“小产权房”引发的土地制度思考

□文/张 娜

“小产权房”是近年来出现在我国房地产市场的一个新概念，学术界已对其进行了广泛而深入的探讨。目前，“小产权房”已经成为了满足我国城镇居民住房需求的渠道之一。而我国《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，除特殊情形外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即使“小产权房”的建设和交易是违法违规的，但我国“小产权房”的规模却是相当庞大。这种现象的发生与我国的土地制度有着密切的联系。

一、“小产权房”概况

“小产权房”并不是一个法律概念，而是人们在日常社会实践和经济交往中形成的一个约定俗成的称谓。“小产权房”主要指的是拥有集体土地所有权的乡（镇）政府或村委会以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义利用集体建设用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或联合房地产企业合作开发，用于满足当地农民的居住需求并以较低价格向本集体经济组织以外的成员出售的商品房。

“小产权房”一般都位于城乡结合部，而且大多只有农村集体土地使用权证，而没有房屋所有权证。正是由于缺少房屋产权证，因此“小产权房”无法进入房地产市场进行自由交易，从而“小产权房”的价格与相应区域内的城市商品房的价格相比要低很多。

“小产权房”的存在加速了城乡之间在形式上的融合，增加了农民收入，改善了农村环境。并且在我国保障性住房政策不完善的情况下，可以使城市低收入者实现住房梦，降低城市人口密度，减轻城市的公共负担，甚至在一定程度上可以抑制房地产价格上涨。但“小产权房”打破了政府对建设用地供给的垄断，打乱了城市规划，造成建设用地失控，不利于耕地的保护，且规避了各项税费，减少了政府的财政收入。而且“小产权房”不受法律认可，不需要在房管部门备案，也不在政府机构监管范围内，因此在房屋使用过程中，若遇到一些房屋质量问题、公共设施维护问题，其救济途径都是非常有限的。因此，我们对待“小产权房”问题应该在政策上加以区分，充分利用经济手段，用科学发展的眼光提出对策来解决问题。

二、“小产权房”现象产生的原因分析

由于“小产权房”缺少合法性基础，所有人的权益得不到法律的保护，存在着一定的风险，因此我国建设部、国土资源部等先后发出文件要求严禁“小产权房”的买卖，但相关部门的禁止性规定并没有能有效地遏制“小产权房”现象。

1、城市地价和商品房价格居高不下。在我国的市场经济中，土地作为一种珍贵的、不可再生的重要生产资料进入了生产领域。这种由市场对土地价值进行评估和配置的经济体制，改变了我国长期以来土地单纯由国家划拨且没有市场价格的局面。随着经济的发展，土地的潜在价值重新被社会认同，认为在现代经济中谁掌握了土地谁就掌握了资源。同时，从房地产开发的角度分析，房价上涨的根本原因是地价的不断上涨。目前，房地产建筑领域不断成熟和完善，盖房子所需的建设成本基本稳定，但是成本中若加上根据容积率计算的楼面地价后，房子的总体成本则会大大提高，基本反映在了目前不断高涨的房价上。

2、我国土地管理制度不完善。我国存在两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有。“小产权房”的出现与我国集体土地使用制度的缺陷有关。由于国家对我国独特的城乡二元土地产权结构采取不同的管理方法，造成了农村土地和城市土地在权利结构、管理模式和市场方面的绝对分割。在我国现有的土地二元产权结构下，国有土地和集体土地所有权的权利不对等，农村集体土地所有权权能残缺，所有权主体的界定不清晰，因此导致了土地资源配置的无效。“小产权房”现象正是我国这种残缺的二元土地制度“初始”安排的结果。同时，我国农村集体土地和国有土地同地不同权、不同价，这种产权制度安排为地方政府在确定农民补偿款的过程中提供了巨大的权力寻租空间，严重侵犯了农民的权益，使得资源配置无效。

3、“小产权房”存在的根源是制度残缺与市场失灵并存。我们可以看出，“小产权房”产生的根源是我国不平衡的二元土地制度，但仅这样的土地制度安排不足以使“小产权房”发展到如此局面，关键还在于我国社会主义市场经济体制的发展。二元土地制度下，农民集体不能完全享有集体土地的产权，集体土地使用权不能直接进入市场，而土地使用权市场缺乏有效的竞争，从而使得集体土地的补偿价值和市场价值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市场经济制度之间存在着这种矛盾，才导致了土地资源配置无效。“小产权房”的出现，正是农民集体主动参与发展市场经济，分享其所有的集体土地增值收益的结果。

三、针对“小产权房”现象的应对措施

对“小产权房”的规制应在考察其产生原因的基础上进行对症下药。前文分析了“小产权房”存在的原因，我们应从经济、社会体制改革尤其是土地制度改革方面来改善这一现状。

1、加强对房地产市场的有效监管，稳定城市商品房价格。城市商品房的价格过高是居民选择购买“小产权房”的重要原因。根据供求定理，城市商品房价格持续走高的原因在于房地产开发商追逐高额的利润和房地产市场存在着巨大的市场需求。这些市场需求中，有刚性需求也有投资需求。因此，政府应积极运用法律手段、经济手段和行政手段等多种方式，控制房地产市场投资过热的现状。此外，政府还应加大力度建设保障性住房，积极解决城市无房居民的居住问题，缓解住房压力。

2、明确农村集体产权主体，使农民能够真正获得完整的土地产权。对农民集体建设用地流转进行改革下一步的目标应该就是对流转土地的权利、产权主体以及利益边界进行法律界定，确认农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这将有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

3、改变目前多种管理模式下的土地供应，完善土地流转市场。应逐步建立和健全市场化模式下的土地流转体制，用市场配置的方式对各种土地的价值进行评估，削减目前“小产权房”存在的利润空间；同时，政府应该对房地产市场从政策和法律层面进行调控，加强税收、法律等方面的管理，改变单纯通过市场竞价的方式抬高土地价格，应多提供一些低价格的土地进行开发，使得普通民众能够消费此类商品房，政府更应提供部分土地进行保障性住房的建设。这样，从市场供求两方面缓解了大量出现“小产权房”的压力。

4、加强土地用途监管控制。我国土地管理法明确规定，各级政府将根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求对土地进行总体的利用规划，未经允许不得擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途，同时对建设用地总量进行控制。政府土地管理部门应该加强对土地利用规划和执行情况的监管力度，加大对违反用地规划单位的处罚力度，并加大对现有行政划拨用地单位所使用土地的监督力度，不断细化相应配套政策，避免“无法依法”，并帮助制定合理的土地利用规划及具体措施。

5、建立统一的城乡建设用地市场，实现“同地、同权、同价”。加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地的统一，关键是赋予城乡集体建设用地相同的权益，其中“同权”是根本所在。若同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权。这样，形成统一的市场后就能够有效的反映具有稀缺性的城乡建设用地的真实土地价格。可见，形成有效的激励机制和统一的市场才是解决这一问题的根本出路。

四、结语

解决“小产权房”的问题，我们应当从土地所有制入手，全面审视现行的土地制度，结合新农村建设和城乡的统筹发展，研究集体土地相关政策，包括土地入股、集体土地使用权转让等相关问题，对土地制度进行改革并不断进行完善，从根本上解决城乡二元化体制给经济和社会发展带来的弊端。由于住房问题涉及到了人民的切身利益，国家和政府更应该积极作为，解决“小产权房”问题，努力化解社会风险，为人民谋福利。

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