北京:“分包”保障房

周政华

在机关、企事业单位和高校科研院所尽可能自建完成保障房之外，受形势所逼，北京市不得不对房地产市场的一些老规矩动刀

在北京市西三环外首都师范大学（下称首师大）南校区的正中央，过去数十年来一直被一片低矮平房区所占据，这八排平房间距最窄处仅容一人侧身经过，房屋外墙红砖裸露，屋顶瓦片中夹杂着黑色的防水油毡，门口坑坑洼洼的路面上还残存着前日落下的雨水。这一切，与周围现代化的游泳馆、教师公寓大楼形成了鲜明的反差。

不过，再过几个月，这片平房区将被全部推倒，一栋18层高、建筑面积近3万平米的住宅楼将在原地开工建设。这栋尚停留在图纸上的住宅楼，是北京在2011年计划新建的20万套保障房的一部分。

2011年，中央下达给北京市的保障房建设任务是20万套，其中10万套为保障性住房，另外10万套为拆迁安置房——这个数字，比北京市去年一年的商品住宅竣工总数还多。为了能够如期完成任务，北京市重拾单位自建房的老经验，鼓励机关及企事业单位利用自有国有土地建设公租房。

2011年4月1日，北京市住建委主任隋振江在首师大调研时表示，支持学校作为主体建设保障房。很快，首师大南校区家属区平房改造项目，被纳入了北京市保障房建设计划。7月26日，北京市规划委员会公布了这一项目的最终规划方案。据悉，该项目建设资金由首师大自行筹集，项目竣工后，将定向租赁给校内的教职员工。

单位自建房四处开花

首师大并非北京市唯一一所使用自有国有土地建设保障房的高校。

在位于北京西南郊的良乡高教园，20万平方米的公租房项目正在进行前期规划。良乡高教园内聚集了中国社会科学院研究生院、北京理工大学、北京工商大学、首师大等四所高校及科研院所。

今年6月，良乡高教园区管委会常务副主任高培军在出席“中美高教园区研讨会”时透露，该园区将建立20万平方米的公租房，用于解决园区高校教师的住宿问题。

此外，清華大学位于海淀区八家村的经适房项目和北京大学在肖家河村的经适房项目，拆迁工作在拖了8年之后，于今年再度启动。

北京市早在2003年就将这两个地块无偿划拨给两校作为教育附属用地，但由于拆迁赔偿过高，拆迁一度停滞数年。自从今年北京市把城乡结合部拆迁安置房纳入保障房建设计划后，八家村和肖家河村的拆迁工作也被提上了日程。这两个项目完工后，预计将为清华大学和北京大学两校教职员工提供近一万套住宅。

一位接近国土资源部的人士告诉《中国新闻周刊》，高校自建经适房后，教职工就不必再去参与社会上的保障房申请，减轻政府负担，这是一件好事。

除了高校系统外，北京市境内各大开发区、工业园也成为保障房建设的主力军。

在位于北京城南亦庄的北京经济技术开发区，鹿海园四里公租房小区目前已经完工，小区内800套住宅目前均已定向分配给了诺基亚、奔驰汽车、中铁十九局等公司的员工，这些企业都是开发区的纳税大户。

在北京经济技术开发区，包括鹿海园四里、亦城名苑在内的公租房项目，统一由开发区管委会下辖的北京经济技术投资开发总公司负责开发，目前在建公租房总面积约为26万平方米，投资总额接近10亿元，2012年全部完工后，可以满足近2万名职工的住房需求。

北京的另外一家国家级开发区——中关村国家自主创新示范区，目前已经规划在东升乡、西二旗、苏家坨三地兴建保障房。其中，西二旗5万平米公租房已经全面开工，负责这项工程的北京安达房地产开发有限公司工作人员告诉《中国新闻周刊》，该项目将于明年10月竣工后，整体租赁给周边科技园，再由园区管委会按照先前制定的指标，分配给园区企业，再由企业转租给职工。

北京经济技术开发区和中关村国家自主创新示范区，之所以能够大规模地独立新建大规模的保障房，其主要原因在于其自身财力雄厚。据两家园区管委会公布的数据，2010年，北京经济技术开发区和中关村国家自主创新示范区的财政收入均超过200亿元。

在北京市相关政策的鼓励下，一些经济实力较强的大企业，也开始在自有土地上建设保障房。

在昌平高科技产业园区入驻的最大一家企业——中石化科学技术研究中心就计划，从该中心在园区内的40万平方米的居住及科研用地，拿出6万平方米建设公租房。为此，北京市规划委员会还特意把其中的C1地块用地性质，由科研教育用地调整为居住及科研用地，容积率也调高了一倍。

被保障房逼出的改革

作为中国的政治、文化中心，北京市内聚集大批机关、企事业单位和高校科研院所，如果这些部门人员所需的保障房，能够都由其自建完成，那么对于北京市来说，将极大缓解保障房的建设压力。但仅仅依靠单位自建保障房，尚不足以完成20万套的保障房任务。受形势所逼，北京市不得不对房地产市场的一些老规矩动刀。

只要是办公时间，海鹘落村村支书茹杰办公室里的沙发上，永远都会坐着几个拆迁户。7月的一天，当《中国新闻周刊》记者见到茹杰时，他正把一根香烟抛给刚刚落座的村民，接下来就是一连几个钟头的拆迁赔偿的讨价还价。

海鹘落村地处昌平区北七家镇，距离地铁五号线终点站不过五公里，该村周边的商品住宅价格已经接近每平方米两万元左右。当地村民的一项主要收入来源就是出租自建房，不过由于这些房子建在集体土地上，按照现有的土地制度，属小产权房，政府并不承认其出租和出售的合法性。

不过，改革最早还是从小产权房上撕开了一道口子。

争取多年之后，海鹘落村最终被纳入北京市“集体土地上新建租赁房”的试点。为了缓解市级政府的保障房建设压力，2010年11月召开的北京市住房保障工作领导小组办公室联系会议，原则同意在海鹘落村、兰各庄村、唐家岭等地在集体土地上建设租赁房。

据海鹘落村村支书茹杰介绍，海鹘落村的租赁房项目，由村集体自筹资金，分两期建设，第一期的建设面积为14万平方米左右，预算投资金额大约4亿元，建成之后主要配租给紧邻村东的昌平高科技产业园科技园内的企业职工，该项目只租不售，所得租金按股份分红给村民。

7月18日，海鹘落村村委会发布了该村租赁房项目工程(监理)招标公告。就在集体土地建设公租房低调地进行试点的同时，北京市还一改土地出让金“一交70年”的规定，供地方式“由卖改租”，转而进行土地“年租制”试点。

当北京市政府确定“2011年公租房占保障房供应套数60%以上”的目标后，在今年北京市“两会”上，西城区人大代表松岩在分组审议会上提出，要想吸引社会单位参与保障房建设，鼓励政策不可或缺，首要的就要研究制定年租制土地供应办法。

参与北京多个保障房项目建设的北京住总集团董事长张贵林认为，公租房项目尝试年租制供地，可以摊薄住房建设成本，有利于吸引社会资本参与建设保障性住房。此前这家公司在承建北京翠城经适房项目时亏损了21亿元，几乎是“建一平方米就亏一平方米”。

但这种土地“年租制”，并不利于土地财政增收。不过，为了让企业有动力参与保障房建设，政府最终还是决定在小范围内进行试点。

承建西二旗保障房项目的北京安达房地产开发有限公司，成了土地出让金年租制的第一个试点公司。不过该公司有关负责人对《中国新闻周刊》表示，具体的操作流程目前不太方便透露，因为“今天的经验有可能成为明天的教训”。

远洋地产，也是北京保障房的开发大户，先后承建过远洋润园、远洋沁山水上品等保障房项目，远洋地产集团战略发展部工作人员冯冲向《中国新闻周刊》表示，在政策层面上，如何在制度设计上鼓励房地产企业参与保障性住房建设的积极性，还需要探索。

目前，参与北京保障房建设的公司，比如住总集团、北京安达房地产，大都系北京国资委下辖企业，或者为总部设在北京的大型央企，几乎看不到民企的身影。

为了吸引更多企业参与保障房建设，北京市政府还提出可以减免相关税费。

北京市住建委2011年5月23日发布了《关于贯彻落公共租赁住房税收优惠政策有关问题的通知》，6月1日起，公租房建设单位在申报相关材料并通过认定后，可享受到城镇土地使用税、印花税、契税等多项税收减免的优惠。

在当前房地产市场调控的背景下，开发商不仅很难从银行获得贷款，而且信托、股市再融资的渠道亦被堵塞，类似北京市这样为承建保障房的开发商减税的做法，在其他城市并不多见。

减税之外，政府通过修改规划的方式，允许开发商在保障房项目中扩大配建的商业建筑面积，以增加收入，摊薄保障房部分建设成本。

位于昌平区东小口镇兰各庄村的保障房项目，在2006版中心城区控制规划中，其用地规划居住用地容积率为2.5，建筑高度60米。后来昌平区明确该地块用于保障房建设后，便申请将居住用地容积率调整为2.8，建筑高度调整为80米。此外，周边的配套商品用地也一并“扩容”：文化娱乐用地建筑高度从18米调高到24米、商业金融用地调整为多功能用地F1，建筑高度上限调高至80米。

土地财政根基松动

当机关、企事业单位、科技园区，包揽了北京市保障房建设重任后，北京市政府的担子看似应该轻了许多，但事实上，却并非如此。

中国国际金融有限公司研究员白宏炜，在通过对过去十年国内一线城市的经适房和棚户区改造房建设规模与土地出让金变化的研究后发现，政府建保障性住房的直接投资规模并不大，但土地出让金和税费的损失较大。

在开建近14万套保障房之后，北京市土地出让金收入上的变化，印证了白宏炜的判断。

根据北京市国土局公布的数据，在2011年北京市计划供应的2550公顷住宅用地中，保障性住房用地将占52%的份额。目前，保障房供地量已经过半，其中，在今年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供应量达到300公顷，为2010年的6倍。

与此同时，北京市土地出让金收入大幅下滑。来自北京土地整理储备中心的数据显示，今年上半年，北京市住宅用地出让金仅为120.3亿，同比下滑了75.4%。

对比历史资料可以发现，今年成交的土地面积是2008年的两倍，但土地出让金总收入却与2008年基本持平，反映出单幅土地价格的缩水。据北京土地储备管理网数据显示：今年截至8月10日，北京住宅土地均价为4777元每平方米，相比2010年全年的均价7322.7元每平米下调了34.7%。

从短期财务情况看，当前北京市保障房供地模式，注定了保障房特别是公租房建设将是一笔赔本的买卖。

眼下，北京市对不同主体承建保障房，采取了不同的土地供应模式：对于由市区县政府所属机构建设并公开配租的，一般按划拨方式供地，这种情况下，政府通常将流失绝大部分的土地出让金收入；对于以企业为主体的，通过“招拍挂”方式出让土地，这也是目前最为主流的土地出让方式，这种方式较有利于财政增收；对于利用自有用地进行公租房建设的，则比较灵活，但目前大部分仍以无偿划拨居多。

廉价甚至免费提供保障房用地，最终导致北京市陷入这样一个怪圈，保障房用地出让地越多，土地出让金下滑幅度就越大。由此也不难理解，为什么在住建部公布今年1～7月份，全国各省市保障性安居工程开工情况中，北京完成年度计划的尚未达到全国72%的平均水平。

为了应对这种被动局面，今年6月30日，北京市注资100亿元，成立了北京市保障性住房建設投资中心，今后，各单位自建之外的公租房，均由该中心负责融资、建设收购和运营管理。

北京市级公租房投融资平台的成立，表明保障房建设的利剑，已经伤及土地财政的根本，这也暴露出一座城市的经济如果高度依赖房地产，将会带来怎样的风险。

房地产早已成为北京市事实上的支柱产业。国家统计局公布的数据表明，今年上半年，房地产投资占北京市固定资产投资的56%，这一比例位居国内各省市第一。但受到房地产调控的影响，同期房地产投资增速不到4%，最终拖累全市经济增长跌至8%，增速为全国31个省市区最末。

对于这种现象，全国政协委员、经济学家厉以宁称，土地财政已经走到尽头了，不能老靠卖地来搞建设。

也许，北京的转变是个开始。