1927——1937年南京国民政府的外债政策述论

石 岩

(沈阳“九·一八”历史博物馆研究室,辽宁沈阳 110044)

1927
——1937年南京国民政府的外债政策述论

石 岩

(沈阳“九·一八”历史博物馆研究室,辽宁沈阳 110044)

南京国民政府从成立之初到全面抗战爆发前的10年间为了巩固政权,承认了北洋政府时期举借的外债。为了确立在国际市场上的信用,对外债加以整理,并逐步偿还,从而为举借新债提供了契机。举借新债缓解了中国的经济压力,加强了中国的政治、经济建设,但也为帝国主义进一步控制中国提供了把柄。同时,由于一些外债借款并未用到实处,有的用于围剿红军,有的也加重了中国百姓的负担,激化了阶级矛盾。

南京国民政府; 外债政策; 整理旧债; 举借新债

Abstract:During the 10 years from its inception to the outbreak of the Anti-Japanese War,the National G overnment recognized the foreign debt borrowed by the Northern G overnment in order to consolidate power.In order to establish credibility in the international market, the National G overnment organizedon the foreign debt and gradually repaid,thus providing the opportunityfor new debt borrowing.Borrowing new debt eased pressure on the Chinese economy,to strengthen China's political and economic construction,but also for the further control of the imperialism in china provided a handle.At the same time,as some external borrowing was not used for its,and some was used for crushing the Red Army,and some of them increased the burden on ordinary people in China,thus intensified class conflict.

Key words:National G overnment; external debt policies; finishing old debt; borrowing new debt

外债有广义和狭义之分。广义的外债通常是指一国向外国政府和民间举借的债务,包括政府机构、国营单位的对外债务,也包括没有政府担保的私人对外负债。狭义的外债是指政府通过借贷、债券等形势或由政府予以担保而形成的对外国的债务。本文所说的外债为狭义的外债,即南京国民政府时期中央政府所举借的外债。中国外债始于晚清,咸丰三年(1853年)二月,上海道台吴健彰为剿灭太平军,募雇英美船3艘,议价银洋13 000元。[1](P1)因为这个借款是经清政府批准认可的,因此应视为中国近代外债的起源。之后,晚清政府时期为偿付各帝国主义国家侵略所欠下的赔款如庚子赔款等而大量举借外债。北洋政府时期为实现封建复辟和进行军阀混战,镇压资产阶级革命,也为了换取帝国主义的支持,不惜出卖国家主权,而大量举借外债。到1927年南京国民政府成立之时,北洋政府共举借了387项外债,[2]折合国币达744 447 593198元。[3]南京国民政府对北洋政府遗留下来的外债全盘接受并加以整理,以此来作为举借新债的资本。本文拟对南京国民政府成立之初到抗日战争前夕南京国民政府的外债政策加以阐述。

一、全盘接受北洋政府时期的外债

1925年北京关税特别会议时,当时中国的北洋军阀政府向西方国家提出加征关税附加税的要求,立即成为西方所有对华债权国要求偿还债务的借口。他们声称如果中国不偿还旧债,他们决不允许征收关税附加税与增高税率。参加关税会议的有12个国家,其中7国与中国债务关系较深,他们商定在关税特别会议之外在荷兰使馆另行召开会议,与中国政府就中国的外债尤其是无确实担保之外债的偿还问题交换意见。此次会议自1925年11月24日起至1926年3月底止,中国与各债权国代表,共举行16次会议。由于各国的对华债务关系比较复杂,直到北洋军阀政府灭亡时,也没有形成完整的议案。

1927年4月南京国民政府成立,作为一个新生的政权,其政治地位还很不稳固,面临的财政经济形势也非常严峻。为了维持政权统治,使国家机器能够正常的运转,南京国民政府立即照会各国驻华代表,要求同各国进行谈判,废除不平等条约,承认其合法的国际地位。同时又表示要同各国改善关系,发展友好往来。中国对各国的债务问题就被提上了日程。当旧政权被推翻,新政权建立之时,新政权是有理由不去承担过去的一切债务的。但新政权刚刚建立时会面临许多困境和意想不到的问题,为了巩固新生的政权,维护其统治,就不得不对旧政权的一些遗留问题加以承认和解决。北洋政府如此,南京政府亦如此。北洋政府刚建立时,为了得到帝国主义列强的支持,宣布承担晚清政府的外债偿还。而南京政府承担的将比北洋政府多得多,因为不仅有北洋政府未偿还完毕的晚清遗留的外债,还有北洋政府新举借的外债,这对于南京政府来说是一项非常沉重的负担。但为了取信于各国列强及外国资本集团,南京政府只得承担了北洋政府遗留下来的所有外债负担。在1928年6月15日,南京国民政府的对外宣言中表示:“国民政府对于友邦以平等原则、依合法手续所负之义务,始终未尝蔑视。”[4]而1928年7月全国财政会议通过的财政部施政大纲则明确指出:“内外债凡有确实抵押品者,维持原案继续履行”;“清理内外债,其无确实抵押品者,设立整理委员会,分别审查整理之”。这实际上代表南京国民政府正式宣布,将偿付有确实担保各外债的本息,并将对无确实担保各外债进行整理。[4]

南京国民政府在外债问题上的妥协,避免了英、美、日等债权国家的抗议,也避免了可能由此引发的外交冲突,在一定程度上稳固了国内的政权。

二、整理旧外债

由于北洋政府以来所欠外债有的有确实担保有的无确实担保,外债数量繁多,数额又巨大,因此需要对此加以整理。只有整理好旧债,偿付清楚,才能做好政府整个财政支出预算,才有机会举借新债。

1928年12月,宋子文与日本驻上海领事矢田交涉中日关税协定,允诺将对北洋时期的参战借款和西原借款加以整理偿付,希望以此来换得中日关约协定的签署,实现中国关税自主,以便能够提高进口税率、增加关税收入。1930年中日关税协定达成之后,日本方面再度提出中国积欠债务的清偿问题。但南京国民政府内部对于是否把西原借款等日债列入整理的范围意见不一。

九·一八事变和一·二八事变爆发后,国民政府在政治上和经济上陷入严重的危机之中,为了提高债信度,获得英、美等国家的支持与援助,南京国民政府确定了整理外债的原则,对有确实担保之外债采取“还本付息,从不衍期”的政策,即按期清偿本息。而对于无确实担保的外债则采取“预存基金,协商整理”,成立整理债务委员会,对此进行整理。1934年5月,南京国民政府为整理无确实担保外债规定“凡欠债数额小而毫无问题者,应不待交涉而即时开始偿还;数额大而毫无问题者,即予承认并商议偿还方法;其有问题者,另行交涉。”[5](P127)之后,又就不同类型的外债,责成财政部、外交部、铁道部、交通部、教育部以及地方机关组成不同的理债实施机构分别对外债进行整理与偿还。

到1934年6月底止,已承认归入整理者,就有美债7款、英债13款、日债37款、比债5款以及法、意、荷、瑞典等若干款,总数达银元10亿9千6百余万元。[6](P63)从1935年下半年起,南京国民政府加快了整理外债的步伐,到1935年底,南京国民政府已经清理的外债有德商西门子电机厂各项料欠,英商通用、威厘、久胜三公司料欠,美商慎昌洋行料欠,日商须藤洋行料欠等10余项电信外债。至1937年上半年,南京国民政府先后达成津浦、陇海、道清、广九、湖广等铁路借款等多项积欠外债的整理方案。同时,对一些旧债重新修订。例如马可尼—费克斯借款、芝加哥银行借款、太平洋拓业公司借款等。其中的马可尼—费克斯借款是1936年10月由伪财政部规定的整理方针,具体内容如下:(1)利息自1936年7月1日起,第1年按1厘半周息付给,以后每年加给1厘之1/4,至1942年增至周息3厘,嗣后每年一律周息3厘,至库券还清为止。(2)还本自1941年6月30日起,前3年各还1%,次4年各还2%,又次8年各还215%,再次11年各还3%,最后9年各还4%,至1975年全数还清。(3)还本付息以中国政府除已指作借款担保及抵押外之盐税收入为担保。[7](P240)从1927年7月到1937年8月,南京政府共整理并偿还各国债务49项,计3 000余万美元。

南京国民政府对旧外债的整理与偿还,增强了债信度,尤其是对美英外债的整理与清偿为得到美英的支持奠定了坚实的基础,也为进一步举借新债提供了契机。

三、举借新债

国民政府在抗战前对中国积欠的旧债进行整理清偿,使中国在国际资本市场的债信逐渐恢复,外债借用重新起步。在1929年世界经济危机爆发后,各帝国主义国家为了倾销本国的“过剩”资本,也急于寻找资本输出国。这时的国民政府举借外债客观上也适应了各帝国主义国家的形势。

1931年夏,中国长江流域发生了严重的水灾,为了赈灾,国民政府于9月初提出向美国举借麦款的决定,并与美国农业部订立了购买美麦的合同。合同规定:(1)向美国粮食平价委员会购买美麦或面粉45万吨。此项麦价,嗣经结算,共计美金921万2千8百26元5角6分,作为借款。(2)麦款利息周年4厘,每年6月底及12月底付息1次。(3)麦款分3期偿还,每期付1/3,1934年底为第1期,1935年底为第2期,1936年底为第3期。(4)指定关税5厘水灾附加税为还本付息之担保。[7](P237)

九·一八事变后,中日矛盾逐步激化,国民政府认识到,通过向英美等国举借外债,中国将与这些国家建立起财政金融、社会经济乃至政治上的密切联系,从而能有助于抵御日本进一步的对华侵略扩张,因而也积极举借外债。

1932年2月5日,宋子文函嘱海关总税务司代向英国汇丰银行商洽短期借款300万元,该笔借款于当年8月底清还。

1933年10月,宋子文代表南京政府与美国金融复兴公司签订棉麦借款合同。借款原订5 000万元,以4 000万元购买美棉,以1 000万元购买美麦,并于购麦款内以40%购买面粉。后棉花借款减为1 000万元,即南京国民政府的美棉麦借款共计为2 000万元。棉麦借款利息周年5厘,每半年照付1次,至还清时为止。还本期定为3年,或3年内照数付还。若3年期满尚有余款未清,得商请展期2年,则第4年25%,第5年75%,得于规定期前归还全部或一部分债款连同到期之利息。指定统税为担保品。统税项目为卷烟、麦粉、棉纱、火柴、烟酒及印花税。海关水灾5厘附加税作为第2担保品。

此外,南京国民政府借的外债还有建设南京自动电话借款730 198美元,无线电报话机料借款48 000英镑,九省长途电话借款206 256英镑,中法教育基金委员会美金26万5千元,中法实业银行提回之实业借款余额法金233万法郎等涉及教育、铁路、银行、电信等各个方面。1927年到1937年间,南京国民政府向外国借款曾逐渐增多的趋势,仅从美国借款就达10余次,另外各种拟定而未实现的借款更是不计其数。

四、南京国民政府外债政策的影响

南京国民政府成立之初对北洋政府遗留下来的外债加以承认并重新整理,为其政权的巩固和得到国际社会的承认奠定了基础,同时也增强了国民政府的债信度,为再一次举借外债提供了资本。南京国民政府举借外债,缓解了当时的经济压力,在一定程度上促进了中国铁路、电讯、航空等事业的发展,促进了近代社会经济的发展。从1927年到1937年的10年间,国民政府共建设铁路2 000余公里。“30年代前期,国民政府完成了南北大动脉北京至广州线的衔接,完成了东西大动脉陇海线的衔接与扩展,完成了连接东南各省的浙赣线的修筑。”[8]公路里程1927年为18 000英里,到1936年则达到69 000英里。“到1937年,全国通车里程已扩展到11万公里,形成了布局比较合理的公路网。”[8]国民政府航运业得到了很大的发展,轮船数量和吨位都有大幅度增长。航空业的发展也非常可观,10年间成立了4家航空公司即中国航空公司、欧亚航空公司、西南航空公司和惠通航空公司,开辟了12条国内航线,“航空里程达25 000公里”。[8]

同时,南京政府对英美等国外债的举借,加强了与英、美等西方国家的联系,使得他们对日本在中国的侵略扩张,不得不有所顾虑与干涉。九·一八事变爆发后,美国极为震惊。9月24日,美国政府照会中日两国政府,对事变的爆发表示遗憾,并希望中日两国政府能用和平的方式解决争端,避免再有战争行为。1932年1月,英、美、法、德、意五国派代表组成国联调查团,对九·一八事变进行调查。随着日本侵略的深入,英美深感日本对他们造成的威胁,因而大力扶植国民党统治集团中的英美派来抵制日本。

但从另一层面来说,中国在举借外债的同时,也丧失了许多经济上和政治上的权益。外债的举借,多以中国的关税、盐税、厘金和田赋等作担保,这是一种变相的高利贷式的掠夺。1933年向美国的“棉麦大借款”就是以关税和统税作担保的。资本帝国主义国家通过向中国贷款,获得了向中国倾销过剩商品的机会,缓解了本国的压力,把资本主义本国的矛盾引向了中国,他们通过资本和商品的输出牟取暴利、控制中国的财政经济命脉进而掠夺中国的政治权益,操纵中国的局势。1929年以后,中国进口大幅度增加,而出口却急剧减少。1931年入超额达811亿元,1932年入超额高达816亿元,是史无前例的。帝国主义不但向中国倾销“过剩”农产品,而且在国际市场上大肆排挤中国的农产品,使得中国的大豆、花生、棉花、生丝、茶叶等农产品出口遭受严重的危机。“1930年到1936年,各国在华投资(包括贷款)平均每年增长113亿美元,到1936年,各国在华资本总额已近43亿美元。”[9](P324)中国的煤炭、钢铁、电力、铁路运输业、航运业几乎都为帝国主义各国所垄断。国民党统治集团依靠帝国主义的帮助,凭借政治军事权力,加大对人民的搜刮与掠夺,人民生活苦不堪言。农村破产、工业衰退,国内阶级矛盾日益激化。

此外,南京国民政府这一时期所举借的外债,“有若干种,名为用作建设,事实上却被挪用或被中饱。如宝成铁路、湘黔铁路、成渝铁路等,均借了外债,但未见筑成铁路。”[6](P63)1931年的美麦借款名为赈济水灾,但其中一部分用于国民党对于红军的4次围剿之用。1933年,美棉麦借款之际,中国正普获丰收,此项借款对当时的农业是一个大的打击,国内棉麦价格受其影响,农民生活更加困苦,“此种措施,不惟民食发生恐慌,而社会金融当受极大之影响,为害之烈,何可言喻。”[10]而国民党中央政治会议却议定:“剿匪治本军费,准在美棉麦借款内动支。”而动支之巨令人悍然,“豫鄂皖赣4省剿赤军费,治标180万元,治本1 500万元”。[11]

总之,南京国民政府从成立之初到全面抗战爆发前的10年间为了巩固政权,承认了北洋政府时期举借的外债。为了确立在国际市场上的信用,对外债加以整理,并逐步偿还,从而为举借新债提供了契机。举借新债缓解了中国的经济压力,加强了中国的政治、经济建设,但也为帝国主义进一步控制中国提供了把柄。同时,由于一些外债借款并未用到实处,有的用于围剿红军,有的也加重了中国百姓的负担,激化了阶级矛盾。

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[10]文官处为西南各省国民对外协会请撤销续借美麦案等致行政院公函[A].徐锐.略论抗战前南京国民政府的外债问题[C].民国档案,1993,(3):87.

[11]仇华飞.试论1933年中美棉麦借款的得失[J].近代中国, 1997,(7):95-111.

Comment on N ational Government's External Debt Policy of 1927-1937

SHI Yan
(Study Department of Shenyang“9·18”Museum of History,Shenyang,Liaoning 110044)

K26

A

1671-9743(2011)01-0056-03

2010-12-02

石 岩(1979-),女,辽宁辽阳人,沈阳“九·一八”历史博物馆研究室馆员,硕士,从事中国近现代史、抗日战争史等方面的研究。