行政权力的历史维度

廖原

(广西政法管理干部学院，广西南宁 530023)

行政权力的历史维度

廖原

(广西政法管理干部学院，广西南宁 530023)

从人类建立了自足与互助的组织之后，行政权就开始萌生了。作为现代国家中的一种重要权力，从其诞生开始人们就在探索一条如何规范其运行的路径，其差异主要体现于规范权力的目的不同而已。近现代宪法与行政法也将落脚在如何控制权力的滥用，使行政权定位在有限与有为之上。

行政权力;历史维度;规制

行政权力的本质特征体现为一元性、权威性、合法性和强制性，并具有直接性与主动性。其范围极其广泛，现代国家行政权力涉及国防、外交、经济、文化、教育、卫生、城乡建设、农村等各个领域，还包括了一定的“立法”与“准司法”职权，由此奠定了其重要的地位。由于当代社会行政事务日益增多，行政权的范围不断扩展，因而对公民生活及社会的影响更大。在依法治国、建设社会主义政治文明中，对行政权力的规范及完善是极为重要的一环，也是行政法学界研究的重要课题。

一、行政权力的形态及历史发展

行政权力作为一种国家权能，是历史的产物，它最早起源于原始社会的管理权，在早期的人类社会中，氏族和部落的管理是依据风俗习惯和首领的威信进行的。随着国家的出现逐渐成型，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。

在古代中国，国家的权力由皇帝独掌。皇帝作为一国之君，拥有着无与伦比的权力。中国皇帝制度是秦始皇于公元前221年创建直至1912年辛亥革命时被废除。所以要了解中国行政权力历史形态就不能不了解皇帝制度。皇帝拥有的皇权是典型的全能型权力，皇权可以干预国家的经济和社会事务以及社会各个领域。皇帝可以任意没收臣民的土地和其他财产，任意制定税种满足国家财政的需要或皇帝及皇族成员的个人消费，可以通过立法或其他法外手段，直接干预国内的社会经济活动，可以通过命令垄断与周边国家或地区的贸易关系。皇帝还被看做意识形态的领袖，有权对思想文化活动进行干预，对意识形态内部的分歧做出权威性裁决，以维护意识形态的统一。他可通过暴力手段确定国家宗教，可以任意对臣民行使生杀大权。从现代国家政治理念来看，皇帝既是国家元首，又是国家一切最高权力的拥有者。皇权集最高立法权、司法权、行政权于一身，还掌握着最高的决定权和监督权以及国家最高军事力量指挥权。虽然国家内部也分设了许多机构分管司法及行政和其他国家事务，但从制度的构架来看，这些都只是办事机构，一切权力都操纵在皇帝手中。以血统关系维系的世袭制成为简便易行的国家权力转移形式。“中国古代，国家一直有双重性质，一方面是皇帝的‘家’，另一方面又是臣民的‘国’，因而整个官僚体系——包括最高的官吏宰相在内，都无法逃脱双重身份，他们既是行使公共权力的官吏又是执行皇帝个人意志、实现皇帝个人和家族利益的家奴。”〔1〕作为国家上层建筑的权力形态是由其存在基础的经济关系所决定的，在中国长期存在的小农自然经济，土地作为主要的生产资料，不仅成为封建生产关系的基础，而且也是社会矛盾的核心。中国封建时代国家的收入主要或大部分来源于地税或地租，土地成为人们生存的依靠也成为社会权力的象征。对土地的依赖和小农经济的根深蒂固，使中国社会长期处于封闭、内向形态，人的社会化程度低下，因而无法孕育西方市民社会的形态。

有学者从地理环境的角度分析中西方差异，中国处于亚洲大陆的东部，东临茫茫无际的太平洋，西部是高原地区，高山林立气候寒冷，北部是辽阔寒冷的西伯利亚，从地理条件上阻隔了与外界的交往，这种地理条件下容易造成君主专制政治，而西方文明的起源地古希腊，三分之二以相对狭小的地中海为界，而另外三分之一以高山峻岭为界，这样他们和邻国有海道可通，同时又不至于受到邻国的侵犯，大部分的欧洲国家都有上述地理特点。由于有特别的地理环境，与环地中海区域的贸易往来，使得古希腊人的眼界十分开阔。通过商品的交换及海上贸易活动，生产的社会化程度与规模相应增长，通过横向比较与学习模仿，人们的心态是开放、进取、冒险、开拓的，商业的发展要求有必要的规则对商业活动予以规范。当时人们便对国家形态及国家权力进行了研究和探讨，并由此形成了国家与法的思想，古希腊的思想家认识到从国家的本质上看，权力的产生与权力的制约必然是国家的伴生物。国家权力是一个庞大的系统，并由多种权力的子系统构成，如:属于法制系统的立法权、提案权、讨论权、表决权、批准权、否决权、委托立法权;司法系统的审判权，司法审查权;监督系统的监察权、弹劾权;行政系统的行政权、外交权、军队统帅权等。客观上要求依据权力的性质、范围以及涉及的社会关系种类，设置行使权力的主体。权力结构本身所具有的制约机制的严密、合理程度是国家权力沿着正向的轨道运行的制度保障。古代雅典城邦民主政治及其经济之所以能高度发展并能产生对后来欧洲有深远影响的政治文化，便是由古代雅典城邦民主权力制约思想的理论分析和历史实践而来的。亚里士多德在《雅典政体》中写道:“在梭伦的宪法中，最具有民主特色的大概有以下三点:第一而且是最重要的是禁止以人身为担保的借贷，第二是任何人都有自愿替被害人要求赔偿的自由，第三是向陪审法庭申诉的权利，这一点据说便是群众力量的基础，因为人民有了投票的权利，就成为政府的主宰了。”〔2〕意大利的朱赛佩·格罗索在《罗马法史》一书中描绘了罗马共和国的宪制:在宪政体制中存在着元老院、执政官、民众会议等机构。元老院是一个咨询、监督机构;民众会议拥有选举职能、立法职能，是一个权力机构;执政官是行政机构。在执政官当中，最高级别的执政官是由百人团民众会议选举产生，下级执政官是由部落民众会议选举产生，平民执政官由平民部民会议选举产生，执政官实行限任制，元老院则保持连续性和稳定性，由许多已离职的执政官组成，是社会中的显贵阶层。〔3〕由此可见早在古希腊、古罗马时代权力分立、制衡的思想已破土而出，其中许多论述即使是放至今日也不失其价值。总的说来，权力分立的前提是在承认国家与社会分立的基础上，认识到政府权力与民众权利的对立，即“权力”与“权利”对立，才会产生制约政府行政权力、保障民众权利的要求。在西方的历史上，一直都存在着权力制约传统，即便是在属于封建时期的中世纪，教权与王权的斗争，不仅没有使古希腊、古罗马的权力分立、制衡的思想被扼杀，反而在新的历史条件下得到新的发展，教会与世俗统治者之间存在一个“二元”对立，形成教权对王权的制约。在中世纪西欧分封制中，无所谓中央集权，君主实际上的权力不出自己实际控制的领地，封建领主在一定程度上限制了君主权力实施的深度和广度。我们在分析西方历史的权力制约时应当认识到其所谓的“民众权利”，“主权在民”中的“民”多以财产拥有量为资格限制条件;经选举或世袭获得这种政治地位。中世纪教会与君主“二元制”的对立也不是以保护公民的合法权利为出发点的，但这并不能否定它在当时历史条件下的进步性。

中国古代社会是人治社会，没有也不可能有民主与宪政的因子。黑格尔认为，中国社会纯粹建筑在一种道德的结合上，而国家的特征便是客观的“家庭孝敬”，“中国人自视为属于他们的家庭，而同时为国家的儿女。在家庭之内，他们不是人格，因为他们在其中生活的那个团结的单位乃是血统关系与天然义务。在国家之内，他们一样缺乏独立的人格，因为国家内大家长的关系最为显著，皇帝犹如严父，为政府的基础，治理国家的一切部门”。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”就是中国古代社会专制与集权的写照。皇权的至高性就否定了分权与制约因子在这个社会和政治体制中存在，人民参与政权只不过是到了封建社会末期才从西方借来的口号，而实质上在政治、法律、伦理、道德观念中不允许“市民社会”与“政治国家”的分离。黑格尔说过:在中国传统的集权式社会中，既无民主也无宪政，因为中国政治组织中是没有个人权利的独立，而宪法必须假定每一个个体或团体有它独立的权利，所以整个中华帝国只不过是一个庞大的行政机构。以集权形式出现的行政权被以君主为代表的统治阶级所掌握，权力带来的便利使任何享有集权的君主不愿受任何束缚，皇帝的意旨便是法律。国家中不存在能与君主权力抗衡的政治力量，也不允许产生这种力量。西方历史上的分权与平等虽有一定的虚伪性和局限性，但至少存在相应制度保障，随着历史的传续，形成了现代宪政体制下的权力对权力、权利对权力的制约。

二、行政权力与公民权利的保障

西方法理学说认为行政权力应该以保障和增进社会公益为目的，公众为了更好地保障和增进自身利益而以明示或默认方式转让一部分自身权利才凝聚成行政权力这一公共产品。行政权力的公共性决定了其设定与行使不得以权力设定者和行使者的私利为目标，必须以保障和增进社会公益为目标。民主政治的基本原理是一切权力属于国家的公民，公民有权参与国家管理，政府及工作人员只是公民的公仆。作为法治的原则，行政权力应以确认、保护和实现人民大众的基本权利为目标，不得妨碍和侵犯人民的权利。公共权力只能为人权而运作，人权即国家权力之源，也是国家权力配置和运作的目的和界限。人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向暴政，当人权萎缩之时往往就是公权力失控之时。行政权力与权利之间，是由平等主体之间的平位关系转化为不对等主体存在为前提的上位关系，从而使行政权力以行使权力者的意志支配他人的意志和行为并使之服从，这种上位的关系与公共职能及职务相联系。所以行政权力的存在隐含着若无制约便会被滥用以至导致腐败的危险性，但任何社会结构中行政权力的存在又是必需的，行政权力成为社会政治结构的中轴，政治运行的杠杆，国家政权的核心所在。人们及社会对行政权力的需求的重要意义在于，它既来自于权利，又是维护和保障主体权利的利益的工具。

三、行政权力的制约

现代宪政的制度设计是要确保权力的正当运用，根本原则是“一切权力都是有限的，权利原则上是绝对无限的(特殊限制除外)”。美国著名宪法学者詹姆斯·麦迪逊有一段精彩的论述:“如果人们都是天使，那么也就没有设置政府的必要了。如果如何治人是由天使来规定的，那么也就没有对政府进行控制的必要了。正因为政府是由人来治人的，最大的问题就在于两方面:首先使政府有能力控制被治者，其次，就是要求政府控制其自身了。控制政府无疑要依靠人民，但经验告诉我们人类必须有其他防备办法。”所谓的“其他防备办法”就是通过自由立宪实现行政权力的有限性，要求行使行政权力的政府在某些领域永远无权做出决定，通过内部和外部分权与制衡的机制达到权力的平衡状态，并将其纳入正确轨道，发挥保障民生与规范社会、经济秩序的功能。

(一)以立宪规范行政权力

近现代宪法和行政法价值功能的落脚点，是通过规范国家权力，来保障公民权利，即要保证国家行政管理权高效、得力地运转和行使，也要更好地为人民服务，确保公民、法人和社会组织的合法权利和权益。法治的要求是一切权力由法律赋予、调控并规范，排除行政权力中任何形式的专断、特权或宽泛的自由裁量权的存在。立法是控制行政权的重要手段，其核心在于通过制定体现自然权利、政治平等、人民主权、自由选择、权力制衡、依法行政、尊重他人权利和尊重约定程序等方面，高质量的宪法为国家政治生活提供基本依据。法治行政之所以必要，正是基于所谓“政府是必要的邪恶”等对政府权力这一必要社会存在的另一方面的精道理解，且不说那些专制集权主义是如何奴役与压迫社会大众，即使是世界上一些民主国家的权力有时也难免伤害公民的利益，挤占社会的自由空间。

(二)以司法制约行政权力

英国法学家艾兰对立法控权和司法控权进行比较后，认为立法与司法虽然都发挥着控制行政权力的作用，但司法控权对公民权利的保护更为有效;他认为，司法审查途径可以弥补立法监督措施不够具体的缺陷。其次司法审查具有相当的能动性，不仅仅是对议会立法目的和愿望的简单估计，而且结合个人对它的理解、宪法规则、历史背景、本国道德观念和特定条件下对社会需要进行综合考虑。但这是基于英国历史的背景及传统使人民对司法自由裁量的信任程度明显高于对行政自由裁量的信任程度。反观我国司法对行政权力的制约缺乏有效性，而行政权力对司法权的影响却占了优势。“司法与行政合一的体制决定了视审判为行政的一个环节的观念，审判程序主要是按行政原理设计的。”〔4〕作为司法机关的法院、检察院在设置、人员、经费上很大程度上由政府予以安排，这样的体制下，很难形成司法权对行政权的有效制约，因此必须在体制上予以变革。要建立一种保障司法权最大程度脱离行政权力干预的体制，当然要做到完全不受影响，就是法治发达的国家也无法达到。

四、行政权力的发展趋势

西方在相当长一段时间里普遍认为“管得最少的政府是最好的政府”，崇尚“大社会小政府”的政治理想。但20世纪以来，自由资本主义经济的弊端不断暴露出来，众多的社会事务需要政府出面管理，现代经济和社会的发展导致了大量的社会矛盾和社会问题涌现，市场调节不足以解决这些社会矛盾和问题，需要行政权力介入，由此出现了“行政国家”，行政权力逐步扩张。因此人们在维护行政机构功能的同时需要设计控权制度将行政专制和滥用权力的危险降到最低程度。而中国的情况却与西方的不同，由于长期以来受计划经济体制及其政府万能观念的影响，政府管了许多不该管、不必管，管而无效、管而有害的事。政府管事太多，导致政府规模越来越大，人民负担越来越重，市场交易障碍越来越多，行政相对人自由越来越少。显然，这种公权力机制必须改变。其大方向为国家通过立法大幅度减少政府规制(包括审批、许可、审查、检查、处罚、强制等)，政府的部分职能(如定价等)由市场调节取代，部分职能(如确认资格、资质等)由非政府社会自治组织取代，部分职能(如公用事业、公共道路管理等)承包给私人或私人组织。只有这样，长时期旧体制形成的全能政府才能真正转变成有限政府。在加入WTO后对政府行政提出了新的要求，行政权力的行使要透明，行政规则的制定要让公众参与，还包括管制性行政机构与管制程序的中立性、对行政行为司法审查的体制和机制的改革，许可制度的规范化和合理化。

发挥非政府组织对行政权力的制约和规范的作用是当前我国行政权力发展的一个重要趋势。在市民社会的培育中，培养国家中公民的法律意识、维权意识，必将使行政权力的监督更为广泛和有效。市场经济造就了社会多元的利益主体，各种利益主体平等竞争，必然要求获得平等的权利。法学家阶层的产生也将对行政权力的发展起着积极的作用，他们为用权和控权提供各种研究成果及思路。公民及各种社会组织对行政权力的控制体现在社会政治、经济文化的各个领域和不同层次上，形成完整的社会控制网络。主要表现为:1.通过社会舆论控制行政权力的行使，社会舆论是通过各种传播媒体，通过社会各界反映公民和社会组织的要求及呼声。如从废止“收容遣送制度”到因“非典型肺炎”引起的政府公开信息制度中诸多法学家、各界专家们的呼吁成为规范政府权力的重要驱动力。2.社会议政、听政，实现公民对国家政务和公共管理事务的知情权、评议权和建议权，公民对维护自身权利的表达权，通过正式或非正式的途径来保持一种流畅、健康的循环渠道。

结语

行政权力的历史，就是其从“无拘”到“有束”的历史，让它在宪法与法律框架内活动，要公开透明，让公民有条件了解政府信息并发表意见和建议，充分鼓励并保障公民合乎法律规范的言论、学术、创作等方面的自由，保证社会参与通道的畅通。权力的杠杆是此消彼长的，国家权力与公民权利必须保持适度的平衡。历史已告诉我们，权力过度集中，极权化必将导致社会、国家的不稳定。防止国家权力的异化，必须对权力予以制约，对公民的权利予以保护，以多元化利益主体的培育促进民主与秩序之间，权力与权利之间良性循环。

〔1〕杨阳.中国政治制度史纲要〔M〕.北京:中国政法大学出版社，2001.160.

〔2〕刘连泰.我国宪法规范在审判中直接适用的实证分析与评述〔J〕.法学研究，1996，(6):14.

〔3〕张文显，李步云.法理学论丛第二卷〔C〕.北京:法律出版社，2000.118.

〔4〕季卫东.法治秩序的建构〔M〕.北京:中国政法大学出版社，1999.58.

Development of Administrative Power in Historical Dimension

LIAO Yuan
(Guangxi Administrative Institute of Politics and Law，Nanning，Guangxi 530023)

Since the humanity established the self sufficient and cooperation organization，the administrative power started to sprout.As the important authority of the modern country，people start to explore how to standard its movement from its birth，the difference is just on the different aim.the modern constitution and the administrative law also pay attention to the control of the authority abusiveness，causes the administrative power to locate in being limited and promising.

administrative power;historical vein;restriction

DF31

A

1672－2663(2011) 01－0095－04

2010－11－23

廖原(1973－)，男，广西南宁人，广西政法管理干部学院法律系副教授、法学博士，主要从事宪法学与行政法学研究。

(责任编辑王 勇)