保障房大跃进

周政华

保障房大考

为了改善城市困难居民居住问题,中央政府提出宏大的保障房计划。

而现在，保障房建设正在考验地方政府。一方面，住房和城乡建设部最新公布的数据显示，截至7月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房开工率已达7成，速度惊人；另一方面，一些地方政府用机关福利分房、企事业单位自建房来冲抵保障房压力。

在中国分税制度框架下，一个具有自身利益偏好的地方政府，需要在民生保障和政府腰包之间做出选择。

面對保障房，一些地方政府，各出其策，应对、化解、甚至扭曲这一惠民计划。当然，也有一些地方政府，希图通过创新，探索保障房建设的新模式。

本刊在北京、重庆、上海、深圳等四地调查，呈现出中国最具样本意义的一线城市的保障房建设路径，以期推动有着“居者有其屋”理想的地方政府，按照中央政府的部署，保障“保障房”，将保障房名副其实地从图纸搬到城市的地面上。

保障房大跃进的背后，反映了地方政府在保障房上的基本逻辑，即如何尽可能地在少动用财政资金的约束条件下，盖更多的房子

当铁道部不得不下令全国高铁降速运营时，住房和城乡建设部（下称住建部）正在创造另一项新纪录。

2011年6月11日，全国保障性安居工程工作会议在石家庄召开。选定河北省会作为会议地点，重要原因之一是，河北省保障房建设已完成全年计划的7成，比其他省市快了一大截。住建部在这次会议上公布，截至5月底，全国保障性住房、棚户区改造住房已开工建设340万套，完成全年计划的34%。

就在各界质疑保障房任务能否如期完成时，住建部部长姜伟新在上述会议上表示，“今年的1000万套保障性安居工程建设任务，既是经济任务又是政治任务。各地必须在11月底前全部开工，确保年内基本建成400万套以上。”

随后的两个月里，保障房建设突然提速。短短61天，全国保障房新开工量增长了380万套，平均每天新增建设6万套，日开工量相当于整个北京市半年的商品住宅竣工数量。

2011年8月12日，住建部公布了保障房建设的最新数据：今年1～7月，国内城镇保障性住房和棚户区改造住房的开工建设数量为721.8万套，开工率为72%，其中陕西、辽宁两省的开工率甚至超过100%。

至此，从住建设部公布的数据上看，全国范围内的保障房建设可谓“时间过半、任务完成过半”。

棚户区改造、拆迁安置房挑大头

今年3月5日，国务院总理温家宝在作2011年政府工作报告时表示：“今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套”。

这一任务量与2010年全国新建商品住宅总套数大致相当。在很多房地产业内人士看来，一年开建1000万套保障房和棚户区改造住房，几乎是“不可能完成的任务”。华远地产董事长任志强今年7月5日就在出席某地产论坛时直言，“（完成这个目标）这根本不可能”。

但是，“不可能完成的任务”是如何完成的呢？

从2010年开建580万套保障房，到2011年开建1000万套保障房，保障房建设目标几乎翻了一番，与此同时，保障房的范围也一再扩大。

住建部公布的保障房目标中，具有典型保障性的公租房和廉租房，二者合计建设量约为380万套，占总任务量不到4成。此外，近40%的保障房为棚户区拆迁安置房，20%为经适房、限价房。

由此，保障房扩容大幕正式拉开，一些地方在制定保障房建设任务时，也倾向于多建经适房、限价房和棚户区拆迁安置房，以便完成中央下达的任务。

陕西和辽宁，是国内仅有的两个保障房开工率超过100%的省份，但这两个省份的保障房中，相当一部分为拆迁安置房和棚户区改造房。

2011年年初，陕西省与中央签下47.43万套保障房的军令状，建设量位居国内各省市第三，这其中，经适房、限价房、棚户区改造安置房占总任务量的6成以上。

辽宁省也把棚户区改造，与保障房建设结合在一起。辽宁省2011年计划改造的国有工矿棚户区超过十万户，改造面积占该省保障房建设总量的三分之一以上。事实上，这些项目在去年就已经确定。

无独有偶，在地方财政相对富足的上海市，挑起保障房建设大梁的，也是为旧城改造而配建的拆迁安置房。

上海市住房保障和房屋管理局官方网站公布的该局“2011年工作要点”提出，今年，该市计划新建1500万平方米的保障性住房，其中，拆迁安置房面积为800万平方米，经适房为500万平米，公租房为200万平方米。由此可见，拆迁安置房占据了该市今年保障房建设半壁江山。

旧区改造历来是推动上海房地产发展的第一推手。今年2月28日，上海市副市长沈骏在该市旧区改造工作会议上透露，“十一五”期间，上海中心城区共拆除二级旧里以下的房屋343万平方米。此间上海房价也一路飞涨，据上海永庆房屋统计，该市一手住宅成交价格从2006的1.2万元/平方米上涨到了2010年的2.2万元/平米房左右，整个“十一五”期间，上海的房价翻了一番。

保障房再扩容

1998年房改之后逐步停止审批的单位自建房，如今也变身为保障房。

今年1月21日，北京市住建委新闻发言人秦海翔表示，该市将鼓励机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地建设公租房，鼓励产业园区建设公租房向园区内企业职工出租，鼓励农村集体经济组织利用存量建设用地建公租房。

在“三鼓励”政策引导下，北京经济技术开发区建成了亦城名苑、鹿海园四里小区等公租房小区，目前已陆续交付园区企业，分配给单位职工租住；首都师范大学、良乡高教园等高校的自建公租房也即将开工，竣工后均定向租给学校教职工；北京市公安局早在2010年就向住建部门提出申请，把二环内宣武区半步桥街44号地作为该单位的公租房建设用地。

山东济南也开始学习北京的做法。在2011年4月27日召开的济南市保障性安居工程和农村住房建设工作会议上，济南市市长张建国称，支持驻济中央和省直单位在自有存量土地内按政策、规划及需求建设公共租赁住房。

一位接近陕西住建系统的人士向《中国新闻周刊》表示，在陕西，把一些企事业单位的内部房纳入保障房的做法较为常见。例如，宝鸡石油钢管厂总投资1.2亿元建设的5栋住宅楼及地下车库，被纳入当地的保障房；西安华衡实业发展有限公司占地1公顷的职工宿舍，开工时间尚未确定，也被算作当地廉租房项目；尚未开建的吴堡县廉租房筹建处，其占用的地块也被界定为廉租房用地。

而一些小产权房也有可能借保障房东风，实现合法化，成为保障房大家庭的一部分。

眼下，深圳市似乎试图借建设保障房之机，将农民房重新纳入其管理范围之内。今年4月25日，深圳市查处违法建筑领导小组办公室例会上，有人提议将部分征收的农民房，纳入保障性住房供应体系。2008年深圳市国土资源和房产管理局联合完成的一项全市住宅状况调查显示：深圳农民房约有33万栋，面积超过3亿平方米，占城市住宅总量近一半。

在清华大学建设管理系房地产研究所副教授郑思齐看来，这些农民房事实上是在政府尚未重视住房保障问题时，市场自发形成的保障房供给。郑思齐在接受《中国新闻周刊》采访时表示，如果能够对现有的大量“城中村”进行改良，提高其居住质量和公共服务水平，不失为借助市场力量做大保障房蛋糕的一种选择。

地方政府的算盘

保障房建设大提速的背后，反映了地方政府在保障房上的基本思路，即如何尽可能地在少动用财政资金的约束条件下，盖更多的房子。

《中国新闻周刊》调查发现，地方政府建设保障房，需要直接出资的部分，并没有此前坊间盛传的万亿之多。

据住建部初步匡算，建设1000万套保障房，所需资金大约在1.3万亿元左右，其中中央财政拨款1292.66亿元，占比不到10%，余下绝大部分需地方自筹。中央和地方政府出资比例的确定，依照“谁拥有谁建设”的原则来划分。由于各地保障房的所有者为地方政府，因此，中国的保障房建设资金绝大部分需地方政府筹集。

实际上，由于经适房、限价房、拆迁安置房，地方运作多年，业已形成“政府低价供地——开发商开发——符合条件的居民购买”的成熟模式，整个过程几乎不需要动用财政资金。一些两限房、经适房地块的招拍挂竞争甚至十分激烈。如2007年北京土地储备中心推出的朝阳区常营乡“两限房”B2组团地块，吸引了15家开发商前来竞标，最终该地块成交价比底价高出一倍。

真正考验地方政府的，主要是380万套公租房和廉租房，这两块所需资金大概在5000亿元左右。考虑到中央财政拨款的那一部分，事实上需要地方融资的额度大概在3700亿元左右。

如果地方政府遵守现行规定，每年从土地出让净收入中拿出至少10%的资金，用于保障房建设，加上发改委授权地方融资平台公司年内发行用于保障房建设的2000亿元企业债，那么，廉租房和公租房的建设资金来源，就不会存在太大问题。

但是，恰恰由于1994年实行分税制改革之后，地方财源缩水，财政收入严重依赖于土地出让金收入，国内多数城市并未严格遵守这一规定，这才导致1998年房改后保障房建设欠债过多。因此，历史经验表明，靠提取一定土地出让金建公租房的想法并不现实。

还有一些城市试点贷款公积金建保障房。早在2010年10月，住建部、财政部就已确定北京、武汉等28个城市，为住房公积金贷款支持保障性住房建設试点城市，但授予的贷款额度仅为493亿元，对于保障房建设仍是杯水车薪。据中国房地产学会副会长陈国强的估算，尽管目前我国住房公积金约有5000亿元的沉淀资金，但这些资金不可能全部提取用于保障房建设。

《中国新闻周刊》在北京、上海、重庆、深圳等地调查发现，房价涨幅较快、土地价格较高的城市，其保障房建设进度往往较慢。

住建部公布的数据显示，国内土地出让金收入最高的北京和上海，今年上半年，房地产投资增速同比增长只有个位数，增速为全国最慢。两地保障房建设进度亦落后于全国平均水平，截至今年7月底，上海市仅完成全年保障房计划开工量的51%，位居全国倒数第一。

清华大学建设管理系房地产研究所副教授郑思齐，是国家社会科学基金重大项目“加快保障性安居工程建设”子课题“保障性安居工程的土地供给”项目的负责人。2011年7到8月份，郑思齐和他的同事在重庆市和湖北省黄石市等地调研保障房建设时发现，这些城市能够走在保障房建设的前列，与地方负责人重视和地方政府大力投入资源、并积极向中央政府争取资源有密切关系。

郑思齐表示，重庆市拥有大量的土地储备，并且争取来了国家开发银行和全国社保基金的信托贷款；黄石市也积极争取中央政策并投入地方资源，获得了国家开发银行贷款，也进行了许多机制创新。

资金死结待解

公租房已经成为保障房建设最大的难点，其症结仍然在于融资难。

由于公租房的定位为“只租不售”，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年时间才能收回成本。因此，开发商较少涉及该领域，银行放贷亦十分谨慎。

中国农业银行战略规划部总经理胡新智对《中国新闻周刊》表示，由于公租房尚未找到盈利模式，因此商业银行在考虑这类项目贷款上比较慎重。交通银行首席经济学家连平在接受《中国新闻周刊》采访时亦表示，由于今年信贷偏紧，公租房融资必须要开拓信贷之外的渠道。

目前，国内保障房建设的银行贷款相当一部分来自政策性银行——国家开发银行。国家开发银行今年7月28日公布的数据显示，今年上半年该行发放保障性安居工程建设贷款余额新增443亿元，占到同业保障房贷款新增额的将近一半。

除去银行贷款，其他市场化融资渠道，还有保险资金、信托、企业债等方式可供选择，但都存在融资规模较小的问题。

目前，全国社保基金已经在南京、天津、重庆三地，通过房地产信托基金的方式，为当地的公租房建设提供融资105亿元，其中以重庆获得贷款最多，为45亿元。但这对于重庆庞大的保障房建设规模来说，仍然是杯水车薪。

商业保险公司投资保障房更加小心翼翼。

今年4月，太平洋资产管理公司牵头联合了中国人寿、中国人保、平安保险、太平洋保险、泰康人寿等其他六家保险公司，计划以债券投资的方式，以获取土地抵押的前提下，将500亿保险资金借贷给北京市土地储备中心，由后者利用这笔资金为北京市保障房建设提供前期土地供应，但仅限于一级土地开发，不涉及二级市场。目前，这一计划已上报保监会，等待审批结果。

事实上，愿意参与公租房建设的开发商同样也是少数。

中冶科工董事会秘书康承业在接受《中国新闻周刊》采访时表示，综合资产负债、财务状况等因素，该公司选择了保障房当中的限价房、经适房，没有选择比例较小、回报期过长的公租房。目前中冶科工投资有24个保障房项目，以经适房居多。

球，最终还是踢给了国企。

《中国新闻周刊》在重庆和北京两地采访发现，参与两地公租房建设的开发商大都系当地国资委下辖企业。京渝两地的公租房项目，在全市保障房中占比均超过6成，建设总面积也位居全国前列。

位于北京西二旗公租房项目，由北京市安达房地产开发公司建设，该公司为北京国资委下辖企业三元集团的下属公司。为了降低西二旗公租房项目的建设成本，北京市修改了土地招拍挂出让制度，允许安达房地产开发公司不用一次性缴纳70年土地出让金，只需分年缴纳所需的费用即可。此外，北京市还通过鼓励机关、企事业单位，自筹资金建公租房，进一步为地方财政减负。

在重庆，挑公租房建设大梁的，也是地方国资企业。重庆最大的公租房项目——城南家园由重庆城投集团投资新建，总投资超过60亿元，完工后可提供3.3万套住房。

清华大学建设管理系副教授郑思齐在重庆调研时发现，重庆的保障房建设从土地一级开发到楼宇建设，全部交由重庆城投集团和重庆市地产集团两家地方国企开发建设，没有给其他企业参与开口子。重庆主建部门官员告诉郑思齐，重庆这样做的目的，是充分利用国有资源为老百姓办事，减少向外流出的利润。

但并不是每一个地方政府都拥有类似重庆这样的地方大国企来运作公租房项目。眼下，越来越多的地方，开始采用行政手段，强制要求开发商在新建住宅中配建一定比例的保障房，最终由政府以成本价回购。

今年3月以来，北京、上海、广州、杭州、郑州、青海、山东、湖南等地相继出台商品住房项目配建保障性住房实施办法，保障房占商品房的配建比例一般在5%到10%之间。但如何回购，却成为悬在开发商头上的未解之谜。