天坑现象与制度迷失——对城市地下空间开发利用中的环境评价标准问题的思考

黎 桦

(湖北经济学院地方法制研究中心,湖北武汉430205)

近年来各地规模化的地下空间开发和利用致使地面塌陷从而不断出现“天坑”现象①2010年5月30日四川成都大邑新场镇、崇州怀远镇连续多个天坑,2010年6月3日广西来宾地陷巨坑连成200米塌陷带,2010年6月4日江西南昌昌南大道与迎宾北大道交叉口突然塌陷,2010年6月4日浙江衢州高速公路直径8米、深10米的巨坑等,这些都是地下交通设施、地下市政基础工程等开发建设过程中所造成的环境事故。。1969年美国公布《国家环境政策法》,该法规定联邦行政机关在进行环境决策之前,应该向总统、环境质量委员会、联邦与州及地方政府,以及公众提出环境影响报告书,环境评价制度诞生。[1]54其后,各国纷纷以此为蓝本制定环境评价制度。我国《环境影响评价法》也于2002年通过。然而,由于我国的环境影响评价制度刚刚起步,还有诸多问题亟待解决,其中最核心的问题莫过于环境评价的标准问题,城市地下空间开发利用中的环境评价亦是如此。

一、制度考察:我国现行城市地下空间开发利用中环境评价标准

就我国现行城市地下空间开发利用中环境评价标准的规定而言,对其考察大体可以从城市地下空间开发利用管理规定的相关立法、环境评价立法和环境标准体系三个层面进行。

1.我国城市地下空间开发利用管理立法对环境评估标准的规定。

1)国家层面立法的规定。2001年修订后的《城市地下空间开发利用管理规定》只在第三条原则性地规定了“城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则,坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合,考虑防灾和人民防空等需要”。其本身并未明确规定在城市地下空间开发利用过程中必须进行环境影响评价,更未直接规定评价标准,只能作为规定评价标准的参照文件。第九条规定,“城市地下空间规划作为城市规划的组成部分,依据《城市规划法》的规定进行审批和调整。”第十二条也规定,“独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等设施,应持有关批准文件、技术资料,依据《城市规划法》的有关规定,向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。”似乎有意将自身未作明确规定的内容指向《城市规划法》即现行的《城乡规划法》。然而,《城乡规划法》中亦无环境评价及其标准的规定。由此,在城市地下空间开发利用领域国家层面上的管理立法中,环境评价标准的规定鲜有涉及,标准的指向性规范性文件亦无明示。

2)地方层面立法的规定。在建设部修订《城市地下空间开发利用管理规定》之后,随着城市地下空间开发利用的日益频繁,地方关于地下空间开发利用的管理规定相继出台。2006年,上海市市政府出台《上海市城市地下空间建设用地审批和房产登记试行规定》;2008年,深圳市政府出台《深圳市地下空间开发利用暂行办法》,天津市人大常委会通过《天津市地下空间规划管理条例》;2009年,杭州市政府出台《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》;2010年,福州市政府出台《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》,广州市起草了《广州市地下空间开发利用管理办法(征求意见稿)》。这一系列的地方规范性文件虽不断完善,但大体都是以《城市地下空间开发利用管理规定》为蓝本,以《城乡规划法》为依据。如《上海市城市地下空间建设用地审批和房产登记试行规定》第一条便规定:“为了加强对城市地下空间建设用地审批和房地产登记的管理,促进地下空间合理开发利用,根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《上海市房地产登记条例》等规定,制定本规定”;《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》亦在其第一条指出。“为加强城市地下空间开发利用管理,促进商业、办公等建设项目按规划要求开发利用地下空间,根据《中华人民共和国城乡规划法》、建设部《城市地下空间开发利用管理规定》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本规定”。其主要解决的问题都集中在城市地下空间开发的合理规划,规划的审批,工程质量监管及权利登记等方面,落脚点都集中在开发利用上。至于涉及如何合理开发利用的环境影响评价及其标准的规范也都鲜有涉及。由此就城市地下空间开发利用环境评价标准地方层面立法而言其所暴露的问题与国家层面的立法问题近乎一致。

2.环境评价立法对城市地下空间开发利用环境评估标准的规定。我国2002年通过了《环境影响评价法》,第七条至第十五条关于规划的环境影响评价的规定和第十六条至第二十八条关于建设项目的环境影响评价的规定,都较为系统地规定了环境评估的程序。[2]279-281其中,第十七条较为详细地规定了建设项目环境影响报告书的内容;第二十一条规定了专项环境影响评价的公开原则,规定论证会、听证会等措施以征求有关单位和公众意见为必经程序;第二十七条规定了事后评价为必须;第二十八条则规定了事中的跟踪审查制度。《环境影响评价法》中的环境评价体系看似构架完整,实现了环评全过程的无缝衔接,实则存在巨大的制度真空,即其缺少具体的评价标准或评价标准指向,故而,极易导致整个程序和评价体系形同虚设。

3.环境标准体系对城市地下空间开发利用环境标准的规定。我国环境标准体系中国家标准包括:国家环境质量标准、国家污染物排放标准、国家环境监测方法标准和国家环境基础标准等。地方标准包括:地方环境质量标准和地方污染物排放标准。在这些标准中,无论在国家标准还是在地方标准的层面上与城市地下空间开发利用直接相关的莫过于环境质量标准。因为,鉴于地下空间开发的特殊性,污染物是绝对不允许自由排放的,因而也就谈不上评估标准了。至于国家标准中的国家环境监测方法标准和国家环境基础标准等则都因过于原则而常常不直接适用于环境评估的实践。而在地方标准中,主要“以制定地方污染物排放(控制)标准为重点”①姚爱珍.浙江省地方环境标准制定思考[EB/OL].(2010-12-05)[2009-05-03].http://www.ztepe.com/newsDetail.asp?NewsID=539&CategoryID=236.,对环境质量标准皆鲜有涉及,因而就现行城市地下空间开发利用环境评价标准而言,考察国家环境质量标准便具有最直接的意义。

在我国当前国家环境质量标准体系中并无直接针对地下空间开发利用而设定的标准,只存在普遍意义上的具体标准,如《大气环境质量标准》、《城市区域环境噪声标准》等;还有便是单单针对地面空间而言的环境标准,如《地面水环境标准》。由此,就我国环境标准体系而言,其亦不存在专门的城市地下空间开发利用环境评价标准,存在的只是理论上可能具有借鉴意义的各项一般标准。

二、理性分析:我国城市地下空间开发利用中环境评价标准的不足

1.城市地下空间开发利用中环境评价标准确立的必要性分析。美国著名的经济学家保罗·萨缪尔森在其经济学教程的环境保护篇开篇便指出:“清新的空气、纯净的水、未遭污染的土地,谁都承认这些是我们所追求的目标。但为了达到这些目标,我们又愿意为之付出多少呢?如果我们无视自己所处的自然环境的要求和限制,则人类又将会遭受一种什么样的惩罚呢?”[3]313其运用经济学的“外部性”[4]56理论解析了环境问题的根源并分析了其代价。而美国学者C.康贝尔·摩翰则从伦理学上引入“世代间公平”[5]16这一新概念来探讨环境问题。[6]43-44环境问题的重要性自不必多言,然而就环境保护的全部内容而言,其核心当属环境评价制度及其标准。有学者在美国海岸带管理和环境评估中总结道:“无论是绩效评估还是环境评估,都需要建立评估的指标体系和评价标准。”[7]环境评价制度解决的是如何实现保护的问题,致力于程序保障;环境评价标准解决的是实现什么样的保护的问题,致力于实体保障。正如前文所分析,我国当前环境评价体系中已确立环境评价制度,但环境评价标准存在巨大真空,因而我国当前城市地下空间开发利用中环境评价标准的确立要求十分迫切。

2.一般或地面环境标准在地下空间开发利用环境评价中的适用分析。就地下空间开发利用中环境评价标准而言,一般的各项具体环境标准或地面环境标准对其是否适用或者说地下空间环境评价是否应当确立独立的评价标准问题十分重要。毫无疑问,城市地下空间开发利用中产生的环境问题与地表环境问题是具有相当的差异性的。与地表环境系统相比,地下环境系统更加脆弱,其更易遭受破坏而恢复难度极大。[8]因为,地表生态系统本身具备很强的环境自我调控能力,而地下生态系统的这种能力则显然欠缺很多。[9]例如:地表水可以通过水循环系统来实现自我清洁,地面大气中的CO2超标或出现SO2气体等都可以通过绿色植物的光合作用实现调节;而地下生态系统要实现整个系统内的自我修复十分困难且十分漫长,“地下生态系统的自我调节绝大部分需要通过微生物种群来调节,其数量差以及生成环境对调节的有效性至关重要”[10]。由此,城市地下空间开发利用中的环境评价标准应当与地表评价标准差异化对待。例如,《在国家环境保护标准-地表水环境质量标准》(GB3838-2002)中,总铜含量:Ⅰ类水≤0.01mg/L以下,Ⅱ类水≤1.0mg/L(渔 0.01),Ⅲ类水 ≤1.0mg/L(渔 0.01),Ⅴ类水≤1.0 mg/L,Ⅵ类水≤1.0 mg/L①国家环保局.国家环境保护标准——地表水质量标准(GB3838-2002)[EB/OL].(2010-12-05)[2002-06-01].http://hbj.maoming.gov.cn/flfg/flfg18.htm.的规定在地下水环境评估中便不可完全适用,至少其标准应当是与Ⅰ类水的标准相等的或者应当严于这个标准。故而,一般环境评价标准或者地面环境评价标准并不能在地下空间中完全适用,城市地下空间开发利用应当存在与其配套的各项环境指标的标准。

3.环境评价体系与地下空间开发利用中环境评价标准的衔接分析。在城市地下空间开发利用的环境评价体系中,环境评价标准发挥其效用离不开环境评价制度的支持,离开了环境评价制度的明确指向,环境评价标准终将被束之高阁而无任何意义可言。我国当前城市地下空间开发利用并非无任何评价标准,只是在当前的环境评价体系中没有十分明确的标准指向,从而造成了无标准可供执行的假象。例如城市地下空间开发利用中的大气评估标准完全可以采用《大气环境质量标准》(GB3095-82)中的Ⅰ级标准,只要环境评价制度中对此存在明确的规定。当然,我国当前存在的这些可被借鉴到城市地下空间开发利用中作为评价标准的零散标准并不足以支撑整个地下环境评价体系的大厦,因而我们要强调制定关于地下空间的独立评价标准,但这是另外一个方面的问题。由此看来,我国当前城市地下空间开发利用中的问题是环境评价标准缺失的问题,但并不仅仅是评价标准缺失的问题,也有评价制度的问题即评价制度与评价标准衔接问题,离开了完善的环境评价制度,再完美的环境评价标准亦将处于独木难支的尴尬境地。

三、完善之路:我国城市地下空间开发利用中环境评价标准的路径选择

1.确立城市地下空间开发利用中环境评价标准。

1)明确城市地下空间开发利用中环境评价标准的制定基调。鉴于城市地下空间开发利用的特殊性,在制定其环境评价标准时应当确立比地面更高的标准,此即在制定整个城市地下空间开发利用环境评价标准中应当确立的总基调。例如,在大气环境质量标准制定中应当充分考虑到地下空间大气流动性较差以及光合作用较弱的问题而制定较《大气环境质量标准》(GB3095-82)①《大气环境质量标准》(GB3095-82)[EB/OL].(2010-12-05)[2008-07-05].http://www.envir.gov.cn/law/standard/1.htm.中就飘尘、氮氧化物等各项污染物更高的标准。这种高标准应当与地下脆弱的生态系统相配套,以确保地下生态和环境的安全。

2)明确城市地下空间开发利用环境评价标准中各项评价指标的范围。在城市地下空间开发利用过程中,虽然不允许工业污染排放,但并非在地下空间开发利用尤其是利用中不会出现工业排放或类工业排放的可能。因而,城市地下空间开发利用环境评价标准应当包括:环境质量评价标准和污染排放评价标准两个方面。虽然污染排放最终可以通过环境质量评价监测出来,但此时为时已晚,环境评价的目的是将有可能产生的潜在污染“扼杀在摇篮里”,故而应当建立地下污染排放评价标准。就经济学的角度来讲,环境风险预防的成本也是远远低于环境污染后治理的代价的。[11]276-281这里的污染排放应当不仅仅包含工业排放,还应当包含开发过程中的工程施工污染排放,利用过程中的类工业排放,甚至应当包括合理的经营、生活排放的预期标准。因为立法不应当仅仅局限于城市地下空间开发利用的现状,还应当考虑到其以后不断扩张的利用途径。

2.实现环境评价标准与环境评价制度的有效衔接。

1)环境评价制度应当具有明确的标准指向性。前文已经论述了环境评价制度与环境评价标准的有效衔接并非仅仅是环境评价标准的问题也是环境评价制度的问题。要使得环境评价制度具有更明确的指向性,必须在制定完善的环境评价标准的基础上对其进行细化、具体化,而非仅仅规定环境评价的基本原则和评价程序。应当在事前预测评估[12]128阶段、事中监督阶段和事后评估阶段这三个不同的环境评价阶段对各项环境评价指标应当执行环境评价标准体系中何种类别(如:Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类等)的标准作出明确的规定或指示,从而实现城市地下空间开发利用中环境评价制度和环境评价标准的有效衔接。因而环境评价制度也应当在城市地下空间开发利用环境评价标准制定后作适当修正。

2)环境评价标准应当便于事前预测评估、事中监督和事后评估的实施。城市下空间开发利用中的环境评价标准应当是一个具有评价纵深的标准体系,而非各项评价指标单一标准的集合。例如《大气环境质量标准》、《地表水环境质量标准》中对各项指标进行梯级分类(即分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类等不同等级)。这与一般评价标准或地面环境评价标准的做法是一致的,也是环境评价标准订立的通行做法,但二者的目的是不同的。一般评价标准或地面评价标准的分级更多地是为了对环境指标的分类认定,而地下空间开发利用中评价标准的分级更多地则是考虑到事前预测评估阶段、事中监督阶段和事后评估阶段三个阶段的不同特征,以便其与环境评价制度进行良好的衔接,使评价标准具有良好的操作性。这一做法实际上也是国际上通行的做法,ISO14000环境管理标准中也凸显了标准应当具有可操作性这一基本精神。[1]65-66

[1] 周珂.环境法[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2] 吕忠梅.环境法原理[M].上海:复旦大学出版社,2007.

[3] 保罗·萨缪尔森.经济学[M].萧琛主,译.北京:人民邮电出版社,2008.

[4] 丹尼尔·F·史普博.管制与市场[M].余晖,译.上海:上海三联书店、上海人民出版社,1999.

[5] Camp bell-Mohan,Breen,Futrell.Sustainable Environmental Law[M].[S.1.]:West Publishing Co,1993.

[6] 周珂.环境法学研究[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[7] 许学工,许诺安.美国海岸带管理和环境评估的框架及启示[J].环境科学与技术,2010(1).

[8] 周庆,欧晓昆,张志明.地下生态系统对生态恢复的影响[J].生态学杂志,2007(9).

[9] 孙才志,刘玉玉.地下水生态系统健康评价指标体系的构建[J].生态学报,2009(10).

[10] Bjorn Lund L,Christensen S.How does litter quality and site heterogeneity interact on decomposer food webs of a semi-natural forest?[J].Social Biology and Biochemistry,2005.

[11] 吕忠梅.超越与保守-可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社,2003.

[12] 原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999.