制度创新与新农村建设

□文/赖秀林

制度创新与新农村建设

□文/赖秀林

本文基于新制度经济学的理论和方法，分析我国中央政府和地方政府、村级组织及农村居民在公共产品供给制度创新中的不同行为和作用，并在此基础上分析制度创新对新农村建设的作用。

制度创新；共同产品；供给

国内学者认为我国“三农”问题的根源之一在于不合理的农村公共产品供给制度。对于怎样改变农村公共产品供给现状也有大量的研究。新制度经济学把现实制度中各经济主体的利益关系及行为选择作为内生变量纳入分析之中，不仅说明了不同制度条件下的资源配置，并且能解释如何达到资源有效配置的行为过程。

一、制度创新的一般理论

新制度经济学代表人物美国道格拉斯·C·诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。制度创新不是仅指制度的某种变化，而是指用一种效率更高的制度去取代原有制度，或是对某一种更为有效的制度的生产过程，是制度主体为解决制度短缺，从而扩大制度供给获得潜在收益的行为。道格拉斯·C·诺思基于新古典思路，把制度变迁的原动力归结于理性人对制度变迁过程中成本-收益的比较计算，认为制度供给与制度需求的约束条件是制度转换的边际成本等于制度转换的边际收益，从而推理出了制度创新的一般模型。该模型的基本假设是：制度创新的基本诱因在于主体期望获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”也即“外部利润”，是一种从已有的制度安排中主体无法获得的利润。

二、以农村公共产品供给制度为例的制度创新各主体行为分析

农村公共产品供给制度创新过程中既涉及各级政府也涉及村民和村级组织，费税改革后，农村的公共产品供给制度发生了巨大变化。首先，“三提”的取消，改变了农村公产共品制度外筹资制度；其次，“五统”的取消，使中央政府开始承担了那些本应承担的公共产品供给；再次，“一事一议”方式确立了公共产品决策制度。

（一）政府在农村公共产品供给制度创新中的行为分析。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。”在我国，政府拥有绝对的政治力量优势，且拥有资源配置权力，能通过行政、经济和法律等各种手段约束其他社会行为主体的行为，这就决定了政府是制度创新的主要主体。

从新制度经济学的视角看，政府通过制度创新所要实现的目标是双重的：一是经济目标，即通过降低交易成本使社会总产出最大化；二是政治目标，即最大化垄断租金从而使权力中心及由其所代表的利益集团的收益实现最大化，以换取最大化的政治支持，并抑制潜在威胁的反对势力。制度变迁如果选择渐进式的方式进行，则在制度变迁的早期决定制度安排的关键在于“居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益”，且“对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质及范围作出解释的关键”。由此，只要权力中心的政治净收益大于零，中央政府则可能进行制度创新。初期的制度创新通常只是小幅改进，对其代表的利益集团的利益触动不会太大，且成本相对较小，但这一时期的制度创新并没有完全达到制度变迁的目标。事实上，随着放权让利改革和财政分权体制的实施，地方政府在向市场经济渐进的过渡中通常扮演着主动谋取潜在制度净收益的第一行动集团的角色，也就意味着只要制度创新对地方政府净收益为正，地方政府就可能成为发动制度创新的角色。

（二）村级组织在农村公共产品供给制度创新中的行为分析。村级组织作为农民的自治组织，由于存在社区利益最大化的需求，必然会成为农村公共产品最积极的供给者。但由于其缺乏自主财政，村级组织必然会通过制度创新来弥补这一缺陷，如资金筹措制度创新，除了向村民分摊机制外，还会向各级政府各个部门“要”钱、或通过在外工作人员“捐”钱等手段。沿海地区农村则向村级集体企业筹资、土地出让筹资等。但是，这些制度创新均无法在整体上改善农村公共产品供给不足的现状。

（三）村民在农村公共产品供给制度创新中的行为分析。在农村公共产品供给严重不足的情况下，村民除了进行制度创新进行合作供给外，更主要的是通过“呼吁”和“退出”来推动政府的制度创新。现阶段，我国农村公共产品供给困境的现状就是农村组织绩效衰减的现实反映，我国村镇之间不存在竞争，竞争机制失去作用。当农民得到的公共产品供给与为此承担的费用反差巨大时，那些对组织忠诚并愿意留在村中或无法退出的村民就会向各级政府“呼吁”，呼吁有被政府允许的，如“上访”向政府反映问题；当然也有不被政府允许的，即各种“群体性事件”，其中有些成为“恶性事件”。各种形式的“呼吁”形成了各级政府的压力，使维持现有制度的成本不断加大，而制度创新的收益（如维持政权稳定及合法性的收益）也在增大。一直以来，我国农村就受到严格的退出约束，计划经济时期的户籍制度将农村成员的退出限定在升学、招工等少数途径，改革开放后，“农转非”户口虽然可以购买，但面对高昂的成本退出仍很艰难；20世纪九十年代后，各地开始松动对人口流动的限制，使得追求更高公共产品供给水平的村民可以有多种方式退出，如在城镇购买住房、长期“暂住”、长期在外务工等形式。而农民的退出对农村影响又非常大，比如升学或投资是退出最常见的方式，使得人才和资金不断地流向城市，导致农村自身的发展失去了根本动力，公共产品资金筹措由此变得越来越难。

三、公共产品供给制度创新对新农村建设的启发

我国当前推行的新农村建设，其关键与瓶颈在于农村公共产品供给制度的创新，而这种供给制度创新能否朝着真正有利于农村发展的方向前进，取决于中央政府能否采取强有力的措施全面推进农村的各项改革。地方政府是我国农村公共产品供给制度创新的最大阻力，因此要实现农村发展，不但要增加其不支持改革的成本，也要加大其支持改革的收益，即必须给予地方政府足够的激励，必须建立“事权、财权配置对称”的财政体制和“社会和谐发展决定政绩”的政绩考核制度。

村级组织最有积极性进行农村公共品供给制度创新，但必须完善村民自治的各项制度，以确保创新是有利于全体村民，而不是让村干部中饱私囊。农民是农村公共品供给制度创新的直接受影响者，必须健全农民的利益诉求机制和民主参与机制，以使他们真正的需求得到表达，避免农民过度的“呼吁”和“退出”。当前，党中央做出了“建设社会主义新农村”和“构建和谐社会”的伟大决策，全面推进农村及全社会各项改革，明确提出了完善民主权利保障制度、公共财政制度、社会保障制度等一系列基本制度。笔者认为，中央的决策为全社会的各项改革提供了全局性的制度环境，对于农村公共品供给制度的创新将创造极其有利的制度环境。

[1]道格拉斯著，陈郁，罗华平等译.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.

[2]诺思.制度创新的理论：概念与原因[A].科斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集 [C].上海三联书店，1991.

[3]刘银喜.农村公共产品供给的市场化研究[J].中国行政管理，2008.3.

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（作者单位：赣南师范学院商学院）