职业教育视角下的农民工培训公共政策研究

贺磊 王成辽

（深圳市职工继续教育学院 广东深圳 518029）

职业教育视角下的农民工培训公共政策研究

贺磊 王成辽

（深圳市职工继续教育学院 广东深圳 518029）

农民工培训已成为职业教育不可或缺的一部分，通过全面梳理近几年来有关农民工培训的公共政策，可以发现系列农民工培训工程对职业学校提出了新的要求，各类职业学校只有在农民工培训的办学理念、办学体制、办学内容和培养模式上创新，才能有效提高职业学校培训农民工的质量。

农民工；培训；劳动力转移；公共政策；职业教育

在本世纪以来，农民工培训方兴未艾，农民工培训公共政策经历了一个从消极遗忘到有序管理，再到积极引导的转变过程，[1]2003年起确立了加强培训促进就业的劳务输出政策，以期加速农村劳动力转移、提高农民收入并统筹解决城乡问题。从职业教育的角度看，整个这一系列的公共政策将农民工培训的主要阵地放在了职业技术教育学校，也给近几年来职业学校带来了快速发展的契机，但是对职业教育者来说，这无疑是一项全新的工作。另外，“面对大规模的农民工培训需求，官方培训规划的总体指导思想除了以政府统筹外，并特别提出开放合作、引入竞争激励手段、充分利用社会资源以及创新培训模式的策略”，[1]这也对农民工培训工作提出了新的要求。本文试图在全面梳理近几年以来有关农民工培训的公共政策基础上，提炼出对职业学校开展农民工培训新的工作思路，以期提高职业学校培训农民工的质量。

一、农民工培训公共政策简单梳理

农民工是中国经济转型背景下所出现的特殊社会群体，是传统户籍制度和城乡二元结构的产物，随着城乡差距的不断扩大，农村发展日益缓慢，农民工成为了解决中国特有的“三农”问题的关键，促进农村劳动力的转移成为解决农民收入增长缓慢，加快农村发展的关键因素，而农民工的培训成为了促进农村劳动力转移的重要手段。更为重要和关键的是，目前，城乡协同发展存在着许多的障碍，在宏观层面体现在户籍制度、地方行政性的歧视、失业保险、医疗保险和养老保险等制度性的障碍，另外在微观层面，则包括农民个人的受教育程度、综合素质、社会关系网络等也存在许多的障碍。而目前对这些障碍，作为主体的农民工本身素质的提升，无疑成为解决这些障碍最为关键的一环，也是最有可能进行实际操作的一环。

从2002年起，农民工培训逐步推上了日程，农民工培训的公共政策相继出台，2003年，农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部联合制定的《2003-2010年全国农民工培训规划》，并成为指导农民工培训的指导性纲领；2004年，农业部制定了“阳光工程”——农村劳动力转移培训计划，阳光工程将劳动力转移和就业紧密结合，已成为目前农民工培训最具影响力的行动计划；同年，教育部推出了类似的“农村劳动力转移培训计划”，这一计划在统筹农民工教育培训资源和创新农民工教育培训方式上，做出了具体和细致的安排，成为指导职业学校开展农民工培训的重要纲领性文件，2004年，科技部、农业部、劳动保障部、共青团中央共同启动了“星火科技培训专项行动”，各部委均制定相关的项目管理办法，同年，国务院扶贫办公室制定了“雨露计划”，对贫困农村劳动力开展专项培训。随着上述工程的不断推进，在2006年，国务院出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中第五部分中专文指出“要搞好农民工就业服务和培训，完善并认真落实全国农民工培训规划。充分发挥各类教育、培训机构和工青妇组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展农民工职业培训”，将农民工培训提到了前所未有的高度。下面我们以职业教育的特殊视角，对上述培训工程做简单的考察。

（一）《2003-2010年农民工培训规划》[2]。本规划由与农民工培训密切相关的六大部委联合制定，开启了农民工培训的大幕，为政府开展农民工培训做出了具体部署，并界定了农民工培训的内涵与外延，对以后的一系列公共政策的相继出台有非常深刻的指导意义。

首先，本规划确定了农民工培训的根本目的在于促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，指出“农村劳动力转移已成为推动城乡经济协调发展的重要途径”。其次，确定了整个工作布局为“政府统筹、行业组织、重点依托各类教育培训机构和用人单位开展培训”，对政府统筹的要求是“中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作，专款专用，提高使用效益”；再次，界定了农民工培训的两种内容：“引导性培训”和“职业技能培训”，前者倾向于岗前指导，主要为转移前的就业准备，主要开展“基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训”，职业技能培训则是农民工培训的关键和重点，本规划指出“职业技能培训是提高农民工岗位工作能力的重要途径，是增强农民工就业竞争力的重要手段”，以“定点和定向培训为主”，并指出了当前培训的重点为“家政服务、餐饮、酒店、保健、建筑、制造等行业的职能培训”，无疑这一类行业均是吸引农民工最多的行业，也是培训比较薄弱的行业。但是，这对于教育培训机构来说，特别是职业学校，也是一个全新的培训项目。

本规划对职业学校做出具体和明确的要求，概况起来有三点：1.扩大农民工的培训规模，“各类职业学校要扩大面向农村的招生和培训规模，积极开展农民工的职业技能培训”。2.创新培训内容，规划要求“采取不同培训内容和形式，以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持短期培训与学历教育相结合，培训与技能鉴定相结合，培训与就业相结合，增强培训的针对性和实效性”，并要求城市职业学校和成人学校“结合市场需求，及时调整专业结构，积极开展进城农民工的教育培训工作”。3.整合教育培训资源，提高培训效率，指出要“改造和完善一批教育培训机构，加强基地建设，完善教学培训条件，建设一批能起到示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地”，要加强农民工培训师资队伍建设和教材开发。

（二）农村劳动力转移培训阳光工程。“阳光工程”是由农业部在2004年开启的一个大型培训项目，组织体系比较严密，主要开展农民工就地培训并捆绑转移就业。2004年至2007年三年，共培训农村劳动力1230万人，转移就业率达到86%。[3]阳光工程已成为目前最具影响力的行动计划。

“阳光工程”按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”原则，重点在“粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展农村劳动力转移培训前的职业技能培训工作”，并采用“公开招标培训基地、财政资金直接补贴农民、培训保证农民就业”[4]的机制，培训内容以短期的技能培训为重点，辅助开展引导性培训，培训时间一般为15-90天，主要以订单培训模式为主，该模式主要方式为“以订单培训的形式，面向社会招标确定项目实施单位。培训单位根据用工需求，制定培训计划，安排培训课程，组织开展培训和就业服务工作”。

对职业学校是从招标申报的角度做出明确的要求，其中比较特殊的有两条：第一，有相对稳定的转移就业渠道，有较大规模的职业介绍能力；第二，培训场所和实训基地贴近农民，能够在输出地方便农民接受培训。并要求“加强就业衔接，提高培训转移就业率”，这对职业培训学校提出了新的要求。

（三）教育部“农村劳动力转移培训计划”。农民工培训归根结底仍然是一场教育活动，所以教育部提出来的培训计划，对教育行政部门和各类教育培训机构具有很强的指导意义。“农村劳动力转移培训计划”是教育部在2004年推出的农民工培训计划，旨在整合职业教育和成人教育资源，强调“各级教育行政部门和职成学校，在农村劳动力转移工作中承担主要任务”，不断扩大培训规模，努力提高培训率和就业率。

本规划对职业学校开展农民工培训做出了具体和细致的要求，对职业学校有比较清晰的指导意义，概括起来有这么几条：1.强调了职业学校要“深化改革、创新机制”，改革专业设置、课程结构、教学内容、教学方式，改革办学模式，扩大订单培养的范围，改革教学和学籍管理，实行更加灵活的学习制度，并且提出了要“大力推行学分制改革”，探索和建立“学分银行”制度，形成学分互认机制，为学习者跨地域、转专业、分阶段参加学习或培训创造条件。提出要推进职成教的体制创新，鼓励、扶持和指导民办职成教广泛开展农村劳动力转移培训。2.强调要“动员社会各类教育培训资源，开展进城务工人员”的教育培训，指出职称学校要通过举办日校、夜校、周末学校等形式，对进城务工人员广泛开展技能培训、证书培训和学习教育。要充分利用“社区教育资源”，面向社区内进城务工人员，开展城市文明生活和农民工维权知识培训，“有计划地开展农民工转移后培训”。这里明确提出了“农民工转移后培训”，弥补了前面两个培训计划对“农民工进城后培训”的疏漏，这一点意义非常深远，一方面进城农民工的数量大、另一方面城市职成学校的培训基础比较好，也是比较有利于农民工培训的。3.强调了“推行职业资格证书和学历证书并重的制度”，这一点也弥补了前面培训计划对农民工“学历教育”的忽视，有利于农民工整体素质的提升。

（四）星火科技培训专项计划。2004年，科技部、农业部、劳动保障部、共青团中央共同启动“星火科技培训专项行动”，主要以“乡镇企业人员、农村青年、农民工、农村经纪人、星火计划管理人员、基层科技管理干部、外向型科技人员”为培训对象，本计划由科技部主导，联合推进“乡镇企业科技培训工程、青年星火带头人培训工程、星火科技管理干部培训工程、星火科技远程培训工程、星火外向型科技培训工程”等具体工程项目，本计划有两个显著特征，其一是强调了政府引导和企业主导相结合，突破了政府主导的陈规，把企业作为培训的主体，其二是传统培训和远程培训相结合，实现了培训方式的创新和多元化，“在提高效率和降低成本方面体现出强大的优势”。但是对职业技术学校没有提出清晰的要求。

（五）“雨露计划”。雨露计划是国务院扶贫办公室在2004年推出的一项针对贫困地区青壮年农民开展的培训活动，与“阳光工程”的全国大部分省份进行农民工培训不同，“雨露计划”是一项惠及贫困青壮年农民、贫困户中的复员退伍士兵、扶贫开发工作重点村的村干部和能帮助带动贫困户脱贫的致富骨干的培训行动，阳光雨露，名副其实，“雨露计划”的全面实施，“标志着发展到自然资源开发与人力资源开发并举的新阶段”。本计划培训内容主要为“职业教育、创业培训和农业实用技术手段”，强调了“职业技能培训和创业培训”，这一计划最大的突破在于把农民工的“就地培训、本地就业”和“转移培训”放在了同等重要的位置，鼓励贫困青壮年通过创业培训，成为掌握农业生产技术的致富骨干和新农村建设的带头人，此举的深远意义在于为农村培养了“讲道德、有文化、懂技术、会经营的新型农民”，保持了农村的可持续发展。

二、农民工培训背景下职业教育

农民工培训归根结底仍然是一场教育活动，而且是一场职业教育活动，职业教育在农民工培训上水平的提高，就意味着农民工培训整体水平的提高，更为重要的是，我国目前的职业教育正在向“面向人人、面向社会”的开放式教育转型，就更应该承担起培训农民工的重任，但是职业学校来说，很明显并没有相关的培训经验，农民工培训在培训内容、培训周期、培训对象、培训师资等方面都有新的要求，特别是农民工培训的长效机制并没有有效建立，结合目前开展的诸多农民工培训工程对职业学校的要求，以及有关职业学校开展农民工培训的工作经验，对职业学校高效开展农民工培训做一些初步探讨。

学校相对于政府部门来说，具有第三部门[2]的一些特征，[5]对于如何在政府、市场和社会间建立有效提供财货、实现公共利益为目标的协调机制，萨瓦斯主张透过财货与服务的提供机制，并配合以多样化、混合式安排和局部安排等多种安排方式，是有效提供财货与服务的可行途径。[6]目前，农民工培训存在的“政出多门，属地保护、目标管理、行政课责的行政手段，忽视以人为本理念，建设长效机制的农民工培训政策”的弊端，而且至今未能建立起有效农民工培训品质评估控制机制与体系。[7]基于此，职业学校在农民工培训的课题上有几项内容需要创新：

（一）需要在农民工培训的办学理念和办学体制上创新。农民工培训的公共政策上，绝大多数是出于转移农村劳动力的目的，先培训后就业的出发点，但是，基于教育的本质属性，农民工培训更需要一种“促进人的全面发展，支持人的终身学习”的培训理念，对职业学校来说，要以一种社会责任和教育关怀的价值理念，来对农民工开展着眼于可持续发展的培训。在办学体制上，农民工培训缺乏有效的制度体系来支撑其长远发展，目前并没有建立一种长效的培训机制，从农民工培训的规模大、培训需求的多元化、培训的紧迫性等现实情况出发，职业学校则需要探求一条与传统的学历教育不同的办学模式，促进政府、市场和社会的多方互动，加快政府引导、学校主办、企业参与的“多样化、混合式”办学体制的创新。

（二）需要在农民工培训的办学内容和培养模式上创新。目前的农民工培训主要集中在“引导性培训”和“职业技能培训”，而且主要是集中在“职业技能培训”上，但是从全面的教育培训理念来看，引导性的培训同样不可偏颇，农民工个人整体素质的提高和专业的持续发展，良好的引导性培训可能更为重要，另外，“非转移培训”也是不能忽视的，包括创业培训，农业生产技术的培训，所以，职业技术学校对此要有一种宽广的办学思维和全新的培养模式，满足多元化的农民工培训需求。

“农村劳动力转移培训工作正在进入一个非常好的发展时期，面临着十分难得的发展机遇”。[8]对职业学校农民工培训工作来说同样面临难得的发展机会，通过对近年来农民工培训公共政策的梳理，我们可以发现，农民工培训已成为职业教育不可或缺的一部分，特别是中等职业技术学校，更应该更新思路、创新机制、改革教学内容、改善教育服务，为农民工培训做出更大的贡献。

注释：

[1]按照民营化大师萨瓦斯的研究，第三部门是指在政府、市场之外的非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等共同承担公共财货和服务责任的机构.

[2]这一点可以从中国知网的“农民工培训”的搜索情况得到印证：2000年全年没有收录一篇相关文章，2001年为7篇，2002年为74篇，2003年激增到283篇，2004年为514篇，2005年为612篇，2006年983篇，2007年为1073篇，关注增长程度可见一斑.

[1]赵甦成.由公共财货供给角度论中国大陆农民工培训制度[J].中国大陆研究，2007（2），P62.

[2]2003-2010 年农民工培训规划[J].中国培训，2003（11），P21-22.

[3]孙政才.我国今年将采取八项措施促进农民稳定增收.http://natesc.agri.gov.cn；杨雄年副司长在阳光工程工作实施座谈会上的讲话.http://www.nmpx.gov.cn.

[4]赵甦成.由公共财货供给角度论中国大陆农民工培训制度[J].中国大陆研究，2007（2），P71.

[5][美]萨瓦斯.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002，P2-5.

[6][美]萨瓦斯.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002，P90-99.

[7]赵甦成.由公共财货供给角度论中国大陆农民工培训制度[J].中国大陆研究，2007（2），P83.

[8]杨雄年副司长在阳光工程工作实施座谈会上的讲话.http://www.nmpx.gov.cn.

本文有关研究得到了深圳市职工继续教育学院校级科研课题经费资助，课题编号：2010201103

贺磊（1983-），男，湖南湘乡人，中山大学法学硕士，深圳市职工继续教育学院教师，研究方向：农民工教育培训。王成辽（1965-），男，湖北孝感人，管理学硕士，深圳市职工继续教育学院培训部部长，助理研究员，研究方向：工运理论、农民工教育培训。

2011-02-18