中外警察执法规范化建设的比较研究

廖荣兴

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

中外警察执法规范化建设的比较研究

廖荣兴

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

警察执法规范化是指警察机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是警察必须遵循的行为准则，是依法行政，依法治警在公安工作中的具体体现，也是现代警务机制和公安队伍正规化建设的重要组成部分。进一步加强警察执法规范化建设的关键在于将执法规范化建设的法律法规落实到公安行政执法与刑事司法之中，强化警察执法监督，严惩滥用职权、徇私枉法的腐败行为；严格纪律，加强内部控制，树立正确的执法理念；同时要创造良好的执法环境，规范选择性执法。

警察执法；规范化建设；比较研究

警察执法规范化是指警察机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是警察必须遵循的行为准则，是依法行政，依法治警在公安工作中的具体体现，也是现代警务机制和公安队伍正规化建设的重要组成部分。[1]无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，都非常重视警察执法规范化建设，因为警察权是具有较大强制力的行政权，行使不当将会侵犯公民的基本权利，危害警民关系，甚至导致警民关系的对立。本文从比较法的视角，分析研究国外和域外警察执法规范化建设的基本情况，进而分析研究我国警察执法规范化建设。

一、国外和域外警察执法规范化建设

（一）英国警察执法规范化建设

英国现代警察坚持“ 预防性、服务性、平民化、最少动用武力”的建警原则和工作理念，并对警察的执法活动进行全方位的监督，因此，对警察执法规范化建设主要从立法、司法、内部规范和控制几方面进行。

1.立法规制。英国是判例法国家，在20世纪80年代之前，没有成文法规定警察权，因此，警察权的配置处于模糊和不确定的状态。自20世纪70年代以来,英国的警察工作开始出现危机,各地接连发生反对警察的大规模骚乱事件。导致这些事件的直接原因是警察在刑事侦查活动中的违法行为以及因此而产生的冤假错案,根本原因则是普通法中关于警察权力配置的模糊和不确定状态。为此,英国国会成立专门委员会,对上述问题展开调查,提出了重新设定和规范警察权力的改革方案,并于1984年颁布《警察与刑事证据法》。该法采用一种独特的形式，由一部原法(即1984年《警察与刑事证据法》)和若干实施细则(Codes of Practice)组成。其中,《警察与刑事证据法》是国会立法。实施细则为行政规章,由内政部根据原法的授权而制定，修改程序简单，便于应对发展变化的各种情况[2]。该法第一次对警察的执法权限、行使条件和程序做了明文规定，规范了警察权力的行使，克服了传统法律中警察权力的不确定状态,实现了警察权力的规范化发展。

2.司法干预。英国法院通过非法证据排除和司法审查来规范警察的执法活动。一是根据《警察与刑事证据法》中的非法证据排除规则，如果某一项供述是出自于折磨、非人道的或不尊重的对待、使用暴力威胁以及其他容易产生不可信供述的环境,法庭有权力拒绝采纳。如警察拒绝或无正当理由延误犯罪嫌疑人接近律师，或者通过欺骗手段使犯罪嫌疑人供述，或讯问过程没有录音，法官都倾向于排除相关证据。二是司法审查。公民对警察的执法行为不服或因警察的执法行为受到了伤害，都可以向法院寻求司法救济。警察对犯罪嫌疑人拘留时间超过36小时，则需要报告治安法官审查批准。

3.内部规范和控制。对英国警察执法的内部控制，除了进行层级组织管理外，最重要的是职业标准委员会的监督活动。每个警察局内部都设有职业标准委员会，专门负责对警方内部的监督和反腐败工作，其基本职责是：制定职业标准，促进警务人员对腐败问题的广泛认知、预防腐败问题发生，受理投诉和对警察不当行为进行调查。对警察的内部规范主要包括行为标准和执法规范。行为标准主要是警察的职业道德规范，各地大同小异，主要内容包括：诚实正直、公平公正、礼貌自控、忠于职守、服从命令、严守秘密、爱护公物、仪容整洁、行为端正、不滥用职权和武力、当班不得饮酒等。英国内政部根据《警察和刑事证据法》的规定，制定了《警察操作规程》，对警察的主要执法行为，如盘问和搜查、逮捕、拘留、讯问、辨认等的操作程序作了具体规范。

4.其他监督和控制。除上述监督和控制方式外，英国还设有独立警察投诉委员会（IPCC），专门负责受理投诉和警察违法违纪行为的调查。该委员会是根据2002年的《警察改革法》成立的，它独立于警察部门。独立警察投诉委员会有权要求警察局提供有关信息或者协助调查，对于一般的投诉和违法违纪行为，委员会可以委托警察局自行调查;对于严重违法违纪行为，特别是因警察执法行为导致人员死亡的案件，独立警察投诉委员会要独立开展调查。经过调查，涉嫌构成犯罪的，移送皇家检察署依法追究刑事责任；若属一般违纪行为，则移交警察局给予警告、开除等纪律处分。

可以看出，英国警察执法规范化建设的特点体现在执法制度设计科学，执法程序严密细致，执法方式文明平和，执法管理科学精细，拘押管理严格规范等方面。

（二）美国警察执法规范化建设

美国警察遵循依法执法、公正执法、保护和服务公众和保护自己才能完成任务的执法理念。“保护和服务”是美国警察的核心价值观，有研究表明，美国警察80%的警务活动与刑事执法无关，在各类公正报警中，绝大部分属于服务性求助，因此，美国地方政府以及学者和公众普遍把警务视为一种服务性产业。美国警察执法规范化建设主要途径是:立法规制、司法干预、行政控制、内部规范和控制[3]p（70）。

1.立法规制。美国警察执法活动的最高准则是《美利坚合众国宪法》及1791年的《宪法修正案》。1791年的《宪法修正案》也称为“权利法案”，大多数规定是程序性条款，为警察执法确立了程序规则，有效限制警察权和防范警察权的滥用。除美国宪法及其修正案外，美国国会和各州也制定相关法律来规范和控制警察的执法行为。

2.司法干预。美国作为普通法系国家，联邦最高法院享有最终的司法审查权。美国联邦最高法院通过非法证据排除规则、米兰达警告、拦阻与搜拍权限来规范警察就搜查、扣押、讯问等涉及公民宪法性权利的警察权力的行使。

1961年，美国联邦最高法院在审理马菩诉俄亥俄州案件时判决:任何违反宪法第四修正案所扣押的证据,都不得递送到州或者联邦的任何法庭。非法获取的证据必需被排除在审判之外。从此,非法证据排除规则成了美国警察执法必须遵守的程序规范。

1966年，美国联邦最高法院在审理米兰达一案时裁定,为确保宪法第五修正案中保护公民不被强迫自证其罪的权利,警察必须把犯罪嫌疑人的权利通告他们。该裁定还规定,当实施逮捕和审讯嫌疑犯时,警方应及时而有效地宣读下列提醒和告诫事项:第一,你有权保持沉默,但你对警察所说的一切都有可能被作为法庭对你不利的证据。第二,你有权利在接受警察询问之前委托律师,律师可以陪伴你接受询问的全过程。第三,如果你付不起律师费,只要你同意,在所有询问之前将免费为你提供一名律师。第四,如果你不愿意回答问题,你在任何时间都可以终止谈话。第五,如果你希望跟你的律师谈话,你可以在任何时候停止回答问题,并且你可以让律师一直伴随你询问的全过程。上述提醒和告诫事项后来被统称为米兰达警告。米兰达警告成为美国警察在刑事执法过程中必须遵循的程序规则。

1968年,美国联邦最高法院在审理“泰瑞诉俄亥俄州”一案时,根据宪法第四修正案中“人民的隐私权不得侵犯,没有可能成立的理由,不得任意搜查公民”的规定,确立了“泰瑞原则”，即警察在行使搜拍（frisk）和拦阻(stop)权力时必须具备合理怀疑的要件,不得随意为之。

3.行政干预。1994年美国国会通过《暴力犯罪控制和执法法案》，该法案授权美国司法部起诉“典型或惯常”侵犯公民权利的警察机构。例如,美国司法部于20世纪90年代曾多次起诉洛杉矶市警察局在执法中过度使用武力、执法腐败等行为(其中最有名的是“罗尼·金案件”),联邦最高法院从监狱中释放了100多名无辜群众,并要求该局规范警察执法行为、雇用更高素质警察、建立内部调查机制等,使洛杉矶警察局成为具有良好公众形象的警察机构。[3]p（71）

4.内部规范。在美国，几乎所有的警察机构都制定了适用于本机构的警察执法行为规范。这些规范是根据宪法、法律和法院判例制定的，兼顾实体和程序，具备可操作性和实用性，同时以信息化保证执法规范的落实。

5.内部控制。美国警察规范化建设中最重要的一环是严格的纪律管理规范。美国先后制定了《执法道德规范》（1957年）、《执法人员职业道德规范》（1986年）、《警察行为规范》（1991年）。美国警察机关注重通过纪律约束来规范警察的执法行为。

美国警察执法规范化建设比较注重限制警察的权力，强调“保护和服务”的执法理念，实体规范与程序规范并重，纪律约束在警察执法规范化建设中起着重要作用。

（三）我国香港地区警察执法规范化建设

香港警察有着悠久的历史，经过160余年的历练和磨合，香港警察的建设水平在世界各国的警察队伍建设中处于领先地位。我国香港地区警察执法规范化建设主要途径是：核心价值理念的培育、立法规制、执法监督和内部管理。

1.核心价值理念的培育。在理念上，香港警察机构把警察执法规范建设作为优先发展的基础战略。香港警方将警察规范执法工作作为一切警务活动的基础,作为全局性和先导性的工作,从观念、组织、培训上把警察规范执法工作放到极其重要的地位,从而建立起“服务为本,精益求精”的执法观念,以确保警察执勤执法进入良性发展的轨道[4]。

而且，香港警方将“服务为本,精益求精”执法观念的内涵进一步延伸为一个“抱负”、七个“目标”、八项“价值观”。一个抱负：使香港继续成为世界最安全及稳定的社会之一。七个目标：维护法纪；维持治安；防止及侦破罪案；保障市民生命财产；与市民大众及其它机构维持紧密合作联系；凡事悉力以赴，力求做得最好；维持市民对警队的信心。八项价值观：正直及诚实的品格；尊重市民及警队成员的个人权利；以公正、无私和体谅的态度去处事和对人；承担责任及接受问责；专业精神；致力提供优质服务达至精益求精；尽量配合环境的转变；对内对外均维持有效的沟通。

2.立法规制。香港警方坚持警察执法规范工作必须合法、合情、可操作性的原则。香港警务处根据《香港法例》和《警队条例》所赋予的权力制定了《警察通例》，香港警察所有的执法行为和执法程序均严格按照《警察通例》设定。其特点是具有较强的可操作性。不同的岗位具有相应的明确的职责和工作程序（步骤）。

3.执法监督。为有效开展执法监督，首先建立了法制部门与纪检、督察、信访及各业务部门的监督协作机制,形成对盘问、检查执法质量“齐抓共管、上下联动”的监督格局;其次建立了盘问、检查执法问题通报制度、整改通知制度,强化对执法问题的督促整改和对执法人员的责任追究;再者大力推进执法规范监督信息化建设,着力研究开发网上执法监督模块,逐步将执法监督由事后向事前和事中延伸,提升执法监督即时性和准确性。

4.内部管理。香港警察纪律规范呈现出三个特点:一是纪律约束全时空。所谓全时空,即无论是当值期间还是休班期间,无论香港境内还是境外,警队纪律约束香港警察。二是纪律约束范围广泛,甚至直接介入警察私生活。香港警队列出的违纪行为有十三项,内容广泛、有的很细很具体:包括擅离职守、当值睡觉、装病、不服从上级等。按照香港《警察通例》,当值期间抽烟、吃茶点要进行纪律惩戒;休班后,个人与不良分子交往,甚至不擅理财、负债累累等,也要接受纪律惩戒。三是严格受法律约束。警队在作出惩罚决定前需要履行相应的程序,赋予被处分警察相应的申辩权利。

二、我国警察执法规范化建设

2008年,公安部将执法规范化建设列入“三项建设”以后，为全面深入推进执法规范化建设，公安部先后下发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》、《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》等重要文件，并相继出台了《执法细则》、《公安机关人民警察盘查规范》、执法资格等级考试、执法信息化、法制员制度、执法场所设置规范等一系列的配套措施，目前已经基本形成比较完善的工作机制。

公安部为大力加强执法规范化建设，2008年相继修改或制定了《道路交通事故处理程序规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《吸毒检测程序规定》等程序性的规定，这将有助于警察执法的规范化。

从北京奥运安保到国庆六十周年再到上海世博会安保工作，公安部审时度势地提出了理性、平和、文明、规范的执法理念。广大民警在执法中切实转变执法理念，改进执法方式，妥善地处理了遇到的各种问题，圆满完成了各项任务。目前，理性、平和、文明、规范的执法理念已经从大型安保活动执法，扩展到公安机关执法办案、服务群众等各个方面工作中。

但不可否认的是，公安机关在执法过程中仍然存在一些问题，执法不够规范，甚至违法办案。具体表现在以下几个方面：

1.执法程序失范

（1）案件受理失范。基层公安机关，特别是基层所队与部分民警，出于工作业绩考虑或出于私心私利,不依法及时受理群众报案,对群众报警推诿敷衍,不出警或不及时出警处置,甚至有警不接、有案不立,造成被害人报警无门、求助不能。公安机关行政案件该受理不受理,刑事案件该立案不立案,不破不立、先破后立等案件受理不规范情况大量存在,导致数据失真，给地方领导研判当地治安形势造成误判。同时直接导致公安执法初始程序的不规范。

（2）证据收集失范。许多民警存在重口供轻物证,重实体轻程序,重破案轻办案,重有罪证据轻无罪证据的观念,不能全面收集证据，或者片面收集证据。例如，在某个基层派出所办理的故意伤害案中，办案民警不依法公正办案，片面收集证据，甚至放言“即使办错案也要办到底”，激化矛盾导致一方当事人不断上访。

（3）刑事强制措施使用失范。一些办案民警为滥用盘问措施，甚至刑讯逼供，导致犯罪嫌疑人非正常死亡事件频发。取保候审作为结案手续，没收保证金不规范。

2.现场处置失范

公安机关现场处置都会面临行为种类、方式、手段、幅度、期限与程序等方面的合理选择问题。公安机关现场处置交通违法、刑事案件与治安案(事)件,采取处置措施的时机与强度把握不准,过早、过度使用强制措施,容易导致事态升级,矛盾扩大,形成公安机关与人民群众的对立与对抗。上海的“杨佳事件”、贵州的“瓮安事件”与云南的“孟连事件”的发生虽然都有深层的社会原因,但一致的一点是无不深刻暴露我们公安执法现场处置的不规范。[5]

3.选择性执法失范。尽管选择性执法有存在的合理性和必然性。但实践中，因选择性执法没有一定的规则，一些选择性执法借选择之名行私益之实，例如警察对公共娱乐场所的例行检查，一些民警出于私利，只检查和自己没有“关系”的娱乐场所，和自己有“关系”的则不检查，影响警察的执法形象，使人们对警察权力的“寻租”浮想联翩。

4.服务管理失范。证照办理、车辆管理、交通事故处理、交通违法处理等窗口服务的便民利民措施不到位,冷、硬、横、推现象时有发生,门难进、脸难看、话难听、事难办的“四难”现象与办事程序烦琐、办事时限拖沓的弊病尚未根除;治安巡查、监督检查动辄进行“零点行动”、“地毯式清查”,深更半夜上门查验证件,执法扰民现象比较突出。

三、域外警察执法规范化建设对我国警察执法规范化建设的启示——关键在于落实

吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议指出，中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。国家副主席习近平在近期的《求是》杂志上发表文章——《关键在于落实》。我国警察执法规范化建设的情况也是如此。到目前为止，我国警察执法规范化建设的法律法规应该是比较完善的，关键是在于将这些法律法规落实到公安行政执法与刑事司法之中，强化警察执法监督，严惩滥用职权、徇私枉法的腐败行为；严格纪律，加强内部控制，树立正确的执法理念；同时要创造良好的执法环境，规范选择性执法。

英国、美国和我国香港的警察执法规范化建设的共性是，特别注重对警察执法的监督和内部控制，这就是落实的问题。

（一）强化警察执法监督，严惩滥用职权、徇私枉法的腐败行为

法国思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”必须加强对权力运行的监督！离开监督的权力就像撂下缰绳的烈马，无法控制！一些民警不是不知道法律法规规定的不是程序，不是不知道相应的刑事法律关系，而是为谋取私利，明知不可为而为之，“即使办错案也要办到底”，对这种故意造成冤家错案的行为要追究到底，该行政处分的就行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任，决不姑息。否则，警察执法规范化建设只是“镜中花，水中月”，空谈而已。

（二）严格纪律，加强内部控制，树立正确的执法理念

在警察内部控制上，应借鉴美国、香港的管理制度，无论是当值期间还是休班期间，人民警察均要牢记并遵守《公安机关人民警察训练条令》、《公安机关人民警察内务条令》、《公安机关人民警察奖励条令》、《公安机关人民警察纪律条令》这“四大条令”，树立理性、平和、文明、规范的执法理念，这样才能促进公安机关及其人民警察严格、公正、文明执法，推进公安队伍正规化建设。

（三）规范警察的选择性执法，确保选择性执法的正当性

警察的选择性执法的目的是为了提高行政效率，弥补执法资源的有限性，而不是用来谋取私利。警察选择性执法必须符合一致性原则、连续性原则、理由说明原则、公开原则等依法行政的基本原则。行政法治的本质在于约束、规范行政权的行使。因此,由其一系列原则、制度所构成行政法治体系是规范警察选择性执法的有效途径。例如,连续性原则具有以下优点:1.有助于提高我们整体上的安全感以及法律的正当性,至少它不是过分摇摆不定的玩意儿;2.受制于法律规则的人在计划他们行为的过程中经常对这些规则产生信赖,如果规则突然发生变化,他们的信赖利益就受到损害;3.公共决策的制订者在形成或者改变其他规则的时候经常对这些规则产生信赖。因此,改变一条规则有可能使建立在其之上的其他规则脱节。再例如,公开原则是防范裁量权恣意行使的有力武器。不仅执法先例、执法规则等要公开,而且,还应该不断扩展公开的程度,只有这样才能规范警察选择性执法。再例如,理由说明原则可以为行政机关理性决定以及为执法者与相对人有效交流沟通提供桥梁。因此,这些行政法的基本原则和制度是规范警察选择性执法的重要措施。[6]选择性执法具有正当性，才能得到公众的信任。

（四）杜绝警察参与非警务活动，回归警察职责本位，为警察执法创造良好的环境

警察参与非警务活动，既耽误或影响了法内职责的履行，又有损警察的形象，同时，将警察推到了冲突与矛盾的第一线，造成警民关系紧张。警察应当回归法定职能或法定职责的本位，即预防和惩治犯罪，服务社会，维护社会和谐与稳定。令人欣喜的是，公安部党委近日制定下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》规定：“严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。”如果警察参与类似征地拆迁等非警务活动，那么警察执法规范化就无法建设。所以，应杜绝警察参与非警务活动，回归警察职责本位，为警察执法创造良好的环境。

[1]黄裕照.公安机关执法规范化建设的实践与思考[EB/0L].http://www.sm.gov.cn/jcck/showmessage.asp?id=1715[2011-01-12].

[2]叶秋华,李温.论1984年英国《警察与刑事证据法》的立法背景及其法律价值[J].河南省政法管理干部学院学报，2008,(6):68.

[3]孙萍.美国警察执法规范与监督制约探讨[J].公安研究，2010,（12）:70.

[4]马建文，孙萍，香港警察管理、执法训练对我公安队伍培训的启示[J].法治论坛，2011,（1）.

[5]施俊镇.试析公安执法规范化建设进路[J].公安研究，2010,（12）:55-56.

[6]徐文星.警察选择性执法之规范[J].法律科学，2008，(3):35.

Key works：police enforcement；construction of the standardization；comparative study

AComparative Study on the Construction of the Standardization of Police Enforcement at Home and Abroad

Liao Rong-xing
（Jiangxi Police Academy,Nanchang,Jiangxi,330100）

The standardization of police enforcement refers to the basic system which is formed by the police's handling different cases and enforcing duties.It serves as the principle which the police should stand by,the embodiment of law-based administration and law-abiding police in police work and also the important part in building a regular modern police mechanism and police troop.The key to further improve the construction of the standardization of police enforcement lies in the implementation of the rules and regulations of the construction of the standardization of police enforcement in administrative execution and criminal judiciary,the intensification of supervision of law enforcement,the harsh punishment of authority abusing and bending the law for personal gains,the enhancement of internal control in strict discipline,the setting up of correct concept of law enforcement,the construction of a sound law enforcement surrounding and the standardization of selective law enforcement.

D6911

A

2095-1140（2011）03-0013-05

2011-04-16

廖荣兴（1968- ），男，江西警察学院法律系讲师，江西警察学院学报编辑，法学硕士。

左小绚）