改变一些地方政府财力过分依赖房地产及其相关产业的状况，已迫在眉睫。

三、“十二五”浙江金融发展方向

浙江经济社会发展正处在工业化和城市化中后期，如何抓住金融需求爆炸引致的金融业大发展的战略机遇期，通过金融业的持续创新和高速发展，满足经济和社会高速发展、产业结构升级和居民消费升级所产生的大量新型金融需求，推动浙江经济社会发展的阶段性跨越，是浙江省“十二五”期间地方金融平台发展面临的重大战略挑战。

因为“十一五”期间，浙江地方金融业持续发展，地方法人金融机构和各类金融组织数量和经营绩效全国领先，金融业态逐步丰富和完善。截至2009年底，浙江共有地方法人金融机构130家，各类地方法人中小金融组织817家，还拥有地方产权交易中心（所）24家。

“十一五”期间，浙江省积极开展金融组织创新和业务试点，金融创新成果突出，地方资本市场和创业投资活跃。较早启动了小额贷款公司、村镇银行等新型金融机构（组织）的试点，率先开展了微小企业贷款、中小企业信贷资产证券化、证券期货保证金封闭管理、政策性农险共保体等金融业务试点，创新推出了股权质押融资、“抱团增资”和多户联保、中小企业贷款保险、中小企业集合债券、雇主（船东）责任险、桥隧模式担保贷款、银企合作平台、电子商务网络联贷等新型金融产品和业务。

“十二五”期间，浙江金融业应通过打造全国领先的中小企业金融中心和财富（资产）管理中心的“双中心”建设，着力构建适应浙江经济特点和结构转型需要的金融体系新模式、新格局，加快形成类型齐全、分工合理、高效安全的金融机构体系和健康有序、功能健全的金融市场。

——打造具有地方特色金融机构体系。大型金融机构和股份制金融机构在浙分支机构要加快推进战略转型，在保持资产质量领先的同时提升服务中小企业的能力，引领浙江金融业的发展；积极引进大型金融机构在浙江设立区域性中小企业专营中心，重点引进私人银行、信用卡、消费金融等创新型业务的专营机构（事业部）在浙江设立业务中心；积极探索多种进入方式，继续大力引进具有先进管理经验、运行机制和金融技术的外资金融机构；支持政策性银行、资产管理公司的战略转型，全面完成邮政储蓄银行改革；大力发展城市商业银行、农村合作金融机构、村镇银行等地方法人银行金融机构和小额贷款公司、信用担保机构、典当企业，探索发展社区银行；进一步增强地方金融机构的份额和实力。

——促进金融资源空间集聚。加快推进区域金融中心城市、特色金融城市的建设，在有条件的城市进行金融集聚区、金融商务区试点，高起点制定建设规划，尽快形成特色鲜明、功能互补的金融产业集群。同时，整合完善政府性融资平台，提升区域金融资源配置效率。积极探索组建地方金融集团，增强地方金融资源的集聚能力和配置效率，发挥综合性金融机构的规模和综合效应；大力推进地方商业银行、证券公司、期货公司、保险公司、信托公司、金融租赁公司等金融机构的发展，通过整体升级，实现向股权结构合理、治理机制完善、内部控制有效、经营特色突出、业务结构合理，具有较强竞争优势的现代金融业跨越；积极稳妥开展农村合作银行的股份制改革试点，支持农村合作金融机构的升级改造和转型发展；促进小额贷款公司、担保公司、典当公司等小型金融组织的规范发展。

——对接上海国际金融中心建设。积极响应国家建设上海国际金融中心的战略部署，以区域金融中心城市、特色金融城市、金融集聚区的建设为载体，主动对接上海国际金融中心建设，争取同步试点、共享政策；加强长三角金融合作，搭建区域金融发展平台，在产品研发与销售、资源共享、风险防范、人员交流等方面加强协作，实现金融资源跨区域的优化配置。

——完善金融市场体系与市场功能。进一步完善货币市场的运作，规范票据市场管理，不断增加农村和县域金融服务的覆盖面，基本满足农村和县域经济发展的金融需求，构建充满活力的区域货币市场和可持续发展的农村金融市场；积极推进多层次资本市场体系建设，积极培育上市后备资源，增强主板市场融资能力，继续打造中小企业板上市公司的“浙江板块”，加快推进创业板市场上市工作，进一步拓展境外资本市场融资，提高上市公司整体实力和质量；大力发展地方资本市场，积极推进区域性产权交易平台的规范发展，加强浙江省产权交易所与各市产权交易中心、长三角其他区域性产权交易市场的合作；抓住“十二五”债券市场发展的机遇，大力发展债券融资，稳步推进资产证券化。积极支持符合条件的中小企业集合发行短期融资券、中期票据和高收益债券，增加中长期企业债券的发行规模，促进企业融资结构多元化。同时，支持地方性金融机构发行债券，扩大中长期信贷资金来源；进一步优化融资担保市场建设，完善中小企业担保体系。加快发展商业性和互助性担保机构，逐步形成以商业性和互助性担保公司为主体，以政策性担保公司为辅助、以安全性再担保公司为支撑的多层次融资担保体系。

——推进基本金融服务的均等化。科学规划县域金融市场，完善中心城镇的金融机构布局，鼓励各类金融机构不断增加在县域和农村的网点，提升县域和农村金融服务水平和质量；实行适当倾斜政策，鼓励在欠发达地区增设金融业分支机构，开发或推广与其经济社会发展水平相配套的金融产品，引导资金以多种方式投资欠发达地区重点基础设施建设和支持重大规划实施；重视少数民族地区金融服务和金融市场的发展。