中国省级财政透明度评估(2011)

邓淑莲,杨丹芳,曾军平

(上海财经大学公共经济与管理学院,上海 200433)

财政信息是政府的核心信息,财政信息公开透明是民众知情权的保障,是公众了解和监督政府,参政、议政的前提。自2008年启动的中国省级财政透明度评估项目正是基于这一理念,采用简明而又不失真实的方法对我国31个省市财政信息公开状况进行实证性的刻画和描述。以2008年各省级政府和各部门的决算数作为评估依据的2011年中国省级财政透明度评估项目是前两年评估项目的延续和拓展。

本期评估项目仍然沿用前两年的调查和评估方法。为保证年度评估结果的可比性,我们一直沿用同一调查和评估的标准和方法。即通过信息搜索(网上搜索、公开出版物检索)和向政府有关部门依法申请两种途径获取财政信息,并根据信息回复及信息获得情况对各省进行评分。评分分为两部分:一部分是对获得的财政信息的数量和质量进行评估。这种评估主要从两个角度进行:第一角度是政府及其部门对财政信息公开的完整程度。公共资金包括政府资金、社会保障资金和国有企业资金。而政府资金中又包括进入预算管理的资金和没有进入预算管理的资金。我们考察的是政府是否按照《政府信息公开条例》的规定将所有资金的信息都向一般公众公开了。第二个角度是政府及其部门对财政信息公开的详细程度。财政透明的一个重要衡量指标是信息公开的具体程度。没有具体信息的公开视同不公开。因为笼统的、大类的信息对于公众了解政府、约束政府和监督政府是毫无意义的。另一个部分是对信息申请过程中各省各部门所表现出来的态度和责任心进行评估。每个省、每个部门的总得分是这两部分得分的算术加总。

在内容上,本期评估除了继续进行各省一般财政透明度评估和行政收支及相关信息的透明度评估外,新增了省级财政信息对人大公开情况的调查和评估内容。根据我国宪法,人民代表大会是我国最高权力机构,也即我国的立法机构。立法机构的职责是代表人民,根据人民的意愿对公共事务进行决策,并监督人民的代理人(政府)严格执行决策。这一职责体现在财政上,即人大每年对政府提交的预算草案进行审批,并对预算执行过程进行监督,对预算执行结果进行问责。换句话说,在人民当家作主的我国,人民的权利和利益主要是通过自己的代表来实现的。正是人大的这一职责要求,促使我们将对人大对财政信息掌握情况的评估作为我们今年财政透明度报告的新增内容。因为,人大行使人民赋予它的决策、监督和问责职责的前提是全面、详细、及时地了解政府的财政信息。没有人大的知情权,人大的决策权、监督权和问责权是无本之木,无从谈起。

一、对省级财政透明度的评估

省级财政透明度评估是我们三年来连续进行的项目。我们使用同样的标准、同样的方法对同样的对象进行了调研和评估,并对评估结果按照得分高低进行排序,得出了“2011年中国省级财政透明度排行榜”(表1)。它表明了我国31个省市政府在提供一般公共服务的政府基金、提供信托服务的社会保障基金以及政府从事经营性活动的国有企业基金三方面向公众公开信息的状况及相互之间的差距。

表1 2011年中国省级财政透明度排行榜

(一)省际之间的比较分析

2011年我国省级财政信息公开从省际角度分析呈现以下特点:

1.中国省级财政透明度仍然比较低。2011年我国省级财政透明度的平均得分为273.07分(满分为1180分)。以百分制计算,省级政府财政透明度平均得分仅为23.14分。这样低的得分率表明我国省级政府财政透明度很低,财政信息公开状况堪忧。

2.各省财政透明度差异很小。从排行榜中可以看出,省级财政透明度得分分布的范围大致在15%—45%之间,大部分省的得分在15%—30%之间,而高于30%的只有3个省。有11个省得分在20%以下,17个省得分在20%—30%之间。而且相邻两省得分差异很小。最大差异为12%,最小差异仅为0.12%。这表明31个省市政府在财政透明度上有向中间靠拢、趋同的偏好,即既不想太冒头,也不想太落后。

(二)信息项目之间的比较分析

我们设计了113项信息调查内容对省级财政透明度进行评估。这113项内容涉及政府基金、社会保障基金和国有企业基金。而在政府基金中,我们又按照纳入预算管理的资金和未纳入预算管理的资金分别设计调查评估项目。从评估结果看,省级政府对不同信息调查项目的信息公开程度是不同的。

1.不同项目信息公开的程度差异较大

在我们的调查提纲中,我们分别设计了总分类项目、部门预算项目、单位预算项目、转移支付项目、政府基金收入项目和政府资产负债项目六大类调查内容对政府基金信息公开程度进行调查和评估。评估结果显示,按百分制计算,各项目之间的信息公开程度有显著差异。部门预算信息公开程度较好,平均得分为36.1分;总分类项目次之,平均得分为34.65分;政府基金收入得分为21.55分,位居第三;转移支付项目信息公开很差,平均得分仅为8.4分;政府资产负债项目得分仅为0.11分,几乎等于0;单位预算项目信息则没有任何公开。

2.透明度差的往往是那些敏感项目和需要具体、详细信息的项目

评估结果显示,透明度程度高的是那些大类的、笼统的以及预算管理较好的项目,而那些没有纳入预算管理或属于预算管理薄弱环节的项目、反映政府财政活动细节的项目则公开程度差。预算内项目的透明度要好于预算外项目,一般预算项目的透明度要好于政府性基金项目,总分类项目的透明度要好于明细分类项目,省级预算项目的透明度要好于其所属一级预算单位项目。

3.各省公开的和不公开的信息项目高度一致

中国幅员辽阔,地域特征明显,省级政府众多,各地发展不平衡,各省之间出现较大差异是正常现象。在像财政透明度这类顺应发展潮流和民意的新兴事物上,理应出现各省相互竞争、差异纷呈的局面。但从我们的调查和评估结果来看,在公布和不公布哪些财政信息方面,31个省市呈现出高度一致的态势。在某些项目上,几乎每个省都公布了信息,甚至是完整的信息;而在另一些项目上,则几乎没有政府公布任何信息。如在我们的调查提纲中,第30至第49项及第51项是对政府基金收入项目透明度进行的调查,共21项调查内容。所有31个省市在其中的10项信息的公开上行动完全一致:要么完全公开信息,要么不公开任何信息。而还有一项信息,即第36项,除了江西省和新疆自治区外,其他29个省市均只公布了1项信息。也就是说,在一半以上的信息项公开上,省级政府行动一致。类似这样的情况在我们其他部分的调查项目中也普遍存在。

(三)年度之间的比较分析

将三年来我国省级财政透明度主要评估结果进行对比(表2),我们得出以下结论:

表2 2009-2011年省级财政透明度评估结果比较

1.省级财政透明度三年来取得进步,但进步较小。从表2中可以看出,2010年中国省级财政透明度比2009年增加0.16分,2011年比2010年增加1.27分。虽然每年平均得分都在增加,而且2011年比2010年进步的速度是2010年比2009年增加速度的8倍,但仍然非常缓慢。考虑到我们较低的评分标准,各省稍作努力就会有显著增加的事实,各省市在财政透明度方面的努力仍然不足。

2.各省财政透明度年度排名变化较大。从三年的评估结果看,各省名次排列没有规律可循,名次的变化呈无序状态。原来名列前茅者后来竟成落后者,如福建省在2009与2010年评估中均名列第一名,且分数远高于第二名(2009年高于第二名339分,2010年高于第二名248分),可谓遥遥领先。但2011年排名则大幅度下滑,跌至第22名。而另有一种情况是,原来的落后者则一跃而成为第一名。新疆在2009年的排名为第15位,2010年则为第29名,处于垫底状态。但2011年则跃上排行榜的第一名。类似的情况还发生在其他省份。如2009年处于第2、第3、第4名的省份(内蒙古、安徽、北京),2010年则分别跌到了第18、第10、第14名。而2010年排名第2、第3、第4名的省份(山东、广东、湖南),在2011年则分别处于第10、第 8、第7名。另一方面,也有不少省份2011年财政透明度排名比2010年有较大幅度上升。如河北(由第12名上升到第2名)、内蒙古(由第18名上升到第3名)、江西(由第16名上升到第4名)、陕西省(由第27名上升到第11名)。这种情况一方面说明,某些省级政府在财政信息公开上行为随意;另一方面也表明,我们的财政透明度评估标准是很低的,只要稍作努力,就可以大幅度提高排名,财政透明度在中国没有技术性障碍。

3.各省财政透明度得分差异缩小。2011年位居排行榜第一位的新疆得分为515.11分,排名最后的省份得分为185.72分,二者相差329.39分;而2010年这一差距为413.38分,2009年的差距是564.88分。三年来省级政府财政透明度最高者与最低者之间的差距在显著缩小。更为令人惊诧的是,在2011年的评估中,2009年与2010年“遥遥领先的第1名”福建现象消失了,代之而起的是略高于第2名的第1名现象的出现(第1名与第2名的差距仅为8.59分)。这似乎表明,在财政透明度上,一种“随大流”的趋同倾向出现了,且较为强烈。

4.社会保障基金信息透明度有明显提高。2011年全国31个省市社会保障基金透明度的平均得分为75.32分,分别高出2010年度(59.87分)15.45分和2009年度(69.88分)5.44分。这也表明,相对于政府基金和国有企业基金而言,社会保障基金管理的规范度有所提高。

二、对省级行政单位行政收支及相关信息透明度评估

省级行政单位行政收支及相关信息透明度评估始于2010年。2011年我们使用相同的原则和方法继续对相同的对象(全国341个省级行政单位,每省11个)进行相同的调查和评估。我们得到“中国行政收支及相关信息透明度省级排行榜”(表3)和“中国行政收支及相关信息透明度部门排行榜”(表4)。从评估的结果看,整体情况不尽如人意。但省际之间、部门之间以及项目之间的透明度差别较大。

表3 中国行政收支及相关信息透明度省级排行榜

表4 中国行政收支及相关信息透明度部门排行榜

首先,态度与责任心评分较2010年下降。以百分制计,2010年省级341个被评估的行政部门态度和责任心平均得分为37.5分,2011年则为33.3分,下降了11.2%。

从省际角度看,各省之间存在较大差异。态度和责任心评分排名第1的上海市,得分率为91%。而排名最后的甘肃、贵州与西藏的得分均为零分,与第1名的上海市差异巨大。

从部门角度看,态度和责任心评分最高的是省政府办公厅,其百分制得分为54.84分。而得分最差的是省级人大和政协,它们的态度与责任心的百分制评分只有6.45分。

从年度比较角度看,2010年态度和责任心得分排在前列的省份,2011年在整体上依旧保持在前列,从而表明保持稳定的力量在整体上压倒了调整差异的力量。

其次,实质信息公开得分2011年与2010年基本持平。2011年,341个行政部门以百分制计算的平均得分为1.82分,比2010年的1.83分下降了0.5个百分点。尽管2011年给予实质信息公开的单位数有显著增加,但由于各单位公开的具体信息量降低,单位数的增加并没有导致实质信息公开整体评分的提高,相反,实质信息公开的评分反而因单位所公开的平均信息量的下降而有略微的下降。

从省际角度看,各省实质信息公开的透明度水平存在一定的差异,但差异不是很大。实质信息公开得分最高的省份是广东省,百分制计算的得分为15.4分,这与低分的省份并未有悬殊的差别。

但值得注意的是,某些省份的年度排名有“过山车”式的变化。降幅比较大的是福建省和北京市以及得分上升幅度比较大的广东和云南。

从部门角度看,11个部门中交通部门的实质信息得分最高,按百分制计得分为7.4分;工商、地税、环保、卫生、教育、政府与财政7大部门的得分处于中间,百分制得分从2.9分到0.6不等;人大、政协和国税得分最低,即0分。

最后,从综合评分看,省级行政单位行政收支及相关信息透明度处于极低水平,且2011年较2010年评分下降。

2011年,341个单位的百分制平均得分为 2.98分,不足3分,且低于2010年的3.2分,下降幅度为7%。

从省际角度看,整体评分虽然存在一定的省际差异,但差异不大。得分最高的广东省也只获得了16.55分(百分制),最低得分为0分,包括西藏、贵州、甘肃。

从部门角度看,交通部门得分最高,百分制得分为8.02分。最低得分者为人大和政协,为0分。虽然各部门得分有差异,但差异不大,即非高透明度与低透明度之间的差别,而是低透明度水平上的细微差异。

从项目角度看,行政单位行政收支和相关信息透明度呈现以下特征。

1.在态度与责任心方面的得分要好于在实质信息公开方面的得分。341个单位的态度与责任心的评分为33.3分,而实质信息公开得分则仅为1.82分(不考虑通过网络等渠道主动公开信息的情况),前者是后者的17倍,说明各单位虽然明白财政透明是大势所趋,但在公开具体信息上仍然相当谨慎。

2.相对于人、物信息而言,财政信息的透明度最差。调查评估涉及的内容包括人(人员编制与领导数目等方面的信息)、财(财政收支信息)、物(办公场所与公车购置等方面的信息)三类信息。调查提纲中的19项财政收支信息平均的透明度得分仅为1.40分,而人员编制等人方面的信息和办公场地等物方面的信息的透明度得分分别为2.59分和3.20分。而在财政收支信息中,越是明细信息,透明度越差。财政信息是一个单位的核心信息,财政透明度差意味着单位整体透明度不高。

三、对省级财政信息对人民代表大会公开程度的评估

我国宪法规定,人民代表大会是最高权力机关。“一切权力归人民”、“人民当家作主”的政治运行机制是人民代表大会代表众多、分散的民众对公共事务进行决策,并监督政府执行决策。财政是一国公共事务的核心。人民代表大会的决策权和监督权首先的和主要的应是财政决策权和监督权。没有财政决策权和监督权的立法机构无法担当起民众赋予他们的代表职责。我国《预算法》赋予了各级人民代表大会审批和监督预算的权力,尽管这种赋权并不充分。与公众参政、议政必须首先了解政府财政信息一样,人大代表履行其决策权和监督权也必须具备充分、详细的政府财政信息。

为了解省级人大对本级政府财政信息的知情状况,我们今年的中国财政透明度报告新增了政府财政信息对人大公开程度的评估内容。调查通过三种方式进行:网上信息搜索、信息申请和电话调查。从调查过程和结果看,人大对财政信息公开的反应和掌握程度呈以下特点。

1.对信息申请和电话调查回应的省份极少

鉴于财政信息对人大公开的重要性,我们已连续三年(2009-2011年)对我国31个省的人大进行问卷调查,调查内容涉及本报告中调查提纲中所列的113个财政信息项。鉴于前两年书面申请结果的不尽如人意(每年只有1-2个省的人大对信息申请给予回复),今年我们在原有问卷调查的基础上,又专门设计了面向人大财经委(或预算工委)工作人员的调查问卷。问卷将财政信息高度归纳成12个关键问题(便于电话调查)。我们首先就113个财政信息调查项目向全国31个省级人大财经委寄发信息申请函。之后又就12个信息调查项目进行电话调查。从调查结果上看,无论是邮件申请,还是电话调查,结果都很差。

对于邮件申请,在2011年2月1日问卷回收截止日期前,我们只收到一个省份寄回的调查问卷。对于电话调查,我们也只得到一份答卷。这不仅表明几乎所有省级人大对财政信息公开问题态度消极,也致使我们在本项调查中无法进行省际间的评分和比较。

2.信息公开渠道不畅

(1)网站没有成为人大向公众提供财政信息的便利平台。网站是公共信息公开最便捷的方式。但是根据我们的调研,大多数省市的人大网站不能满足信息公开要求。31个省市中,有3个省没有人大网站或网站无法登录;有的网站虽然配置了搜索功能,但搜索功能无法启用;有的省人大网站有“联系我们”栏目,点击进入以后,发现空无一字;而另有相当数量的人大网站上没有留下任何联系方式,致使查找某些人大联系方式的工作成了课题组的一项重要工作内容。

(2)电话调查遭遇种种困难。目前,31个省级地方人大中均设立了财政经济委员会,但是要与这些部门联系非常困难。一是找不到一些人大财经委的联系方式;二是费尽周折查找到财经委的联系电话,但联系结果多为空号、忙音,或是工作人员蛮横、漠然的态度。三是有些人大财经委工作人员热情答应“填写好的调查问卷传真给你们”,但等待的结果只是一场空欢喜。

人大作为人民的代表,与人民之间应该建立起密切的联系,以表达民声,为民服务。但我们的调查表明,不仅这种密切的联系没有建立起来,而且与政府部门相比,人大对公众财政信息的申请和要求更为漠视。如果政府以“保密”为借口不公开某些信息尚可理解的话,人大不公开信息或不积极推动政府财政信息公开就令人费解了。显然,人民的代表对人民应该是无密可保的。

3.人大掌握的财政信息有限

我们通过发放调查问卷、上网搜索等方式,对31个省份的2010年和2011年部门预算报送省级人大审查的情况进行了调查和分析。结果表明,31个省份中,有13个省向人大报送了全部省直部门预算;6个省大致提交了一半左右的省直部门预算;12个省未公开报道部门预算的提交情况。

而且,报送人大审查的部门预算并非全部报送省人大代表的内容。2011年回收的2份电话采访问卷表明,财政部门向人大常委会提供的财政信息大约有80%左右提供给了人大。不仅如此,这些信息只有在人大会议召开期间才向人大代表提供。

即使是财政部门向人大财经委提供的财政信息,也是不完全的。包括社会保障资金、国有企业资金、政府的资产负债等重要的财政信息都是缺失的。

从法理上讲,人大常委会、人大财经委等委员会不能代替人大行使对人民的代表权。但我们的调查表明,人大财经委比人大代表掌握更多的财政信息。在人大代表缺乏财政信息和审批时间的情况下,人大有限的财政决策权和监督权基本由人大财经委行使。

调查中,我们也发现个别省市的人大对财政信息的公开持积极态度,不仅建立了功能完备、运行良好的网站,主动公开了一些有实质意义的信息以及公众与之联系的方式,而且认真填写了调查问卷,提供了有意义的信息。如上海市人大网站设置了主任信箱和网上信访、重要会议文字直播、某些政策法规的问卷调查等。山西人大网站也设有在线调查栏目,针对一些地方法规进行调查、征询意见。海南、安徽等省人大认真填写了我们的信息调查问卷。只是这样的省份太少了。

四、结论和建议

(一)几条结论

中国财政透明度评估项目已开展三年。三年的调查评估可以肯定地得出以下结论:

1.中国省级财政透明度三年来逐渐提高,但进步极为缓慢,中国财政透明度整体上仍然处于极低水平,与公众对信息的要求相距甚远,与我国已成为世界第二大经济体的地位极不相称。

2.与政府财政透明度相比,行政部门信息透明度较差。这首先表现在态度和责任心方面。从态度和责任心评分上看,2011年省级政府态度和责任心得分率为75.8%,行政部门为33.3%;2010年,政府得分率为87.1%,行政部门为37.5%(评分的标准一致)。在实质信息公开上,情况也是如此。2011年,政府财政信息实质性得分率为20.81%,而行政部门得分率仅为3.14%;2010年政府得分率为19%,而行政部门只有3.21%。虽然这里的评分项目不同,但这样的百分制得分差距也大致能反映出二者的差距。由于行政部门收支及相关信息涉及更为详细、具体的公共信息内容,部门得分率较低表明我国政府财政信息公开在详细、具体程度方面还很不够,公开的信息还不够细化。

3.与态度和责任心得分相比,无论是省级财政透明度评估,还是行政部门收支及相关信息评估,其实质财政信息得分都较低。这表明政府及其部门对财政信息公开仍然心存顾虑,不愿或不能公开有效的财政信息。

4.与省级政府及行政部门的信息公开相比,省级人大对财政信息公开无论是在态度上,还是在实质信息提供上,都更逊一筹。这多少令人意外。人大作为代表人民行使权力的机构,理应比政府对财政信息公开的态度更热情,行动更积极,但事实却相反。这一现象非常耐人寻味,值得进一步研究和思考。

(二)建议

通过调查和评估,我们发现虽然政府在财政透明度上不断努力,但现实中仍然存在一些问题阻碍政府信息的公开。为使我国财政信息公开工作取得突破性进展,财政透明度有实质性提高,我们提出如下建议:

1.修改不利于政府信息公开的有关规定。现实中政府的某些规定,虽然在某些方面有利于政府信息公开,但也存在不利于政府信息公开的条款。如,2010年1月12日国务院办公厅出台了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。其中关于依申请公开的“相关性”标准,“内部管理信息”、“过程信息”不予公开的规定,“一事一申请”制度规定以及财政部2010年《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》中关于各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开等规定都实质上阻碍了政府信息,特别是财政信息的公开。为此,我们建议按照便利民众及时获取完全、详细的财政信息的原则修改这些规定,并将所有使用公共资金、公共资源的单位都列入政府信息公开的范围之内,没有例外。否则,我国的财政透明度进程必然会受到严重影响。

2.将财政信息公开作为《预算法》修订的重要内容。我国政府信息公开在现实中还遭遇到《保密法》的严重阻碍。新修订的《保密法》仍然存在保密范围过宽、定密权和涉密纠纷的裁决权归于行政部门(意味着行政部门既是运动员又是裁判员)等不利于财政信息公开的规定。在《政府信息公开条例》近期难以上升到法律、《保密法》不可能近期再次修订的情况下,《预算法》的修订将为我国的财政透明带来希望。

我们建议,在《预算法》中应明确规定:公众及其代表有权要求政府相关部门提供预算信息;预算信息的披露应覆盖所有公共基金,包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金;预算信息应包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成,以及与上述内容相关联的统计和说明;预算信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足民众及其代表行使法律赋予的权利和义务为原则。除国家秘密之外,预算收支的各级次信息,包括类、款、项、目都必须公开。预算支出必须公开的信息包括功能分类信息和经济分类信息;预算信息应以对信息需求者最便捷、获取成本最低的方式公开,各政府财政部门有责任收集、整理,并通过网站集中公开本级预算以及所覆盖的部门预算和单位预算信息;所公布的预算信息必须符合公认的政府会计和统计规范。

3.将财政信息公开纳入政府绩效考核内容中。近年来,党中央、国务院对财政信息公开高度重视。国务院总理温家宝多次就财政信息公开问题发表重要讲话。2011年5月4日,总理主持召开国务院常务会议,研究部署进一步推进财政预算公开工作。公开政府财政信息,建立透明政府是得民心、顺民意的事情。我们认为,将财政透明度纳入政府政绩考核体系是适合我国国情、提高我国财政透明度的有效措施。只有这样,中国的财政透明度才能有实质性改善。

[1]蒋洪.2009中国财政透明度报告[M].上海:上海财经大学出版社,2009.

[2]刘小兵.2010中国财政透明度报告[M].上海:上海财经大学出版社,2010.

[3]邓淑莲.2011中国财政透明度报告[M].上海:上海财经大学出版社,2011.

[4]刘笑霞,李建发.中国财政透明度问题研究[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2008,(6).

[5]刘笑霞.论我国政府财务报告制度的构建——基于财政透明度的考察[J].当代财经,2007,(2).

[6]中华人民共和国预算法(修改稿)[Z].2010年3月5日打印稿.

[7]国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见[Z].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/12/84/e379aee058099024b2140abad6a276bf_0.html.

[8]关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见[OB/OL].财政部网站,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2010nianwengao/wengaodi4qi/201006/t20100612_322613.html.

[9]Besley,Timothy and Michael Smart.Fiscal Restraints and Voter Welfare[M].Manuscript,LSE,October,2003.

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