新农村建设中农民对基础教育政策的参与研究

李俊丹，冯小红，苏红霞，康香阁

（邯郸学院 a.学报编辑部；b.历史系，河北 邯郸 056005）

党的十七届三中全会提出了发展农村基层民主，扩大有序参与，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。所以建设社会主义新农村要求全党从现代化建设的全局出发，继续把“三农”问题作为当前工作的重点来抓；当前社会主义新农村建设的一项重要工作就是要扩大农村基层民主，扩大农民政治参与，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。[1]“十二五”时期，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，加大强农惠农政策力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平。而农村的发展取决于农村教育的现代化。农村教育是中国教育的重点和难点，没有农村教育的现代化就没有中国教育的现代化。因此，探讨提高农民在农村基础教育政策中的参与程度，不仅对农村基层民主的健康发展意义重大，而且也是建设社会主义新农村的必要条件。众多学者从政治学、经济学和财政学等角度，针对我国农村基础教育政策进行了研究，并概括了存在的主要问题及原因。但笔者认为对于问题原因的分析还不够充分，特别是对农村基础教育政策的农民参与研究更少。

一、农村基础教育政策的农民参与的含义及应用价值

在当今中国社会中，农民是相对弱势的群体，他们的利益诉求很难得到有效的表达，农民对农村基础教育政策的制定和实施的认识处在真空状态，这使他们失去了与强势集团对抗的能力，从而使教育上的不平等被逐渐固化，使农村基础教育政策难以保证对农村基础教育资源的充足供应。因此，研究提高农民在农村基础教育政策中的参与程度就成为农村基础教育政策改革的重中之重。农村基础教育政策的农民参与，包括农民、农民代表或农民组织积极参与政策过程，表达利益欲求，影响政策制定的各种政治活动。这就需要构建相关的制度和机制来保障农民进行利益表达的渠道和机会，进而提高农民参与和影响政策的能力，使农民由对农村基础教育政策的被动接受者转变成为积极的参与者，并与其他社会成员一道平等地参与到农村基础教育政策过程中去，为政策决策提供及时、真实、有效的信息，从而提高政策制定的效率。同时，农民按照公正平等的规则来表达自己的利益诉求，并积极地参与政策活动，体现他们的教育欲求和维护自己的教育权利，并且平等地对抗其他社会成员提出的利益主张，从而最大限度地抑制强势团体利用国家和政府行为压制和剥夺农民利益的情况发生，促使国家和政府充分、合理地利用人力、物力、财力，保障农村基础教育发展的资源供应，确保农村基础教育政策能够体现最广大农民的根本利益，进而促进农村基础教育的健康快速发展。[2]97-101

在借鉴已有国内外相关经验的同时，从新农村建设基础教育政策的农民参与的视角来审视我国的农村基础教育政策，并对阻碍农村基础教育健康发展的深层原因进行剖析，在此基础上提出相应的对策建议，以促进农村基础教育的健康发展，保障农民子女平等的受教育权利，也为当前破解我国的“三农”难题提供一种理论指导。增强农村基础教育政策中的农民参与程度，使农民能够积极参与到政策的过程之中并合理表达自己的意愿诉求。同时要强化官员的民主决策意识，促进政策的科学化和民主化，并完善农民政策参与的相关制度建设。进而从根本上提高新农村建设中农民对基础教育政策的参与程度，以制约和对抗强势集团对农民利益的侵害。因此，本研究对解决当今围绕我国社会的“三农问题”具有重大的应用价值。

二、农民在基础教育政策的参与中存在的问题

（一）农民在农村基础教育政策生成中“缺席”

政策的形成过程，从本质上讲就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。[3]26所以，农村基础教育政策的形成过程，实际上应该是农村基础教育政策“受益者”——农民的协商、对话和理解或博弈的过程。只有多元利益主体积极参与农村基础教育政策规范的生成，从而使其不仅因充分的集思广益而获得科学性，同时也由于有各方的利益诉求在其中得到了合理的表达，即农村基础教育政策不仅符合“真”，而且也具有了“善”的特质，才能得到民众的认可与遵从，获得合法性。但是，在传统的国家中心和行政机关中心的话语模式中，政府及其相关行政机关被作为惟一合法的政策决策中心和最主要的利益主体，而使其他的教育政策利益相关者的利益诉求往往被边缘化甚至被忽视，从而导致这些利益相关者在政策活动中处于“缺席”状态。[4]14-18在现实生活中，农村处于依附城市的边缘地位，同时农民也作为弱势利益集团，很难影响政府公共财政资源的分配。在政府的决策中，农民经常处于“失语”的状态，难以表达自己的利益诉求。在这种状态下，就会使得一些不利于农村健康快速发展的政策得以出台。[3]26这种决策权力机制的畸变在某些农村地区的教育政策生成过程中显得尤为严重，这样，也为权力拥有者进行“政策创租”和“抽租”提供了便利条件，在他们所生成的农村基础教育政策过程中，会经常出现无视“三农”利益的情况。农村教育的话语权、决策权集中在权力阶层，从而使我国农村基础教育政策与主流教育话语更多地带有“城市取向”，[5]7-8而农民对基础教育目的、方向和内容的生成没有发言权和参与权，农村基础教育进一步“城市化”，一些少数民族地区农村基础教育更加“汉族化”，乡土文化和少数民族文化进一步“边缘化”。[6]29，7

（二）农民教育观念陈旧，政策参与意识差

改革开放之初，农民由于经济、文化、交通、通讯及科技等条件的制约，大多数农民朋友的价值观仍受到传统观念、封建意识和小农思想的影响，思想仍然比较落后，教育诉求意识低下。到了上世纪90年代中后期，农民主体意识萌苏，受教育意识明显增强，相应教育诉求开始产生。进入新世纪以后，“以县为主”、“一费制”、“两免一补”等政策的相继实施在一定程度上解决了农村基础教育的燃眉之急，农民教育诉求有所缓和，并开始走向多元与成熟。尽管如此，由于封建专制下的思想禁锢、长期的逆来顺受导致农民自我主体意识的丧失，加上基本教育意识的缺乏，教育诉求意识仍很低下。

农民是最讲实惠的，送子女上学的目的主要是“跳农门”，成为“吃皇粮的人”。对于经济条件困难的农民来说，他们认为能否上大学还是个未知数，大学毕业找工作困难更抑制他们让子女上学的热情，让孩子们早点打工挣钱为家庭分担重任最实在。因此初中一毕业辍学外出打工的现象比比皆是。对于女孩子来说更是认为读书无用，所以就早早回家种田或早早嫁人改变家中境况。这些都体现了农民教育观念落后，基础不稳，发展必然受阻。所以，对这些农民来说，教育与我无关，所以也就不再关心对教育政策的参与。对于经济条件较好的农民来说，城镇中那种优越的物质文化生活对整日埋头在田间的农民及其后代构成了巨大的诱惑，让孩子从“农民工”转化为“城镇人”已经成为很多农民的强烈愿望，同时也在孩子幼小的心灵里烙上了离开农村的印记。城市学校，特别是城市重点学校的“磁场”效应，对农村学生和家长放射出强烈的吸引力，吸引着周边的农村学生舍近求远，从而使农民对农村基础教育的诉求意识也转向到城市。因此，他们关心的也是城市教育的政策，而对自己所在的农村环境中的教育政策不管不问，视若与自己无关。

总之，在全面建设社会主义新农村的今天，农民的教育诉求意识仍很低下，政策参与意识很差。

（三）制度化参与机制不健全，导致农民政治参与缺乏良好的运行机制

社会转型期的中国农村虽然建立了诸如人民代表大会制度、村民自治制度等一些基层民主制度，并取得了显著成绩。但这些制度在具体的操作实践中还存在着许多不尽人意的问题。如人民代表大会制度的选举制度还不够完善，现有的选举制度在选举实践中没有得到很好的落实，选举只是走走过场。同时，有些地方在选举后没有建立起相应的村民议事制度、村务公开制度。基层群众民主自治的结构不合理，功能不健全，从而不能真正体现“民主自治”的原则。农民上访渠道单一、信访工作程序不完善、工作人员素质不高，导致基层信访机制效用十分低下。这些制度上的缺陷，势必严重影响农民参与国家政治生活、发挥当家作主的作用。

（四）组织化程度低下，严重制约农民在基础教育政策中的参与质量

亨廷顿认为，“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，也是政治自由的前提”。个人在加入组织后，在共同利益的推动下，统一行动，整合力量，从而提高了政治参与的水平和质量。当前农民的利益表达呈现出高度分散化和个体化的特点，绝大多数农民都是以个人或小团体的形式自发地进行利益表达，其利益表达的组织化程度低，缺少相应的组织依托。

农民作为中国最大的一个阶层，却没有一个属于自己的全国性和地方性组织，导致在国家决策中农民根本没有条件去反映自己的要求。同时生产力水平的低下，农民长期以来形成的离散性生活方式，农民合作意识较差，加上制度性的利益表达渠道不通畅，致使农民在其利益受损时难以采取程序化的方式，从而大大削弱了农民的政治参与能力。

三、提高农民对基础教育政策参与能力的措施

（一）强化政府官员的民主决策意识

公共政策在本质上是社会资源的一种权威性分配，它在很大程度上决定着社会的利益结构和公民利益实现的状况，对于公民的生存和发展具有举足轻重的意义。所以，公众已经不是从前公共政策的被动接受者，而是要通过各种途径，试图参与和影响公共政策，来表达和实现自己的利益欲求。因此，摆在政府官员和政策决策者面前的问题已经不是要不要进行公共政策的公众参与，而是在什么样的情况下，通过什么样的途径和方式，在多大程度上实现公众政策参与的问题，农村基础教育政策也是如此。同时，作为政策的决策者，应该主动地承受这一挑战并积极主动地摒弃以往的错误观念，树立民主决策的意识。我们知道，农民对基础教育的政策参与有利于农村基础教育政策的科学化，也更加有利于农村基础教育政策的合法化。在农村基础教育政策的制定过程中，如果只是由少数政府官员来研究决定，没有农民的参与，那么制定出的教育政策就很可能与实际相脱离，很难符合农民的意愿，政策方案可能不被农民理解和接受，政策的实施也可能遭受巨大的阻力，从而也使政策失去科学性。因此政策决策者应积极地调动农民对农村基础教育政策制定的参与积极性，并通过各种有效手段提高农民的参与能力，切实完善政务公开制度、决策听证制度，开展公推直选、民主评议基层党组织负责人等制度创新，为农民搭建更多的利益表达平台。促成农民合理、有序的政策参与活动。[2]97-101

（二）提高农民对农村基础教育政策的政治参与意识

首先，要大力发展农村经济，为提高农民政治参与意识创造物质条件。经济决定政治，没有物质基础作保障，提高农民对农村基础教育政策的政治参与意识就是一句空话。只有“生产发展、生活宽裕”了，农民才会有更多的时间去关注民主生活，同时富裕的生活也必将成为他们参与政治的动力，通过积极政治参与来保障他们对财富的所有权，保障他们的自由平等权。相反，如果自身生存都无法保障，农民是不可能积极参与农村政治的。其次，要大力发展农村文化教育，提高广大农民的文化素养。农民是否受过教育以及受教育的内容和水平的高低，在很大程度上决定了农民的政治参与意识。我国农民文化水平低，文盲和半文盲主要集中在农村，再加上传统专制主义政治文化的长期影响，使得广大农民政治参与意识淡漠。因此我们应该大力普及农村义务教育，强力推行农村扫盲工作，最大限度地提高村民的文化水平。特别是在村民自治刚刚起步阶段，尤其需要发挥基层党组织引导和推进的作用，加强对广大农民的思想政治工作，广泛地对农民进行民主启蒙教育，向公民传授相关法律知识政治技能，引导农民摒除落后的思想政治观念，破除农民政治参与存在的文化心理障碍，不断培养和提高农民的政治参与意识。

（三）健全和完善农民政治参与制度体系，完善农民政治参与的运行机制

1. 加强农民政治参与的制度建设

强化制度创新，积极完善农民政治参与相关制度。制度问题带有全局性、根本性、稳定性和长期性。所以，要通过有效的制度设计来保证公民政治参与在民主和法治的制度框架下良性运行。首先，要健全和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是人民当家作主的政治理念和宪法理念在制度上的直接体现，是农民制度化政治参与的最重要的政治方式。其次，改革信访制度。信访制度作为政府性民意表达体制，是农民制度化、经常化的政治参与渠道。第三，要完善舆论性民意表达制度。大众传媒作为舆论性民意表达机制，是广大民众对政府（政治体系）施加影响的重要制度化渠道。[7131-134

2. 以法制化为保障，确保农民政治参与有法可依

要实现农民政治参与的有序化，需要使农民的政治参与依据法治原则，按照法律规定的方式和程序进行。法制化的政治参与制度可以经常地、规范地为农民提供利益表达的场所和渠道，减少体制外的非理性参与，从而有助于实现农村政治稳定和社会安宁。为此，一要规范农民政治参与相关立法。要明确只有依法享有立法权的地方人民代表大会及其常委会，才可以制定与村民自治有关的法律、法规或者是规范性法律文件，保证立法主体的合法性。二要明确农民政治参与的权利内容，实现途径和保障，使其权利具体化，增强其可操作性，避免抽象化和空泛化。同时，对农民政治参与的规则加以规定，避免其不适当地行使权利。当务之急是进一步修订和完善《村民委员会组织法》，对农民政治参与进行法律确认和必要的规范，例如对农民政治参与的方式与程序、参与的广度和深度进行相应的规定，严格把握和控制。三要坚持不懈地做好普法宣传工作，增强农村地区公民的法治意识，使他们逐步学会用法律来保护自己的政治权益。[8]

（四）提高农民的组织化水平，增强其政治参与的整体实力

党的十七大报告指出：“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，”如果农民大量加入农村各种社会组织，不仅可以维护自己的经济利益，而且还可以不断提高他们的维权意识，锻炼自己的参政能力。正如亨廷顿所说，“如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会大得多”。大量的农民组织起来后就可以聚集很大的力量，从而增强他们监督农村基层干部，约束基层政府组织的能力。这样就有利于农民持续有效地表达自己的利益，从而降低政治参与的成本。这些组织不仅可以为广大农民提供政治参与的依靠力量、活动平台、参与各种技能训练的机会，同时还可以拓宽他们政治参与的渠道。农民组织化水平的高低决定着他们政治参与水平的高低，因而直接关系到政治参与的效果和程度。针对当前农村中组织缺乏或发展缓慢的现状，积极探索农民组织化的政治参与渠道，引导他们政治参与由个人参政转向组织参政，提高农民的政治参与水平。农民本来就属于弱势群体，各方面都不占优势，如果再分散地与有组织的机构相抗衡，其结果可想而知。所以，农村广大农民要组织起来，成立农民协会等多种民间组织。积极培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。使农民通过农村社会组织来大大提高他们的政治参与的整体实力。[9]15

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