金融体系安全稳定与市场效率的艰难抉择——美国金融监管改革法案的立法过程

刘秀光

(广东白云学院经济系,广东广州 510450)

金融体系安全稳定与市场效率的艰难抉择
——美国金融监管改革法案的立法过程

刘秀光

(广东白云学院经济系,广东广州 510450)

美国金融监管改革法案是政府、金融界和社会公众在华尔街金融海啸之后,对美国金融体系深刻反思的结果,是大萧条以来最严厉的金融监管改革法案。该法案旨在强化对商业银行和投资银行、金融衍生工具的交易方式等的监管。美国金融监管改革法案的立法过程,是在金融体系安全稳定与市场效率之间的艰难抉择过程。

金融监管改革; 金融体系; 安全稳定; 市场效率

Abstract:The reform bill of financial regulation in American is the result of government financial world and the publics to the profound reflection of American financial system after Wall Street financial tsunami.And it is the most severe financial regulatory reform bill since the great depression.The bill aimed at strengthening regulation to commercial Banks and investment Banks,the trading mode of financial derivatives.The legislative process of American financial regulatory reforms bill is a process to the tough choices between security and market efficiency in financial system.

Key words:Financial Regulatory Reforms; Financial System; Security; Market Efficiency

一、引言

在30年代的大萧条期间,金融界的种种丑闻震撼了美国的社会良知。80多年后,华尔街金融界被揭露出的种种不良行为,再次震撼了美国乃至全世界的社会良知。美国总统奥巴马(简称奥巴马,下同)就此发表广播讲话,严厉谴责华尔街金融机构的“不负责任行为”。

华尔街金融海啸沉重打击了美国的金融体系。为了尽快恢复对美国金融体系的信心,2009年6月17日奥巴马向国会提交了金融监管改革法案(或金融改革法案,下同)①。金融改革法案涵盖了金融监管机构、商业银行和投资银行、对冲基金和私募股权基金、信用评级机构、金融衍生工具的交易方式等诸多方面。

2009年12月13日,美国众议院通过了第一版的金融改革法案;2010年5月20日参议院通过了第二版的金融改革法案;6月25日参众两院对金融改革法案的合并工作宣告完成。此法案再次提交参众两院获得最终批准,7月21日奥巴马总统正式签署该法案使其成为法律。

奥巴马认为,最终定稿的金融改革法案90%的内容与他原先的主张一致。并且表示,该法案是美国自大萧条以来最严厉的金融改革法案。不过,其立法的过程却是相当艰难的。例如,众议院的金融改革法案(第一版),绝大部分民主党议员投了赞成票,而所有共和党议员都投了反对票; 2010年4月27日,参议院的金融改革法案(第二版)曾经以三票之差未获通过。

从美国金融改革法案的立法过程中可以看出,金融改革法案是政治利益与经济利益的权衡、政府权力和民间力量的角力以及党派之间博弈的结果。金融改革法案的成功立法,给人们最直观的印象是,尽管美国一直将市场视为“经济繁荣的万能引擎”[1](P606)。但是,当面临着金融体系安全稳定与市场效率②的抉择时,最终还是将金融体系的“安全稳定”置于优先的位置。

二、美国金融监管改革法案的立法过程述评

(一)金融改革法案凸显审慎监管

美国曾经炫耀自己是一个“理想货币区”③[1](P523)。然而,其金融体系不仅在20世纪80年代的金融自由化时期难逃被颠覆的厄运,而且,金融自由化这一放松金融监管的政策,以华尔街金融海啸为归宿。在华尔街金融海啸以后,据称有约2/3的美国人希望对金融业进行更严格的监管。于是,美国政府顺应民众的要求,同时也认识到对金融业的审慎监管势在必行。

坚持美联储(FED)的独立性、扩大金融监管的范围、增设金融监管的机构等三个方面,足以体现出金融改革法案审慎监管的趋向。具体地说,金融改革法案的最终版本“完好保留了美联储的独立性”。而坚持美联储的独立性,是金融改革法案得以落实的最重要保证。为此,在金融改革法案的最终版本中取消了曾经提议的两项规定:取消由国会审核美联储利率政策的规定,改为审核不太敏感的领域;取消由白宫任命纽约联储总裁的计划。同时,众议院议员还放弃了成立国会审计局对货币政策进行监管的提议,因为,如果这一提议获得通过,将影响美联储的独立性。

虽然金融改革法案的最终版本对金融监管的某些严厉条款有所放宽,但是,政府对金融机构的监管范围仍然非常广泛,包括金融机构的运作并购、抵押贷款的发放、信用评级的制定、各种金融衍生工具的交易等。体现了美国政府在金融危机之后痛定思痛,强化金融体系的安全稳定,以及致力于恢复对金融体系信任和信心的决心。

在金融监管的机构建设方面,成立一个监察系统风险的管理委员会,并赋予美联储对大型金融机构的管理权力;为加强对银行业的监管,合并财政部下属的储蓄机构监理局和货币监理署;参众两院的两版法案都要求建立金融服务监督委员会,以监视这些金融风险的逐渐积累;设立消费者金融监管机构,保护消费者的金融权益。可见,美联储正在成为真正的“超级监管者”。

反对美联储成为“超级监管者”的观点却认为,美联储在经济金融领域的权力已经太大,现在又赋予其更大的监管权,这将制造更大的系统性风险。不过,凸显审慎监管的金融改革法案,在强化美联储的独立性并扩大其监管范围方面的立场是坚定不移的,况且,中央银行本质上就应当是“金融部门健康有效运行的守护神”[2](P299)。

实际上,崇尚自由市场经济的美国,一直在探寻自由市场机制和政府干预之间的所谓“黄金分割线”:大萧条之前的美国金融业,仰仗的是自由市场机制;大萧条重创了美国的金融业,迫使政府对金融业实施严厉管制;始于20世纪70年代后期的金融自由化,导致大萧条时期建立起来的金融监管体系开始崩溃。当自由化的潮流席卷整个经济之时,在“重新发现市场”的呼声中,政府对经济干预的放松或解除,市场失灵问题愈发显著地表现出来,最终酿成了华尔街金融海啸。可以说,金融改革法案的诞生,是从“重新发现市场”到“重新发现政府”的结果。

(二)安全稳定与市场效率的抉择

金融改革法案在确立对金融业审慎监管的同时,如何权衡金融体系安全稳定与市场效率,是一个艰难抉择的过程。主要包括“混业经营”体制是否需要收紧、金融衍生工具(或金融衍生品)的交易方式是否需要改变、如何强化对消费者金融权益和零售商利益的保护。具体地说,第一,“混业经营”体制是否需要收紧。始于30年代的“分业经营”体制,曾经为美国的金融业创造了一个稳定而封闭的环境。“在这一新体系的保护下,美国经济将近30年没有遭遇金融危机”[3](P156)。70年代后期开始对金融业放松管制,商业银行不仅只是吸收存款和发放商业贷款,而且包括为兼并和收购提供资金融通和咨询服务、现金管理和流动账户、托管、承购、证券筹资、定制金融衍生工具等。商业银行业务范围的不断扩大,其系统性风险也相伴而生。《金融服务现代化法案》(1999年)更是拆除了金融体系的藩篱,开启了金融业的“混业经营”。在“混业经营”体制下,商业银行大量参与高风险的金融衍生工具交易。商业银行的这一类经济活动,被认为是华尔街金融海啸的主因。于是,金融改革法案对商业银行的监管问题集中在两个方面:是否恢复“分业经营”,是否禁止商业银行的自营交易。

总统经济复苏顾问委员会主席保罗·沃尔克(PaulA1Volcker),在2009年初就提议恢复“分业经营”。有多位参议员甚至倡议恢复《格拉斯—斯蒂格尔法》(1933年)。由于这些提议触及大型金融机构的利益而未能提上法案议程,不过,许多新的规则显示着“分业经营”的色彩,表明了“混业经营”体制在某种程度上的收紧。

“混业经营”体制的收紧,主要体现在对商业银行业务的缩减和限制。第二版的金融改革法案,禁止商业银行从事对客户不利的自营交易,例如,禁止商业银行在对冲基金④和私募股权基金的风险投资,剥离商业银行的掉期和其他高风险自营业务。

由于掉期和其他高风险自营业务是商业银行的重要收入来源,因此,在最终的版本中选择了缩减商业银行的交易业务,而对其投资对冲基金和私募股权基金做出限制。限制措施包括投资总额不能超过基金总资本的3%,也不能超过商业银行有形股权的3%,并将商业银行客户的保证金账户永久性(原来是临时性措施)上调至25万美元。

对金融机构包括商业银行的监管,既有业务范围的限制,又有营业规模的限制。在业务范围方面,限制金融机构从事高风险的金融业务,禁止商业银行直接交易高风险的金融衍生工具;在营业规模方面,限制金融机构的经营规模。试图改变巨型金融机构凭借其巨大的规模,获得高额垄断利润的条件。总之,对商业银行一系列限制措施的目的在于,改变商业银行尤其是大型商业银行的运作模式。正如众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)所说,“银行业将无法再以当前的方式继续开展业务。他们必须逐步退出通过商业活动积累资本,而开始更多地关注为私营部门提供贷款。”对商业银行尤其是大型商业银行的一系列限制措施,也是为了大型商业银行的稳定经营,破除金融机构“太大而不能倒闭”的幻想。

金融改革法案对美国银行业施加的限制措施,势必导致它们未来盈利的减少。因此,这些限制措施曾经遭到银行业的极力反对。但是,当面临着安全稳定与市场效率之间的权衡之时,在一个历来崇尚市场效率的经济中,仍然将“安全稳定”放在了优先的位置。

第二,金融衍生工具的交易方式是否需要改变。美国副总统拜登针对“高盛诈欺案”说,我们需要重建美国金融市场的信心和信用。美国证券交易委员会(SEC)对高盛集团(G oldman Sachs)提起的诈欺的指控,更是对金融改革必要性的有力支持。

“高盛诈欺案”的起因是高盛集团于2007年2月,将信用评级最差的次级房贷抵押债务,包装成复杂的金融衍生工具“复合债权担保凭证”(CDO)销售给不知情的投资人。当房地产市场受到重挫以后,投资人惨遭损失高达10多亿美元。其中,德国工业银行(IK B)亏损115亿美元而濒临破产,荷兰银行亏损8141亿美元被英国苏格兰皇家银行买下。

“在经济实践中,成功往往有很多的原因,而失败的原因却往往只需要一个”[1](P33)。“高盛诈欺案”的实质是金融衍生工具的滥用,而正是多家金融机构滥用金融衍生工具,催生了金融体系中灾难事件的不断出现。[4-5]奥巴马指责说,现行的规定使金融衍生工具的交易成为赌博。

鉴于华尔街金融海啸的重要原因在于复杂证券价格的不确定性,以及交易对手(个人或法人)是否能履行自己的义务。因此,金融改革法案决心改变金融衍生工具的交易方式。而金融衍生工具交易方式的改变,主要是采取集中化交易。其具体措施是,创建集中化交易所和交易清算所。集中化交易所是将金融衍生工具的交易价格公开,而交易清算所则要求金融衍生工具的使用者提供担保,以确保交易的各方完成交割。集中化交易的最终目的是,将金融衍生工具的交易更加透明,以及限制大公司利用自有资本参与投机交易的能力。

第三,如何强化对消费者金融权益和零售商利益的保护。金融改革法案决定,在美联储内部设立一个消费者金融权益保护机构,负责监管与消费者相关的信用卡、抵押贷款、个人储蓄等金融产品和服务。赋予该机构独立的规章制定权,以保护消费者免受金融机构失当金融行为的伤害。

金融改革法案的最终版本规定,零售商可以给使用现金的消费者折扣,借记卡交易付给发卡行的处理费也将不再比照信用卡交易。美国零售商协会的约翰·艾默林(John Emling)称,此举是切实保护消费者和零售商的必要措施,唯此才能免受大型商业银行以及发卡机构的盘剥。

商业银行收取的与借记卡相关交易的费用,称为借记卡结账中转费。每笔借记卡交易商业银行收取0175～1125%的交易费,银行每年从中获利数百亿美元。因此,华尔街的投资银行以及大型商业银行,极力阻止金融改革法案中有关借记卡限制条例的通过,也就不足为怪了。

长期以来,尽管借记卡交易处理成本显著低于信用卡交易处理成本,但收费标准却是相同的。这种不合理现象能够长期存在,主要原因是,发卡市场被万事达卡公司和维萨卡公司所垄断,致使中小零售商没有选择的余地。借记卡限制条例的通过说明,保护消费者和零售商的利益,是金融体系安全稳定的重要条件。

但是,对消费者金融权益保护的问题仍然留下了漏洞。例如,奥巴马支持加强对汽车贷款的监管。他表示“不能任由利益集团的游说削弱金融改革的力度”。参议院和众议院各自的金融改革法案,重要的不同之处是,是否将汽车经销商排除在新设立的消费者金融权益保护机构监管对象之外。众议院的版本中包括了这样的豁免,参议院的版本则去掉了该条款,而最终的版本对汽车经销商的监管排除在外。汽车贷款是大部分普通美国人除了住房按揭贷款之外最大的个人贷款,理应对汽车贷款加强监管。遗憾的是,在全美汽车经销商的游说甚至抗议之下,金融改革法案向汽车经销商利益集团做出了妥协。

(三)金融改革法案存在的问题和缺憾

虽然金融改革法案的积极意义是值得肯定的,但需要关注其中隐含的问题以及留下的某些缺憾。首先,美国金融改革法案企图成为世界的模型。保罗·沃尔克指出,美国的立法对其他国家来说将是某种出发点,我对国际社会接受基本准则充满希望。如果从正面的意义理解保罗·沃尔克的上述言论,一方面,美国的金融改革法案及其立法过程,其他国家可以从中获得有益的借鉴;另一方面,2010年6月多伦多G20峰会关注国际金融体系的安全稳定,主张对重要的金融机构实施国际协调监管,美国的金融改革法案也可谓是适应全球金融改革的潮流。

但是,美国总是凭借着在国际政治、世界经济中的优势地位,按照美国的意志在国际金融领域推行所谓“华盛顿共识”,而“华盛顿共识”的实质是将“美国标准”变为让世界各国执行的国际标准。这种金融霸权主义的行径,早已受到国际社会的指责。例如,有经济学家指出,世界经济常常受到一个由国际金融体系之间的关系所构成的“霸权”体系的支配。当一个强大国家的国内中央银行占据了中心地位时,其国内政策利益经常会与整个国际金融体系的利益发生冲突,有时还会引发灾难性的后果。[6](P137-139)

其次,参议院农业委员会主席林肯(Blanche Lincoln)提出,金融衍生工具交易虽然不是商业银行的核心业务,但这类经济活动促成这些机构发展到如此庞大,以至于纳税人别无选择,只能救助它们以防止破坏整体经济。因此,他提议剥离商业银行的互换交易业务。这一提议不仅遭到华尔街金融界的极力反对,而且美联储主席伯南克、联邦存款保险公司主席拜尔也都不支持。在金融改革法案最终的版本中只要求商业银行分拆风险最高的农业、金属等互换交易业务,而保留了利率、外汇、黄金、白银等方面的互换交易业务,而这部分业务占到整个市场交易份额的80%以上。这种折衷的结果说明,在金融体系的安全性与利益关系的权衡中,虽然坚持了金融体系的安全性,但更多的照顾了商业银行的这一部分利益。

最后,美国的信用评级机构自2007～2009年金融危机以来备受谴责,原因是它们为一些风险债务提供了过高的评级,隐瞒证券的风险而误导了投资者,甚至为了谋求利益而成为金融诈骗者的帮凶。

信用评级机构的报酬一般是由发行证券的公司来支付的。许多国会议员称,信用评级机构为取悦客户和争取业务,是歪曲评级结果并给予较高评定等级的诱因。众议院的金融改革法案要求,信用评级机构的业务要在证券交易委员会注册登记,并对它们提出更加严格的责任标准;参议院的金融改革法案要求,建立一个独立的委员会(清算中心),并且为证券的评级指定信用评级机构。

但是,最终的金融改革法案却完整保留了信用评级机构的运行模式——发行证券的公司向信用评级机构付费,信用评级机构给金融产品评级。该法案仅仅承诺,将用两年时间研究信用评级机构如何做出经营模式的调整。不过,能否做出调整也是未可知的事情了。

此外,在美国这样的所谓自由主义国家,对立的声音是永远存在的。例如,LECG公司国际金融服务部门的主席威廉·艾萨克(William M1Isaac)认为,金融改革法案是荒唐的法案。有的共和党议员则批评说,民主党很大程度上是在搞一场政治秀。一些共和党人甚至声称,如果他们在华盛顿重新执政,将废除该法案。但是,总体上看,金融改革法案比较正确地处理了金融体系安全稳定与诵场效率的关系。借用奥巴马的评价就是,法案的最终版本将迫使金融机构担负起责任,但郴会遏制自由市场。

三、结束语

综上所述,美国金融改革法案是政府、金融界和社会公众,在华尔街金融海啸之后对美国的金融体系深刻反思的结果,被认为是大萧条以来最严厉的金融改革法案。该法案涵盖了金融监管机构、商业银行和投资银行、对冲基金和私募股权基金、信用评级机构、金融衍生工具的交易方式等诸多方面。

金融改革法案的立法过程,是对美国金融体系的安全稳定与市场效率之间的抉择。金融改革法案凸显政府对金融业的审慎监管,主要表现在“混业经营”体制的收紧、金融衍生工具交易方式的改变、强化对消费者金融权益和零售商利益的保护等方面。

[1][美]保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.萧琛主译.经济学[M].北京:人民邮电出版社,2004.

[2][加]杰格迪什·汉达.郭庆旺等译.货币经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[3][美]保罗·克鲁格曼.刘波译.萧条经济学的回归和2008年经济危机[M].北京:中信出版社,2009.

[4]刘秀光.金融萧条的重现与信用迷失[J].西安财经学院学报, 2009,(4):5-8.

[5]刘秀光.美元循环周转机制与金融危机关系探析[J].武汉科技大学学报,2009,(5):45-49.

[6][加]约翰·史密森.柳永明等译.货币经济学前沿:论争与反思[M].上海:上海财经大学出版社,2004.

注释:

①这项立法的正式名称为《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。这一命名来自于该法案的发起人,参议院银行委员会主席克里斯多弗·多德和众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克。

②“效率”一词,在理论经济学中是指社会资源最有效地使用;在金融学中是指金融市场的信息被快速地吸收。本文的“市场效率”中的“效率”一词,可以包括上述两方面的含义。

③1961年,罗伯特·孟德尔提出了以美国为“理想货币区”或“最优货币国家”的理论。

④保罗·克鲁格曼在其《萧条经济学的回归和2008年经济危机》一书中指出,20世纪90年代经济危机最奇怪的特点之一就是,“对冲基金”在其中扮演了很重要的角色。……毫无疑问,对冲基金无论是大发鸿运还是损失惨重,都给世界市场造成了冲击。

The Tough Choices Between Security and Market Efficiency in Financial System——The Legislative Process of American Financial Regulatory Reforms Bill

LIU Xiu-guang
(School of Economics,Guangdong Baiyun University,Guangzhou,Guangdong 510450)

D922128

A

1671-9743(2011)01-0042-03

2010-12-01

刘秀光(1950-),男,山东青州人,广东白云学院经济系教授,从事经济学方面的研究。