资源型城市可持续发展规划编制构想

赵文祥

(沈阳大学 工商管理学院,辽宁 沈阳 110041)

资源型城市可持续发展规划编制构想

赵文祥

(沈阳大学 工商管理学院,辽宁 沈阳 110041)

介绍了资源型城市可持续发展规划与资源型城市其他规划的关系,阐述资源型城市可持续发展和资源型城市可持续发展规划的定义,资源型城市可持续发展规划的基本框架,编制资源型城市可持续发展规划需要注意的问题。

资源型城市;可持续发展;规划

规避“资源诅咒”是世界性难题。2008年,美国《时代周刊》发表了引领世界向未知方向前进的10个观念,其中就包括规避资源诅咒[1]。资源型城市约占我国城市总数的1/3,资源型城市在我国经济和社会发展中占有举足轻重的地位[2]。与西方国家相比,我国资源型城市的可持续发展举步维艰,是现阶段全面建设小康社会凸现出来的一个重大课题,目前还只是刚刚破题[3]。为了解决我国资源型城市可持续发展问题,国家发改委正在进行资源型城市可持续发展规划编制的前期研究,不久将正式启动规划编制工作。规划将绘制资源型城市可持续发展的宏伟蓝图,明确资源型城市可持续发展的主要任务,制定资源型城市可持续发展的保障措施。规划是一切工作的基础,规划对于资源型城市可持续发展,对于保障我国资源和能源安全以及全国经济发展,意义极其重大。

一、资源型城市四大规划的关系

编制资源型城市可持续发展规划,需要处理好资源型城市四大规划的关系,包括接续替代产业发展规划、经济转型规划、可持续发展规划和经济与社会发展五年规划。下面从7个方面阐述其关系。

(1)针对性。接续替代产业发展规划主要针对资源性产业衰退问题,经济转型规划主要针对经济结构不合理尤其是资源性产业“一柱擎天”问题,可持续发展规划主要针对经济、生态环境和民生中的主要问题,经济与社会发展五年规划针对经济、社会、生态环境、人文等全部领域中的主要问题。4个规划的针对性一个比一个广泛。

(2)目的性。接续替代产业发展规划主要解决资源枯竭后和资源性产业衰退后的产业替代问题,经济转型规划主要解决资源性产业“一柱擎天”等经济结构不合理问题,可持续发展规划主要解决一定时期城市发展的主要问题,经济与社会发展五年规划解决5年内城市发展的全部主要问题。4个规划的目的性一个比一个广泛。

(3)紧迫性。接续替代产业发展规划的紧迫程度与资源保有储量呈负相关,资源枯竭型城市最需要发展接续替代产业和制定此规划,成长型(资源储量丰富)城市不迫切;经济转型规划的紧迫程度与资源保有储量和经济结构优良程度呈负相关,经济结构优良城市不迫切;可持续发展规划的紧迫程度与资源保有储量有关,但不呈负相关,所有城市都需要、都迫切,是永恒主题;经济与社会发展五年规划的紧迫程度与资源保有储量无关,所有城市都需要、都迫切。

(4)主要内容。在产业与经济方面:接续替代产业发展规划详细规划接续替代产业发展,不规划其他经济发展;经济转型规划详细规划接续替代产业发展和经济结构调整;可持续发展规划详细规划接续替代产业发展和经济结构调整;经济与社会发展五年规划详细规划接续替代产业发展、经济结构调整和其他全部经济发展。在社会发展方面:接续替代产业发展规划较少考虑社会目标,除旅游外不规划;经济转型规划较少考虑社会目标,除旅游外不规划;可持续发展规划简要规划就业、社会保障等民生问题;经济与社会发展五年规划详细规划社会发展问题。在生态环境方面:接续替代产业发展规划有考虑,但不规划;经济转型规划简要规划;可持续发展规划和经济与社会发展五年规划都详细规划社会发展问题。

(5)外延。接续替代产业发展规划最窄;经济转型规划较窄,但比产业规划宽;可持续发展规划较宽,但次于五年规划;经济与社会发展五年规划最宽。4个规划的外延一个比一个宽广。

(6)属性。接续替代产业发展规划纯属专项规划;经济转型规划属于专项规划,但有经济综合性;可持续发展规划属于准综合性规划;经济与社会发展五年规划属于综合性规划。

(7)层级。接续替代产业发展规划最低,经济转型规划较低,可持续发展规划较高,经济与社会发展五年规划最高。

二、界定两个概念

1.资源型城市可持续发展的定义

资源型城市要解决失业和贫困人口较多、生态环境破坏严重、经济结构失衡等突出问题和矛盾,必须从资源、经济、社会、人口、环境多方面进行调控才能走出困境,可持续发展是资源型城市发展的必然选择。

资源型城市可持续发展是指资源型城市在合理高效(“充分”容易产生迅速开采完资源的误解)地利用自然资源以谋求当前发展的同时,还要考虑资源消耗过程中以及资源枯竭后的持续发展,不仅为当代人着想,也为后代人着想,使经济、社会和生态环境三者协调发展。资源型城市可持续发展,是以资源合理和高效利用为前提,以经济可持续发展为核心,以生态和环境保护为条件,以人和社会可持续发展为目的的发展,重在经济转型和制度建设。资源型城市实现可持续发展包括以下含义。

(1)走资源节约型的经济发展道路。一方面要控制经济发展对资源开发利用的数量,同时又要避免因这种控制影响经济发展。实现资源利用可持续的有效途径是利用科学技术综合开发利用资源,对经济运行过程中产生的各种“废料”实行再资源化;对新建的工业企业制定政策,控制高能耗、高污染的项目,鼓励低消耗、低污染、劳动密集型的项目;建立以较低资源消耗完成较高福利水平的可持续的社会发展模式[4]。

(2)推进产业多元化发展。利用法律、政策、税收、金融引导资源型城市发展接续替代产业,推进产业多元化发展。

(3)注重生态环境保护与治理。包括生态环境保护、环境污染治理和地质灾害治理。

(4)大力发展再生资源和循环经济。将以往的矿产资源开发-矿产品-尾矿的线型经济运行模式,转变为资源-产品-再生资源的循环型经济模式,使矿业生产链加长或成环状,增加矿产品附加值,做到生产和消费“污染排放减量化、废弃物资源化和无害化”。

(5)把民生问题放在首位。在发展接续替代产业时,注重发展能够充分吸纳就业的劳动密集型产业,努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件,努力消除资源枯竭城市的贫困代际传递现象。

2.资源型城市可持续发展规划的定义

资源型城市可持续发展规划,是指所有资源型城市以发展接续替代产业、经济转型、发展再生资源和循环经济、提高社会福祉和保护生态环境为主要内容,以其可持续发展为目标,以为当代人和后代人谋利益为宗旨,在接续替代产业发展规划和经济转型规划上位、在经济和社会发展五年规划下位的准综合性规划[5]。它相对于所有城市来说是“专项规划”,但规划的范围属性主要不应该是空间地域上的,而应该是内容上的,从内容上看是综合性规划;但因其没有经济和社会发展五年规划全面,所以称为“准综合性规划”。资源型城市可持续发展规划重在经济转型、制度建设和保障措施。

三、资源型城市可持续发展规划基本框架

资源型城市可持续发展规划基本框架可以采取两种模式。

第一种模式:各部分均衡型。包括:

(1)序言:

①目的;

②内容限定;

③期限。

(2)可持续发展的主要成就及基本经验。

(3)面临的有利条件和困难。

(4)可持续发展的指导思想、基本原则、发展定位和发展目标。

(5)可持续发展的主要任务:

①产业结构可持续优化;

②资源有序高效可持续利用;

③生态环境可持续保护;

④人民福祉可持续提高;

⑤城市空间结构与基础设施可持续发展;

⑥保障措施。

(6)附录:重大项目表。

这种框架结构的优点是主要任务集中,缺点是任务部分可能文字量太大,造成“畸形”。

第二种模式:突出内容型。包括:

(1)序言:

①规划的目的、意义;

②规划的内容限定;

③规划的期限。

(2)成就与机遇:

①成就;

②机遇。

(3)问题与挑战:

①问题;

②挑战。

(4)指导思想、原则、战略和目标:

①指导思想;

②原则;

③战略;

④目标(总体目标、阶段性目标)。

(5)产业结构可持续发展:

①推进资源性产业改造和发展;

②推进其他传统优势产业发展;

③培育和推进接续替代产业发展;

④引导衰退产业退出;

⑤加快服务业发展;

⑥推进循环经济和节能环保产业发展;

⑦推进区域经济协调发展。

(6)资源有序高效可持续利用:

①资源勘察;

②资源采掘;

③资源加工;

④资源节约。

(7)生态环境可持续保护与治理:

①生态环境保护;

②环境污染治理;

③地质灾害治理。

(8)人民福祉可持续发展:

①扩大就业;

②居民收入水平可持续提高;

③社会保障体系可持续发展。

(9)城市空间结构与基础设施可持续发展:

①城市空间结构可持续发展;

②基础设施公共服务设施可持续发展。

(10)保障措施:

①政策措施:

a.产业政策;

b.财税政策;

c.人才、教育政策;

d.科技政策。

②体制机制创新:

a.资源开发补偿机制;

b.衰退产业替代机制;

c.接续替代产业扶持机制。

③重大项目建设。

④责任规定:

a.资源型企业的责任;

b.地方政府的责任;

c.省级政府的责任。

(11)附录:重大项目表。

这种模式的特点是每一项主要任务都单独作为一部分,主要任务显得突出;缺点是主要任务不够集中。

四、以往资源型城市规划编制的主要问题

(1)在内容上。有的规划内容过于简单;有的重点不突出,面面俱到。

在体例上。各种规划的体例、格式五花八门,应该大体统一。有的规划结构随意,缺乏逻辑性。例如:背景和形势分析部分,有的讲成就忽视问题,有的讲问题忽视成就;有的“回顾”和“展望”重复;有的内部条件和外部机遇混淆。

(2)在科学性上。有的规划科学性、规范性不足,表述不完整,提法不准确、不科学。如“,保障措施和政策实施”,二者不是并列关系,保障措施包括政策措施。

(3)在与五年规划的关系上。有的规划与经济和社会发展五年规划协调性不足,有的搞成了“小五年规划”,与五年规划重复。

(4)在前瞻性上。有的规划过于保守,缺乏宏伟性和挑战性,用不了几年就完成了。

五、本次编制规划需要注意的问题

(1)要引入新的理念,即突出规划社会事业发展,防止陷入“拉美陷阱”。例如:2010年末辽宁省人均 GDP将达到5 976美元,不仅远远高于全面小康社会要求的3 000美元的标准,而且超过了目前中等发达国家5 000美元的标准。辽宁省规划到“十二五”末期人均 GDP达到10 221.9美元[6],将超过中上等发达国家8 000美元的标准。在经济如此腾飞的同时,最需要注意的是避免陷入“拉美陷阱”,即随着经济高速发展社会贫富差距也迅速拉大,失业、贫困、疾病、交通拥堵等“大城市病”严重。

(2)要区分企业微观层面的循环生产和社会宏观层面的再生资源可持续发展,大力发展绿色经济。

(3)要根据目标与任务,规划一批重大工程项目建设。项目是目标与任务的载体,要把项目作为规划的重中之重。

(4)要突出重点内容,避免大而全,不要搞成经济和社会发展“小”五年规划或者两个五年规划叠加的十年规划。

[1] 宋晓梧.发达国家促进资源型城市可持续发展的经验[J].北方经济,2006(13):19.

[2] 杨玲.矿业城市研究综述[J].中国国土资源经济,2005(5):27-29.

[3] 张侃,周波.试论资源型城市的可持续发展问题[J].中国国土资源经济,2009(2):29-30.

[4] 段红梅.国外资源型城市经济转型中政府的作用及其启示[J].资源与产业,2009(5):1-4.

[5] 祝遵宏.资源型城市可持续发展的财政政策研究[J].经济问题探索,2008(6):37-40.

[6] 辽宁省经济和社会发展第十二个五年(2011—2015)规划纲要[S].2010.

Concept of Sustainable Development Plan Formulation of Resourcebased Cities

ZHAO Wenxiang
(School of Business Administration,Shenyang University,Shenyang 110041,China)

The relationship between sustainable development plan and other plans of resource-based cities is described,as well as the definition of sustainable development and sustainable development plan of resourcebased cities.The basic framework of sustainable development plan of resource-based cities is introduced.The problems that need attention during the plan formulation are put forward.

resource-based cities;sustainable development;planning

F 292

A

1008-9225(2011)02-0069-04

2010-12-17

赵文祥(1944-),男,辽宁北宁人,沈阳大学教授。

【责任编辑:刘晓鸥】