农村社区建设的制约性因素分析

沈 英

(孝感学院政治与法律学院,湖北孝感432000)

农村社区建设是农村改革的新生事物,是一个系统工程。有关农村社区建设的问题,在理论和实践上都取得丰富的成果,但由于农村社区建设刚刚起步,故而国家还没有形成有关农村社区建设的制度体系,在理论和在实践上都存在不少问题,制约着农村社区建设的进一步发展。这些因素有:法律制度、农村政治体制、经济来源、人员素质和各种环境等,为推动农村社区建设的健康发展,理论和实践上还需进一步研究探讨。

一、法律制度的制约

农村社区建设一直是理论和实践上关注的问题。农村社区建设是在法治背景下提出并实践的,没有健全的法律制度,没有公民法律素质的提高,没有依法办事的精神,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,和谐社区建设就无从谈起。因此,法治是农村社区建设的基本价值取向。[1]现阶段在农村社区建设中还存在不少的法律问题,制约着农村社区建设的进一步发展。

1.农村社区组织立法的空白。我国的农村社区建设虽取得了一些成绩,学者们也从不同角度对农村社区进行了界定,但由于缺乏法律上的规定,实践中难免造成农村社区组织地位的尴尬,甚至造成了农村社会生活混乱,主要体现在:

首先农村社区组织性质不明确,它是否属于基层群众自治组织法律未作明确规定。其次农村社区组织的职能不明确,它有哪些权利和义务也不清晰。再次农村社区建立的程序不明确,负责实施、审核、批准的部门没有明确规定。它的规模设置、社区组织机构的建立、社区管理权力的监督,需要法律予以明确。最后农村社区组织与社区内的其他各类组织的关系不明晰,如它与村民委员会、农村集体经济组织、村党支部的关系如何,与农村社区组织的关系如何等。总之,由于农村社区组织缺乏法律定位,国家没有出台统一的法律或法规指导,各地只能根据实际情况进行探索实践,这必然导致社区工作机构和工作人员的培育和发展无所适从,也由此导致社区建设在全国范围内的发展极不均衡,各自为政现象严重,制约了农村社区建设的顺利发展。

2.现有法律对农村社区建设的限制。在法治背景下,农村社区建设要依法进行,但现有法律的相关规定又限制了农村社区建设的进一步开展。主要体现在:

首先是中华人民共和国村民组织法的限制。根据村民组织法第19条规定的精神,涉及村民利益的重大事项,必须提请村民会议讨论通过,方可办理。该法第17条又规定:村民会议由本村十八周岁以上的村民组成,召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当由到会人员的过半数通过。农村社区建设是涉及村民利益的重大事项,然而,这条规定在实践中很难实现。其次是中华人民共和国农业法、中华人民共和国农村土地承包法的限制。根据这两部法的精神,国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,实行农村土地承包经营制度,明确依法保障农村土地承包关系长期稳定(第二轮土地承包30年不变)。这保护了土地承包人的合法权益,但却阻碍了农村社区建设中的不同模式的发展,如村村整合的模式。最后是中华人民共和国土地法的限制。根据该法的相关规定,国家严格控制土地的使用,一定程度上会造成很多建设规划难以落实,影响农村新社区建设的推进。受政府每年建设用地指标的限制,不少村因为没有用地指标而无法启动集中居住区的建设。

3.农村社区相关制度的弊端。城乡市场的自由流通是新农村社区发展的动力,而我国长期以来推行的城乡二元制的社会结构模式始终没有改变,使社区建设难以有效开展。首先是僵化的农村土地制度。农村土地所有权模糊不清使进城务工经商和以非农业收入为主的农民永远依恋着土地,这不仅造成了农村房屋大量闲置,而且阻碍了城市工商企业对农村的投资,使社区建设难以有效开展。其次是城乡户籍制度的区别。农村户籍使得农民成为了一种社会或政治身份的象征,造成了城市社会对农民的歧视,影响了农民对新农村社区建设的积极性。再次,现有的保障制度,尤其政府现有社会低保体系以及有关部门各类相关活动及其载体覆盖面有限,保障机制不够完善,影响了社区建设。[2]

二、农村政治体制的制约

政治体制是指国家管理形式,即政权组织形式的各具体环节、具体方面的总和,包括领导体制、干部队伍建设、人事制度、党政关系等等。就农村政治体制而言,它是指县乡政权和村级建制的制度性安排。改革开放以来,在村(乡)、县二级分别进行了各种政治体制的改革。但由于对农村政治体制改革的内在原理缺乏通盘了解,改革仍欠缺整体协调。“政社合一”的体制未能真正打破,影响社区建设的健康发展。

1.村民自治组织的缺陷。村民自治制度是农村村务管理的基本制度,是我国农村政治体制改革的重要内容。村民自治组织的建立形成了基本的村庄社会秩序,促进了农村社会稳定,并为农村各项事业的发展提供了制度保障,但在实践中也面临突出问题。一是缺乏村级财政支持,村民自治无法有效运作。二是村民民主不完善,造成了不良的村庄选举现象:其一,村委会选举成为村庄内部的政治社会力量的竞争,而候选人的选举动机则偏向于个人和小集团的利益,贿赂选举和不正当竞选屡禁不止;其二,村民自治很容易成为“村委会少数人自治”,村民没有有效途径来监督村委会干部;三是自治活动中缺乏自治精神的内在约束。村庄内的老人道德威望资源,家族和民间宗教资源,风俗和教化资源,经济上互助合作的各种组织,在越来越规范的村民自治架构中,发挥不了应有的作用。[3]这些都说明村民自治还没有从根本上成为一种成熟的村庄社会制度安排。村民自治组织软弱涣散,缺乏凝聚力和战斗力,而村民也就缺少民主自治意识,必然对社区政治表现出冷漠。

2.基层政府角色的错位。随着农村家庭联产承包制的确立和“政社合一”的人民公社体制被废弃,1985年全国乡镇人民政府普遍建立。但乡镇政权建立不久就面临着改革,特别是在税费改革后,乡镇政府改革更是刻不容缓。一方面前途的不确定性和财政的困难造成了乡镇政府及其工作人员的困窘与涣散,新的农村社区建设因此出现了迟滞;另一方面乡镇政府的自利性和缺少有效监督制约,使得它可能在新农村建设中扮演以前它所习惯的角色:贪腐和自肥。这样,在农村社区就会造成新的社会冲突。而在当前政治体制下,乡镇党委和政府更多的是代表国家的利益,执行上级党委和政府的各种管理任务。由于政府天然的不可避免的自利性和当下权力固有的特性(即它较少被人民约束),因此在农村社区这个官民共治的社区范围内,出现了种种难以调和的矛盾和冲突。主要体现在基层政府与乡村社会的关系,呈现反向的运行逻辑:一方面,村庄内部的自治性资源和自主性组织结构正在生成发展,农民的自治冲动日益强烈;另一方面,乡镇政府对于村庄的控制性运作并没有相应消解,某些环节甚至比人民公社的行政控制还强劲。[4]在这种情况下,由于乡镇政府对社区建设管理的越位和错位,没有厘清两者关系的边界,没有让农民成为乡村社会发展的真正主体,必然会成为农村社区重建的障碍。

三、经济来源的制约

农村社区建设目的就是要在促进农村、社区和环境协调与可持续发展的基础上,把社区建设成一个经济繁荣、服务完善、环境优美、生活方便、治安良好、人际关系融洽的全面发展的新型文明社区,最终实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共处。[5]作为一项系统性工程,集中居住点建设、基础设施配套、管理服务费用支出等都需要大量的资金投入。缺少经济来源,社区就没有生存和发展的基础 ,资金短缺的瓶颈制约非常突出。目前,农村社区建设的经济来源主要是财政投入、农民自筹、农村集体经济组织支付和社会其他机构资助等,但这几个方面都存在着不足。

1.财政投入不足。农村社区建设是一项综合性的系统工程,涉及面广,工作量大,任务重,需要大量的资金投入。中央十六届六中全会明确提出积极推进农村社区建设以来,各级政府对农村社区建设都投入了一定的资金,但由于我国正处于发展和社会转型阶段,建立全面覆盖城乡的公共财政体系的条件尚不成熟,农村社区建设经费完全由财政承担的实力还不具备。所以中央财政的经费投放是有重点的,而地方财政的经费也只能支持农村社区建设的典型示范村庄,大多数地方的农村公共设施建设、农村公共产品、公共服务短缺的问题得不到根本改善,而这一现状在相当长的时间内都难以改变,这必然影响农村社区建设的全面发展。

2.农民收入微薄。农村社区建设是一项惠及农民的战略举措,而农民是农村社区建设的主体,所以,农民理应在农村社区建设中投入一定的资金。但我国农村经济发展水平低,农民收入不高,因而农村社区建设主要应由政府自上而下地推动。所以,在劳动还是人们谋生的手段的情况下,如果没有经济利益的驱动,是不可能有更多农民参加农村社区自治组织建设的。

3.农村集体经济组织落后。农村集体经济组织是指农业以至农村中的各种合作社经济组织。它本应在农村社区建设中发挥重要的作用,但目前我国农村集体经济组织普遍存在规模小、经济力量薄弱、稳定性差等问题,难以承担农村社区建设所需的资金。另一方面,随着城市边界的扩大和机构改革的深化,许多地方实行撤乡并村,尤其是城乡结合部村委会变成居委会,农民变为居民。在这一过程中,原集体经济组织成员和村组集体资产的权属关系被变更、资产被大量平调或流失,严重损害了集体经济组织及其成员的利益。

4.社会其他机构参与程度不高。实践中,多数农村社区建设所需的资金主要靠村集体自筹,这对经济发展较好的村庄来说问题不大,但对经济相对落后地区的农村村庄来说,所需经费来源则十分紧张,需要社会其他机构的支持。目前,参与农村社区建设的社会其他机构有城市社区、企业、非营利组织和个人等,但大都流于形式上的捐钱捐物,由于缺乏市场引入机制,社区建设资金的来源渠道少,影响了农村社区建设的发展。

四、人员素质的制约

农村社区建设离不开高素质人才的参与,社区人才的缺乏必然会制约社区的发展。目前,农村社区建设中基层干部、社区志愿工作者以及农村居民群众的素质普遍较低,严重制约着农村社区建设。

1.干部素质不高。一是思想认识不够到位。基层干部还没有真正接受社区建设的理念,对社区建设工作的主动性、协调性和创造性还比较缺乏。不少基层干部认为,农村新社区建设超前了,现在条件还不成熟;有的则认为农村新社区建设只是走形式,村改居换个名头而已。二是干部整体素质偏低,主要表现在社区工作者的年龄偏大、文化程度偏低,政治素质和业务能力不强,而年轻有能力的村民又不愿意参与社区建设和管理。三是对农村社区干部和工作者的培训力度不够。他们大部分在任职前没有接受过专门的培训,任职后虽有培训,但培训内容不全面,培训形式单一,为政府职能部门的培训内容较多,而为社区村民服务的培训内容太少。四是社区志愿者人才的缺乏,由于农村基层干部待遇偏低、成长环境较差,造成社区志愿者来源渠道较窄、层次低,吸引优秀大学毕业生加入“村官”队伍也比较困难。

2.群众素质偏低。一是农村居民共同的价值观有待培育。受到现代化浪潮的冲击,农村社区由封闭走向开放,传统的因素越来越少,社区异质性的增高和经济利益的多元化直接导致价值意识的多元化,对于建设农村新社区,广大群众还没有形成统一的认识,要培育社区成员对社区的归属感,凝聚力,发挥他们在社区建设中的主体作用难度很大。二是由于农村的劳动力大量外出打工经商,留守的多是老弱病残,对新农村社区建设没有积极性。三是农村群众的法制观念相对滞后。广大农民群众由于文化程度低,对法律知之甚少,根本未意识到自己是推动农村法治进程的主要力量,是农村社区建设的内在驱动力。

3.外来人员大量增加。一些发达的地区外来人口大量增加是一个不容回避的现实,外来人口比例有的甚至超过了本地人,给农村新社区建设带来了新的课题。一是建设资金更显捉襟见肘。规划建设项目的规模要求与人口规模相适应,考虑到外来人口的增量,各种设施和服务的规模和承载能力也需相应提高,建设资金短缺的情况就愈发突出。二是社会治安难度加大。外来人口的流动性和因贫富差距引起的相对剥夺感都增加了农村社区中的不安定因素,部分外来人口聚居地治安状况不容乐观,发案率居高不下。三是外来人口融入当地比较困难。因为语言、生活习惯、文化背景等差异,以及自我封闭的心态,外来流动人口很难融入当地的主流文化,甚至形成自己的“帮派”组织,成为挑战主流意识的亚文化群体。

五、其他因素的制约

农村社区建设总是在一定的环境下进行的,但目前多种环境都制约着农村社区的建设,主要体现在:

1.乡村文化环境的影响。现在的农村社区建设不同于传统的农村社区,相对于传统农村社区,当下的农村社区应具有以下四个方面的特征:开放性、流动性、变化性和异质性。[6]从文化的角度来看,虽然农村社区建设所欲达到的其中一个目的是使农村社区居民过上一种在价值上和城市居民生活差不多的乡村生活,但乡村文化是中国农耕文化的大本营,它是适应农耕生产制度的产物,已经深入到了中国农民人格系统,使知足、拒变、守旧观念成为主流,同时也养成了人们出入相友、守望相助的传统作风。这种文化仍然残留着逝去的朝代的基因,它们在各个具体的社区建设中会获得自然的发育机会,具有了成长的内在合理性,它会极力避免统一的思想指导,影响农村社区的建设。

2.地理环境的局限。我国是一个多山区的国家,据2007年统计年鉴,我国山区和盆地面积分别占国土面积的33.3%和18.7%,山区和丘陵区人口占全国农业人口的61.3%,1424个山区县和丘陵县占全国2069个农业县的68.8%。[7]我国这种山多地少人多格局必然会给新农村社区建设增添诸多障碍。一是制约了新农村政策思想的传播和深入,影响了人口综合素质提高。二是影响着有效信息的获得与先进适用技术的推广。三是难以形成规模化、机械化、商品化的工农业产业集群,使得农业长期处于低水平经营状态。四是造成了村庄布局分散,社区所辖区域面积扩大而人口居住分散的现状,使得社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响,不利于社区居民通过经常性互动培育社区共同意识。

3.公共服务环境的滞后。由于资金投入的不足,必然会导致乡镇建设和中心村的建设发展不快,也会导致农村社区基础设施建设发展不够。农村社区基础设施主要包括村级道路、农村水利、电力通讯设备、广播电视设备、文教卫生设施等等。当前农村社区基础设施的落后使政府的很多公共服务职能还不能延伸到农村社区,更难以做到“窗口”式服务,市场化服务进入不足,公共环境、公共卫生无人治理,社区服务几乎是空白,公共服务环境的滞后是农村社区建设中一个长期存在的难题。

总之,农村社区建设是一个系统工程,它涉及法律、经济、政治、文化等诸多方面的复杂问题,也必然受到法律、经济、政治、文化等因素的制约。鉴于农村社区建设是农村改革的必然趋势,本文对农村社区建设制约性因素进行了分析,其目的是为了从理论上找到解决制约农村社区建设的有效途径,但由于能力和篇幅问题,在此不作论述,仅就理论上已达成的共识作简单的介绍,其中有影响力的观点有:有学者认为农村社区建设与城市社区建设一样,不仅是解决一些具体问题,更重要的是进行农村社会管理体制的变革,建构起适应社会主义新农村建设需要,上下贯通、城乡一体的新型的制度平台。[8]有学者认为农村社区建设一是完善法律制度,这是农村社区建设的基础。二是政府角色的转换,这是农村社区建设的关键。政府角色应定位如下:引导者、组织者、监督者和保护者。三是构建新的居民参与平台,是农村社区建设的重要依托。[9]有学者认为农村社区建设一要突出两个重点:首先是把发展农村经济,增加农民收入放在首位;其次是加强农村基础设施和社会公共事业建设。二要着力创建三个工作机制:一是建立健全投入机制;二是建立改变城乡二元结构的发展机制;三是建立社会各界支持农村社区建设的参与机制。三要继续深化农村体制改革。[10]有学者认为农村社区建设主要解决的就是“三位”问题——政府越位、居委会错位、非盈利组织缺位,“三位”问题的根源在于制度性缺陷和结构性矛盾,解决问题的关键在于对政府角色进行合理界定,对政府权力进行必要的限制和剥离。[11]有学者认为农村社区建设,需要政策支持。这些政策包括:社区用地政策、社区建设信贷政策、社区财政支持政策、社区税收优惠政策和人才吸引政策等等。[12]这些观点其实都是针对农村社区建设过程中的制约性因素而提出来的对策,当然,农村社区建设不仅需要跨学科理论研究的支持,更需要在实践中不断总结。

[1] 蒋传宓,周良才.农村社区建设与法治——兼论加强农村社区建设构建农村和谐社会的对策[J].重庆社会工作职业学院学报,2006(6).

[2] 段炼.当前农村社区建设存在的问题[J].边疆经济与文化,2009(4).

[3] 仝志辉.农村政治体制改革三十年的回顾与前瞻[EB/OL].(2009-01-15)[2010-12-20].http://user.qzone.qq.com.2009-01-15.

[4] 王霄.农村社区的定义及建设层次着力点[EB/OL].(2007-05-08)[2010-12-20].www.chinaelections.org/NewsInfo.News.2007-05-08.

[5] 刘三.对新农村社区建设若干问题的思考[J].安徽农业科学,2006(17).

[6] 徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛,2007(4).

[7] 杜鸿波等.盆地环境下进行新农村建设的障碍因素分析[J].全国商情:经济理论研究,2008(15).

[8] 徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛,2007(4).

[9] 陈小京.湖北农村社区建设的调查与思考[J].湖北社会科学,2008(11).

[10] 肖茂盛.推进农村社区建设的思路与对策[J].中国行政管理,2007(6).

[11] 张静.统筹城乡社区建设发展展望[J].求实,2006(2).

[12] 居德里.农村社区是新农村建设的有效载体[J].上海农村经济,2006(9).