我国养老保险制度改革建议

□文/马红霞

我国养老保险制度改革建议

□文/马红霞

本文在介绍养老保险制度基本内容基础上，叙述我国养老保险制度及其存在的各种问题，从而提出解决建议。

养老保险；问题研究；改革方略

一、养老保险的涵义及其主要模式

（一）养老保险的涵义。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度），是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。主要包含以下三层含义：

1、养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定的年龄界限（各国有不同的标准）才是切实可行的衡量标准。

2、养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

3、养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。

（二）养老保险的主要模式。养老保险的产生与发展是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。

那么，依据筹资方式、资金来源和管理方式等大致可将世界各国的养老保障制度分为以下几种主要模式：

1、社会保险模式。这种是最普遍的养老保障模式。主要特征有：（1）通过雇主与雇员共同缴费来筹资，国家不提供或提供很少的资金；（2）所筹集的养老保险基金一般实行年内平衡，现收现付，留有较少的积累；（3）养老保险基金实行代际分配，即在职的一代人缴纳养老保险费（或税），直接用于支付当代退休者的养老金；（4）养老金分配一般向低收入退休者倾斜，体现社会公平；（5）养老金待遇一般是确定的（待遇确定型），养老金待遇以参保人退休前收入的一定比例发放或按统一的金额平均发放。

2、储蓄积累模式。储蓄积累模式实际上是一种国家强制实施的个人养老储蓄制度。其主要特征有：（1）建立个人账户，雇主与雇员的缴费（或者完全由雇员个人缴费）全部计入雇员的个人账户；（2）雇员退休时，其养老金待遇完全取决于其个人账户的积累额（缴费确定型）；（3）个人账户的基金积累可进行投资，投资回报率将极大地影响到退休后的养老金水平。

3、养老普遍保障模式。养老普遍保障模式的特点是：单位和个人无需缴费，保障资金完全来自国家的一般税收；只要是本国公民的老人，均可以享受养老金待遇；养老金待遇是不论收入高低，一律等额发放。

4、社会救助模式。养老社会救助模式的特点是：照顾真正需要社会帮助的老人，即通过家庭收入状况调查，对人均收入低于一定水平（最低养老金）的家庭的老人进行收入补偿，补偿资金来源于政府财政。这种制度作为养老社会保险或养老普遍保障制度的辅助制度。

实际上，一个国家往往并不止一种模式的养老制度。不少国家的养老保障制度是混合型的，存在着社会保险与私营储蓄积累、社会保险与社会救助、普遍保障与社会保险等双重制度类型。此外，许多国家在国家强制性养老保障之外，还有自愿性的职业年金计划和个人储蓄年金计划，从而形成多层次的养老保障体系，这就是通常所说的“三支柱养老保障体系”。

二、我国养老保险制度及其问题研究

（一）我国的养老保险制度。我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，我国的养老保险由三个部分（或层次）组成：第一部分是基本养老保险；第二部分是企业年金；第三部分是个人储蓄性养老保险。

我国的养老保险制度以基本养老保险制度为主，根据我国的具体国情，创造性地实施了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险改革模式，其所涉及的主要内容有：

1、覆盖范围。基本养老保险制度的覆盖范围为城镇所有企业及其职工。自由职业者、城镇个体工商户参加基本养老保险，由各省（自治区、直辖市）人民政府规定。

2、基本养老保险费的筹集。基本养老保险费由企业和职工共同负担，企业依法缴纳基本养老保险费，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂。养老保险社会统筹基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。职工缴费全部计入个人账户。

3、基本养老保险个人账户。个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只能用于职工养老、不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户可以继承。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，收益率要高于银行同期存款利率。

我国基本养老保险还涉及到领取基本养老金的条件及基本养老保险待遇等问题。基本养老金领取者死亡后，其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金，丧葬补助金由基本养老保险社会统筹基金支付。

（二）我国养老保险制度存在的问题

1、养老保险覆盖面窄，企事业单位包袱沉重。我国社会保障制度的核心仍是企事业单位，过重的负担使矛盾转嫁于政府，对城镇集体企业、外资企业等非国有企业职工的养老保险问题，由于各种原因，养老保险覆盖面依然很窄。

2、空账数目大。我国原有的养老保险制度下个人并不缴费，而现行制度中社会统筹与个人账户相结合，最终形成个人养老金的基数，而已退休的人在此之前并没有自己的账户，也就没有基金积累，从而形成养老保险的“缺口”。这实际上已形成了国家对已退休人员和实行现行制度前的就业人员的一笔欠债。

3、养老保险制度缺乏有效的社会和群众监督，基金管理混乱。随着社会人口老龄化高峰的到来和社会保障制度的逐步完善，我国各项社会保险基金收支愈来愈大，而这笔资金都由其主管部门管理，缺乏财政管理和监督，成为众多金融机构争拉对象，造成趁机转嫁利益的局面。

4、隐性债务问题严重。长期以来，我国基本上是实行现收现付制，“以支定收”，没有形成一定的基金积累，个人账户基金被挪用来弥补社会统筹基金的不足，事实上也就是透支个人账户资金来支付当期离退休人员的养老金，职工个人账户没有形成积累，出现空运转。加上企业欠缴费现象严重和历史原因形成的隐性债务，这样，遇到退休高峰期，会出现养老保险金支付危机，影响社会的和谐稳定。

除此之外，我国养老保险还存在其他多种问题，比如缴费基数、比例千差万别，参保人员退休后享受社保待遇低及办理、发放养老金手续烦琐，等等。

三、改革方略

（一）扩大覆盖面，建立社会化养老保险体系。吸引工龄结构相对年轻的非公有制经济主体，欢迎有较强缴费能力的自由职业者加入城镇基本养老保险体系，扩大养老保险的覆盖面，增加养老保险基金收入，有利于基金平衡，充分发挥社会养老保险的互助互济功能。

（二）加强养老保险制度中的政府监督。针对目前我国市场机制尚不健全、法律并不完善的情况，应建立严格的监管模式。采取对养老基金投资管理公司的严格控数，保险基金运营应制定相应的法规和制度，健全养老保险基本投资的监管体系，特别是加强财务管理，严格审核、审计、监察，保障其运营安全与合法。

（三）开源节流，依法合理运作，保证养老保险基金良好运营。逐渐充实社保资金，不断扩大筹资渠道，尽量节约利用社保资金，并对社保基金在确保安全的基础上进行运营，确保基金安全和保值增值。

（四）养老保障采用现收现付的社会保险模式，这种模式难以克服人口老龄化危机。实行单一的现收现付养老制度也不利于经济增长，加重了政府财政负担，过高的缴费率降低了经济部门的效益，其本身缺乏基金积累。因此，需要对现收现付养老保障制度进行改革。

（五）偿还隐性债务。养老保险隐性债务主要是养老保险制度本身的不足所带来的，政府应承担主要责任。国家可以采取提高社会保障支出占财政支出的比例，增加国家财政对养老保险补贴为主等方式解决隐性债务问题。另外，还可以通过开辟新的税收来源来解决隐性债务问题。

（六）适当延长退休年龄，严格控制提前退休。我国的退休年龄较早，鉴于我国人口众多及养老基金积累少，而近些年来由于计划生育等因素导致的青壮年人口比例相对较少的局面，也可以适当提高领取养老金的年龄，以解决“未老先退”，解决养老基金“食之者众，生之者寡”的情况。这样，既可以避免退休人员再就业的不稳定因素，也可使大量有技术的人员发挥余热。在提前退休方面，对政策性提前退休还要进行必要的控制。

随着我国养老保险制度的进一步改革，各种辅助措施将逐步完善起来，将会出现“老有所养，老有所依”的养老保险局面，养老保险的安全网将覆盖到每一层面、每一个人。

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（作者单位：河北经贸大学财税学院）