上海市土地利用空间发展战略研究

新世纪以来，上海的城市发展和建设取得了很大的成就，其规划发展背景也发生了较大的变化。这些变化归结起来，就是对资源利用和配置的效率要求、对产业发展的创新要求、对生态环境的质量要求都达到了新的高度。

本研究以上海后世博时期的战略发展重点为核心，寻找和梳理关系未来发展效率的重点要素，探索城市规划与土地利用规划真正合二为一的工作方法，在城市总体规划的框架内深化、细化各项要件，优化、整合既有地方性规划，并提出空间资源分配和城市各系统综合配置的优化方案。

本研究开展了世界城市案例和空间发展理论综述、上海城市空间发展趋势分析、上海产业发展方向及空间需求、上海交通建设与空间发展关系、香港经验借鉴五个专题，采取了城市案例考察（香港）、文献分析、比较分析等多种研究手段，以趋势分析为核心，以政策研究为重点，以对应操作为目的，提出研究建议和对策。该成果2010年获得第七届上海市决策咨询研究成果奖三等奖。

一、历史回顾与经验借鉴

回顾上海城市规划的发展史，可以看出上海一直在追求一种疏解城市功能的有理念导引的城市空间形态结构。从大都市计划时期提出的“有机疏散”到2001版总规“多心开敞”，从卫星城镇到层级丰富的城镇体系，都是大都市区建设发展应长期秉持的理念。在新一轮的发展中，须通过更加有效的实施机制和管制措施，促进规划理念的有效落实。

城市空间发展的基本理论模式有单中心集中式模式、单中心轴线模式、轴线组团模式和多中心网络空间模式。其中，多中心网络空间模式是由多个不同大小的中心节点构成，并具有丰富的活力和交流环境。它比同等规模的中心城市享有更大的多样性和创造性。中心城的活动被分散到网络中，并集中到连接整个系统的、具有不同密度和专业化功能的中心节点上，形成大小不一的中心。

从产业、规模、布局和规划等方面，对纽约、伦敦、巴黎和东京进行了案例研究，研究发现这些国际大都市在经济快速发展、人口迅速增长时期，无不从区域空间寻找发展空间，无不通过生态空间来维护城市空间结构，纽约的区域规划、伦敦的开放空间战略网络、巴黎区域绿色规划和东京多心多核空间结构都值得上海借鉴。

二、土地利用现状分析

1、土地利用规模与增长速度。建设用地增长速度快，总体规划实施期限不到一半，提前达到规划建设用地总规模。至2006年年底，上海全市建设用地约2580平方公里（不包括已批未建的用地），超过总体规划13%。1997至2006年，全市城市建设用地翻番，年均增长112平方公里，年均增长率为7%。相当于每年新增15个静安区。

2、土地利用效率。1997至2006年，城市建设用地规模增长翻番，但城市建设用地的地均产出率的增幅为52%，人均城市建设用地的增幅为56%，均只是用地规模增幅的一半。2006年，每平方公里国家级工业区地均产出115亿元，市级工业区为47亿元，但全市工业用地平均只有7.4亿元。

3、人口规模。上海常住人口规模持续高速增长，1990年以来年均增长25万人，2000年以来更增加到30万人。其中大部分为外来流动人口和机械增长人口。2008年全市外来常住人口达到517万，其中80%为农民工，农民工普遍受教育程度较低，其中70%以上集中于制造业、建筑业和批发零售业。

4、人均用地水平。即使以全市半年常住总人口（包括农村人口和外来人口）作为统计人口，现状人均城市建设用地也高达121平方米，超过了人均100平方米的国家标准。中心城人均56 平方米<75平方米目标；中心城外人均181平方米>国家标准。人均工业仓储用地（65平方米）>中心城人均总用地（56平方米）。

5、用地结构。全市现状城市建设用地总体结构的突出特点是工业仓储用地的比重过高。从1997年以来，主要城市建设用地（居住、工业、公共设施）的比重变化较小，工业仓储用地占已建成城市建设用地的比重始终在40%左右。用地结构不合理的情况在中心城外更为突出。中心城外现状已建成城市建设用地中，工业仓储用地为575平方公里，是居住用地的2.2倍，其用地比重达到43.7%。

6、城市空间形态。城市总体规划试图通过设定建设敏感区以及楔形绿地来引导中心城空间布局结构，但实际效果并不明显，中心城向外的空间扩张仍维持了总体规划实施以前的圈层蔓延方式，并且浦西的扩张规模大于浦东。传统的沪宁、沪杭轴线发展特征相当明显。此外，有三条发展轴线呈现明显的发育特征（潜力轴）。分别是：中心城-临港轴线、中心城-奉贤滨海轴线和中心城-青浦轴线。

三、土地利用趋势判断

1、从两轴向多轴发展趋势明显。随着沪崇苏通道、杭州湾大桥、沿江高速、沪青平高速、A6等对外交通干线的建设，使上海向长三角的辐射发展态势更为多元化，也使空间结构的两轴发展逐步形成多轴发展态势。

2、都市通勤圈扩张趋势。高速公路系统呈环网加多轴的特点。从1小时（抵达城市副中心区域）通勤圈角度，抵达苏州嘉兴一线。该区域内的地区建设冲动将最为强烈。高速铁路系统为两轴特点，沪宁一线强于沪杭一线。从1小时（抵达城市副中心区域）商务通勤圈角度，可抵达南京宁波一线。

3、既有轨道交通网络规划带来的都市区扩张。既定城市轨道交通线网规划，在上海中心城周边原控制的建设敏感区较密集地设站，将进一步促进都市区向周边扩张。市区公交出行40分钟通勤时间圈（以市中心为圆心）内均为大都市圈层布局的强烈冲动区。

4、既有规划方案概述及特点分析。根据既有规划汇总，规划建设用地规模3072平方公里，其中城市建设用地2943平方公里。规划中工业仓储用地比重过高的问题仍然较为突出，工业园区的用地占上海郊区规划建设用地的35.1%。

四、土地利用空间发展战略

在研究产业政策、民生政策、重大事件、生态保护和土地利用等方面的空间优化与发展需求的基础上，提出了空间发展战略目标、结构和布局。

1、空间发展战略理念。以“有限索取”的智慧谋求长期持续健康的发展。坚持以提升资源利用的产出效率为发展的核心推动力，摒弃片面追求建设规模的发展观；坚持以提升资源配置的综合效率为发展的长期保障，摒弃片面追求短期经济效益的价值观。

2、空间布局理念。“多层多核” 都市区空间形态是构成世界城市国际竞争力的关键要素。“多心开敞” 都市区空间形态是支持世界城市发展须长期秉持的理念。

3、土地利用原则。以少谋多，突出重点；城乡一体，区域统筹；资源积聚、生态保育；交通先导，公交优先。

4、土地利用空间结构——“一轴两链多核”的城市功能布局结构。一轴：东西向城市发展主轴；两链：培育真正具有独立城市意义的西部新城发展链构筑聚焦国家战略型先进制造业的滨江沿海发展链；多核：中心城、新城。

5、五个板块的空间管制区划。都市区板块、西部板块、新浦东板块、杭州湾北岸板块和崇明三岛板块。

6、环楔廊园块的城市生态空间结构。构筑起“环（都市生态保育环）-楔（市域楔形生态廊道）-廊（市域大型带状生态通廊：西部新城生态通廊、滨江沿海生态通廊、黄浦江大治河生态通廊）-园（郊野公园、休闲农园、体验农园等）-块（生态斑块）”的多层次生态空间结构，促进城市和区域可持续发展。

7、产业空间布局优化方案。改变一般工业区“游离”在城镇集中建设区之外的做法，重新以完整的“安居乐业”的城镇角度梳理相关发展建设空间。改变均质化、分散化布局特征，结合具体产业特点和配套条件，优化产业空间布局和生活配套条件。

8、综合交通体系规划优化战略方案。确立门户地区的综合交通枢纽功能，实现内外交通无缝衔接。切实确保新城与中心城区之间的快捷交通联系，启动研究新城之间、新城与市外城市之间的快速客运交通。