陕西省林权抵押贷款研究*

吴普侠,王得祥,张明霞

(西北农林科技大学林学院,陕西杨陵 712100)

林权抵押贷款作为一种融资手段随着集体林权改革应运而生,是中国集体林权制度改革推进过程中的产物[1]。而林权制度改革,是将家庭承包责任制从耕地向林地的延伸,宗旨在释放林业生产力,激发农民造林、育林、护林的积极性,推动生态建设和保护;并且农民收入增加,可以使林区社会经济得到发展。林权制度改革不仅给林业的生产发展带来生机,也给金融的发展创造契机。应当利用林权改革带给金融的契机推动林权抵押贷款的发展,因为林权抵押贷款不仅有利于推动林业产业的发展,而且有利于解决林农和林业企业的融资问题,还有利于深化林权改革。林权制度改革的关键在于流转机制,通过林权流转可实现林业资源资产价值,将绿色银行变成真正意义上的活钱。林权抵押贷款是缓解林业投入不足,推进林业现代化建设的一项重要举措[2]。所以,要满足林农发展生产资金需要,解决林农融资难,就应大力发展林权抵押贷款。否则,林权不流,资金不活,贷款不转[3]。

1 林权抵押贷款发展历程

林权抵押是实现林业这一“绿色银行”经济效益的重要工具。林权抵押贷款创新之处在于,它打破了长期以来银行贷款抵押以房地产为主的单一格局,引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物,使“沉睡”的森林资源变成了可以抵押变现的资产。林权抵押贷款是指贷款人按法定方式以借款人或第三人所拥有的计量确认为森林资源资产的林权作为抵押物而发放的贷款。林权抵押贷款的本质在于林业资源资产价值的变现,即“活树”变“活钱”,变资源为资本,是缓解林业投入不足,推进林业现代化建设的一项新举措;是伴随我国林权明晰化的新一轮集体林权制度改革而出现的一种金融创新产品;是为林业发展、林业投资融资开辟的新通道[4]。

1998年8月人大常委会议修订的《中华人民共和国土地管理法》第九条规定:“国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用”;1998年7月1日施行的《中华人民共和国森林法》中对森林、林木、林地使用权范围做出了具体规定;而2003年开始深化林权制度改革,当年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》对林改提出了总体要求,明确进一步推进产权明晰,并且通过《林权证》的发放确保产权的法律有效性和稳定性,林权流转的法律制度体系逐渐建立起来[5]。20世纪90年代初开始的林权市场化运作,推动了林权的明晰界定和产权主体的多元化发展,而产权的明晰化使得产权的市场化流转也变为可能;当林农对山地和林木的所有权、经营权、处置权和收益权的落实,并且林权改革后林权证的出现,为林权证持有人提供了有效的抵押物,因此林权抵押贷款就应运而生。开展林权抵押贷款是利国利民的大好事大实事,如何加快推进林权抵押贷款工作,是摆在林权改革相应工作中的重要内容。

2 陕西省林权抵押贷款基本情况

林业不论在国民经济或社会发展,还是在人们的生产生活中都具有不可替代的作用,林业问题,本质上是利益问题或是经济问题。林业产业的发展,是现代林业和现代经济的重要组成部分。大力发展林业产业,既是推动林业发展,又是解决林业自身困难和问题的途径。只有将林业产业做大做强,才能吸引社会资金等各种生产要素投入林业行业,为经济社会发展做出贡献,促进林业整体快速发展。陕西省是全国林业重点省份之一,拥有林业用地面积0.12亿hm2,森林面积0.076亿hm2,森林覆盖率为37.2%;陕西省现有的森林资源,是长期以来“普遍护林,重点造林”的结果,是生态建设的前提,也是今后林业工作的基础[6]。近年来,陕西省认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和省委省政府实施意见精神,建设比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系,使全省林业产业建设取得显著成效,全省2005年林业产业产值已达到126.3亿元,占全省农业总产值的17.2%[7]。目前,全省有林业用地面积1 227.87万hm2,占国土总面积的59.72%,其中森林面积766.66万hm2,占37.28%;陕西省的林业用地和森林面积分别是农耕地面积的4.4倍和2.6倍;建国以来,特别是改革开放以来,省委省政府高度重视林业工作,采取了一系列政策措施,有力促进了林业发展[8]。在“十五”期间,国家加大对林业的投资力度,刺激了全省林业建设快速发展,部分地区的生态环境明显改善,为促进经济社会可持续发展和人与自然和谐共处奠定了良好基础;全省森林覆盖率由建国初期的9.6%提高到现在的37.2%;“十一五”期间每年要新造林23.3万hm2(含封育),到2010年使森林覆盖率达到41.7%,林业总产值达到220亿元[9]。

2.1 陕西省林权制度改革

产权问题是生产关系中的核心,林权是我国产权制度的重要组成部分,而林权制度改革政策性强,牵扯面广,涉及广大林农的切身利益以及农村的和谐稳定。2003年6月中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》明确提出要深化林业体制改革,加快集体林产权制度改革,增强林业发展活力,促进林业健康发展[10]。2008年6月8日中共中央国务院颁布了《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,开展以“明晰所有权(通过林地经营权和所有权的分离,把林地的经营权落实到户、到人,明确林业产权,从而使山林有了实实在在的产权主体,并确立了林农的经营主体地位)、放活经营权(通过对林权证上所涉及的山林的面积、树种等相关内容加以核对、确认和登记,并将证书发放给林农,从而从法律上明确林农对山林的产权,确保林农的处置权和收益权)、落实处置权(建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。通过规范林权的依法、有序流转,建立统一、公平、高效的林权交易市场,畅通林业经营者的森林资产变现渠道,推动生产要素的合理流动和优化配置)、确保收益权(深化林业配套改革,落实林业经营者对林木的处置权和收益权)”为内容的新一轮集体林权制度改革[12]。

改革开放以来陕西省集体林权制度改革取得了初步成效,经过20世纪80年代的“林业三定”(以稳定山权林权、划定自留山和落实林业生产责任制为主要内容)、90年代的“四荒治理”(以开发者取得稳定使用权)和近年来宝鸡、汉中等地的集体林权制度改革尝试,533.33万hm2约60%的集体林已落实到户[13]。2007年,陕西省人民政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》,改革的主要内容是明晰产权、放活经营权、落实处置权和确保收益权“四权”[14]。陕西省的林权改革,重点是抓好集体林的产权制度改革;核心是促进“四权”的落实;目的是建立“产权归属清晰,经营主体到位,责权划分明确,利益保障严格,流转顺畅规范,监管服务有效”的现代林业产权制度[15]。陕西省林改采取了试点先行、循序渐进的做法,从2007年7月开始至2008年9月在全省范围内选择了包括太白县在内的10个县(市、区)作为林权改革试点。坚持以科学发展观、和谐发展观为指导,分山到户、明晰产权使资源增长、农民增收,促进生态良好发展[16]。实现了“耕者有其山、营者有其林”、“山有人看、树有人管、林有人造”的目标;明晰了产权归属,落实到经营主体,保障了林农的合法权益;林权证的颁发使林农安心管理自家林,增强了依靠发展林业奔小康的决心和信心。林改让林农既看到通过林地可以获得财产性收入和转移性收入,还可以增加经营性收入,逐步达到“耕地填肚子、林地挣票子”的共识[17]。陕西省集体林权制度改革试点启动以来,为全面稳步推进面上集体林权改革,深化农村改革发展,破解“三农”难题,提供了可资借鉴的有益做法和经验[18]。

2.2 陕西省林权贷款抵押制度的实践与问题

陕西省在全面推进集体林权制度改革后,农民拿到林权证,林农成为了真正意义上林木林地的拥有者。在“明晰产权、承包到户”的主体改革中,积极探索林权抵押贷款工作,从2009年起,省林业厅联合省财政、人行西安分行、省农行、省开发行、省农村信用联社等单位,相继出台了五个关于林权抵押贷款的政策性文件,为开展林权抵押贷款工作提供了政策依据和保障。

陕西省林改后,农民拿到林权证,林地由原来“我们的”变为现在“我的”,农民发展林业积极性空前高涨,他们把山当田耕,把树当菜种。农民用林权证作抵押,发展林业产业。返乡务林农民越来越多,原在广东东莞一家公司上班的周至县长坪村村民杨光燕,在集体林权制改革启动后,辞掉了月薪数千元的工作,回乡发展经济林,一举造林6.67余hm2。今年他又牵头成立了周至县秦源绿色果品合作社,带领大伙儿抱团发展板栗、核桃、枣皮等经济林。宁陕县农民袁淼利用林权抵押贷款15万元,办起了农家乐,年收入近10万元。如今在陕西省宁陕县返乡农民工中,经常可听到这样的顺口溜儿,“家里分了山,心实像块砖,政府热心来帮忙,在哪致富都一样”,“山林抵押可贷款,打工不如回家当老板。”富县在完成林改主体改革之后,成立了富县林权登记管理中心,开展林权证抵押贷款试点工作。今年共办理林权抵押贷款业务13户,发放贷款金额474万元。利用林权证抵押贷款,该县羊泉镇太宁村一村民办起10万只乌鸡的养殖场,取得了可观的效益。据统计,全省累计利用林权抵押贷款达8亿多元。全省林权抵押贷款已初见成效。

目前,陕西省各地纷纷开展推进林权抵押贷款工作。一方面有效地解决了林农和林业企业资金投入不足问题,推动了地区林业的集约化经营和快速发展,增加了农民收入,另一方面也为金融机构开辟了新的业务领域,提升了金融机构的经营效益和支农服务水平,但对全省来言,林权抵押贷款毕竟是一项新的贷款业务,尚处于探索阶段,业务发展过程中仍然面临着一些困难和问题,制约着林权抵押贷款业务的拓展。

2.2.1 金融机构参与面小 虽然省林业厅与农业银行、省农村信用社、省开发银行均出台了相关林权抵押贷款文件,就目前而言,仅农村信用社一家金融机构办理林权抵押贷款业务较多,其他银行涉足不多,究其原因,一是业务创新激励机制不健全,基层金融机构创新动力不足,担心贷款创新出现风险而受到责任追究和经济处罚。二是业务创新审批程序复杂,需要层层上报审批,基层金融机构缺乏自主权,积极性不太高。三是省开发银行在县未设办理网点,虽然出台了文件,但针对小额贷款的农户来说,其意义不大。四是商业银行退乡进城后,在农村的分支机构很少,业务开展存在诸多不便,省商业银行目前也未参与此项业务。

2.2.2 贷款抵押范围有限 由于处于刚刚开办阶段,农村信用社为避免出现贷款风险,一是在抵押物选择上偏于保守,目前主要限于经济价值高,近成熟林的用材林和盛产期经济林,对于天然林、幼龄林和产前经济林抵押贷款力度不大,而大多数林农拥有的是荒山或待开发培育的疏林,难于获得贷款支持。二是在贷款人的选择上要求较高,主要考虑贷款人的收入和房产情况,是否具有偿还能力,而大多林农并不富裕,造成贷款只为“富人”独享的局面,而真正想投资林业经营的林农却难得到贷款支持。

2.2.3 贷款期限较短 目前大额的林农贷款主要用于植树造林,扩大效慢,短期内不可能有大的收益,经济林最短也要3～5年,用材林需要时间更长,而信用社的贷款期限大多以1年为主,最长不超过3年,贷款期限与林业生产周期严重不匹配,既不适应林业生产发展需要,又给林农还贷造成压力。

2.2.4 贷款成本较高 一方面由于现行林权抵押贷款利率较高,很少有利率优惠政策,影响农户和生产经营能力相对较弱的林农参与贷款业务的积极性。而另一方面林业容易受自然灾害影响,林权抵押贷款具有高风险性,缺少贷款贴息政策和风险补偿政策影响了金融机构放贷的积极性。林农的角度认为商业保险费用太高;而对于商业保险机构,森林保险风险过大,收益较低,没有政策扶持,缺少保障机制,导致谁都不愿意参与森林保险业务。另外在林权抵押贷款之前进行资源评估还需交纳评估费和交易费,也增加了贷款成本。

3 加快完善林权抵押贷款业务的对策

林权抵押贷款业务是一个系统工程,牵涉面广、政策性强的业务。地方政府、林业部门、金融部门应相互配合,加强调研,共同推进林业资产抵押贷款行为的规范,并建立森林资源资产保险业务等长效机制,以确保林权抵押贷款持续、健康、快速发展,更好地服务农村经济的发展和社会主义新农村建设。

3.1 加大创新力度,积极拓展林权抵押贷款业务

为方便广大林农及时取得贷款,满足其迫切的资金需求,进一步促进林业发展和林权制度改革的深入。在推广林权抵押贷款工作中,应形成“商业性信贷+开发性信贷+商业性保险”有机结合的信贷投放模式。以林权证提供抵押为核心的“林农直贷、专业担保公司保证贷款、林业产业化龙头企业承贷、小额贴息贷款和农户联保贷款”等贷款方式。省农村信用社要依托农村网点多、对林业生产熟悉的优势,本着求实效、促发展的原则,充分考虑抵押林地上林木的生长周期,确保贷款期限与林木成材周期相匹配,保证贷款到期后能够如期收回。另外,要着力推进农户小额林权抵押贷款。通过将农户所有的林权资产进行评估集中登记,实现农户林业产权的抵押,结合农户信用授信情况,核定并增加农户授信额度,从而简化贷款程序,促进林权抵押贷款的增量扩面。

3.2 逐步完善林木资产评估和林权登记制度

今年,省财政厅和林业厅联合印发了《陕西省森林资源资产评估管理实施细则》,对林业资产评估做了具体规定,下步在执行过程中仍需逐步完善。要加强对信贷人员和相关从业人员的林业专业知识培训;林业部门要做好管理工作,引入竞争,活跃市场并严格把关,确保评估机构和人员的资质,建立严格的评估责任追究制度,杜绝因工作失职、渎职、为规章形成的假评估、乱评估等行为。二是尽可能实现电子联网以保证这一制度得到快速、低成本的运作,同时对林地的流转、林木的采伐、买卖加强管理并形成制度化建设,在林权登记管理部门对林权证进行抵押登记、保管,并与林木流转登记和林木采伐许可证办理实行电脑联网,使被设定抵押的林权证处于被锁定的状态,充分发挥登记的公示公信作用,以避免重复抵押现象,保障金融部门信贷资产的安全。

3.3 积极开展森林资产保险试点工作

建议政府有关部门加强与保险公司的联系和沟通,研究制定林业保险试点方案,积极探索完善森林保险产品尽快开展林业保险试点工作。运用政府保费补贴与商业性保险相结合方式,积极探索完善森林保险产品,多种渠道广泛宣传林业保险的意义和常识,提高林农投保的积极性,充分发挥保险对林业和金融信贷的补偿保障作用。

3.4 落实财政贴息政策,扶持林业担保公司

目前中央财政贴息期限为3年,财政贴息应与贷款期限相匹配,建议各地在操作中适当延长财政贴息期限,以解决贷款期限与林业生长周期长,林农发展林业生产回报不对称的问题。二是引导、鼓励建立规范化的商业性林业担保公司,并加以扶持。建议各地对民间开办的林权担保公司必须给予政策扶持,可以采取无偿提供开办费,减免税费等。当地林业部门也可根据担保公司的贷款担保比例每年提供林木采伐指标,便于担保公司处置逾期抵押林权。

实践证明,林权抵押贷款是实现林业可持续发展的一条必由之路,是林业结构调整和支持社会主义新农村建设的一条现实途径。但是,林权抵押贷款作为一项新开展的信贷业务,陕西省还处在边开办、边摸索、边完善的渐进过程,需要各级政府、林业部门、金融部门以及广大林农多方的相互信任、通力协作,以此促进林权抵押贷款的健康发展。

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