试论公共政策制定中的公众参与

唐云锋, 张琳琳

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江杭州 310018)

试论公共政策制定中的公众参与

唐云锋, 张琳琳

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江杭州 310018)

我国社会主义市场经济体制的确立、社会民主的发展、全球化的国际形势等,都要求我国在公共政策制定中实现更多的公众参与。公众不仅是公共政策制定与执行的重要角色,而且也是公共政策实施的对象,在公共政策制定过程中发挥着举足轻重的作用。只有让公众积极有效的参与到公共政策的制定过程中,才能提高公共政策的质量,实现公共目标。

公共政策; 制定; 公众参与

Abstract:Along with the establishment of socialist market economy system inour country,the development of Social democratic and the globalization of the international situation,etc,more public participation are required in our public policyformulating.The public is not only the important role in public policyformulation and implementation,but also the object of public policy implementation.Therefore,the public plays an important role in public policy formulation.Only the public participation works effectively in public policy formulation,can Public policy quality be improved,and can the public goals be realized.

Key words:Public policy; public participation

20世纪70年代以来,与信息技术革命和全球化浪潮相伴随的是全球行政改革运动。包括中国在内的许多国家都在探索与信息化和全球化相适应的行政模式。到目前为止,这场运动还在继续,探索还在进行。公众参与政策过程是增强公众信任政府的一个主要内容。公众参与,就是公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动。[1]公众参与有三个基本要素。一是参与的主体。公众参与的主体是拥有参与需求的公众,既包括作为个体的公众,也包括由个体公众组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公众可以合法参与的公共领域,这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道,公众可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。公众参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策,因此,在公众的所有参与中,政治参与尤其重要,最具有实质性的意义。

一、公众参与公共政策制定的渠道

要将公众的利益诉求转变为公共政策,就必须有通畅的表达渠道,使这些诉求输送到公共政策的制定者,也就是政府那里,进而成为制定公共政策的素材。考察借鉴其他国家及历史的成功经验,有助于建立起适合我国现在国情的公共政策制定机制,更好的解决当前公共政策制定过程中遇到的各种问题。

(一)目前常见的参与途径

1.民意调查制度。民意调查人民主权的一种表现,有的国家以法律规定的形式来保证政府重大政策的出台前都要进行民意调查,通过民意调查,可以宣传政府的政策,获取民众的理解和支持,掌握民众对政府行为的支持程度。以加拿大为例,1999年,加拿大政府聘用民意调查私营公司进行了600多次调查,为政府公共政策的制定奠定了良好的民意基础。[2]

2.信息公开制度。公众要参与政策制定过程,就必须保证公众的知情权,让公众有良好的获知政策相关信息的管道,在过去的行政过程中,政府出于强势的地位,信息不透明,公众与政府的信息不对称严重影响了公众参与政策制定的积极性,即使参与了制定过程,也会因为信息的不畅通使这种参与成为空谈。

3.听证会制度。这种方式近年来在我国开始流行,虽然实际效果有待考察,在不同的公共领域都举行过各种各样的听证会。

4.院外游说。在英美等国,院外游说是合法的,有专门的院外游说集团,这些游说集团的成员都需要注册备案,游说的效果也不容小视。

5.公众请愿和投票。在许多关系全国利益的重大问题面前,政府有时会发起公投,例如瑞士在是否加入联合国的问题上就发起了多次公投。当公众的利益诉求没有得到及时的反馈时,会出现一些极端的表达方式,如集体请愿、游行、甚至暴动。

(二)我国主要的公众参与渠道

1.人民代表大会和政治协商会议。通过选举人民代表大会代表和政协代表,人民以代议的方式将自己的政策意愿通过这些代表来表达,从而间接参与到公共政策的制定过程之中。

2.信访及上访。可以通过信件、电话、电报等形式,向各级信访机构反映问题。也有采取上访的形式的31领导接待日制度。领导接待日制度的建立,使公众有更多的机会与政府的领导人面对面,提出自己的问题,并寻求解决。领导人也通过这个制度更直接的了解到一般民众的心声,在制定公共政策时更好的考虑到这些要求。

4.座谈会和茶话会。这是一种比较轻松的形式,政府邀请学者或者群众参加,以讨论的形式形成意见,影响公共政策的制定。

二、公众参与公共政策制定的必要性与作用

我国是人民民主专政的社会主义国家,人民当家作主管理国家事务,这是我国公众参与公共政策制定的最重要的政治基础。公众参与政策制定是实现公民政治权利和履行公民政治义务的有效途径。从我国实际出发,顺应广大人民群众日益强烈的当家做主的要求,特别是对事关自己切身利益的社会公共事务的参与、监督要求,公众参与政策制定已经成为我国民主政治建设的一项重要任务。特别随着现代精神文化生活水平的提高和科学技术的发展,公众参与政治的政治意识、民主意识和责任意识不断提高,政治技能和政治素养也不断提升,对切身的公共事务关注增多,从而政策知识得以不断扩大,对政策的认识不断深入,形成了自己对政策的独特见解。现代技术(网络)的发展也越来越表现出支持民主的趋势,公众可以更直接的了解和参与政治生活,与政治体系进行广泛的接触和交流,使政治行为更合乎民意。公众通过各种政治参与途径,去影响或制约政府公共政策的制定和执行,是我国公共政策过程中的大趋势。公众参与我国公共政策制定是政府落实“以人为本”执政理念和维护公共利益的重要保证与环节。

戴维·伊斯顿(HaraldD1lasswell)这样定义公共政策:公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。[3](P123)我国公共政策制定的目的就是为了更好的体现和维护社会公众的利益。只有公众参与才能使制定出的政策更好地反映公众的需求,真正做到维护社会公众的利益,和提高政策效能。公众参与公共政策制定也能促进政治生活公正与稳定,公众参与本身是一种民主政治的方式,有利于推动政治民主化,提供政治的合法性。同时在一定限度上对权力实现监督制约,从而一定程度上遏制了腐败。因此,大众的关注和参与,对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先,公众参与,有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的利益与要求,并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上,以保证政策目标的公共性和提高政策的合法性。其次,公众参与政策过程,有利社会公众加深对公共问题和相应的政策方案的理解,减少执行时可能遇到的困难,有利于政策的有效执行。最后,通过参与过程事后的反省,公众都会逐渐培养出独立和批判的思想,成为一个自觉的个体,对公众个人的社会参与意识与政治思考方面都能得到很好的教育和锻炼,这一点是每个社会实现民主的基础。

三、当前公众参与公共政策制定过程存在的问题

(一)公众参与的主动性和自觉性较低。全能政府的政府管理思维限制了公众在社会参与中扮演的角色和发挥的作用,公民与社会长期接受政府全能主义的影响形成了依赖人格。[4]有资料显示真正出于自主意识自愿参加的公众参与行为具有随大流的从众性。

(二)公众参与的理性化程度较低。相当数量的公众参与不是基于公众的责任感,不是出于对自己的权利和义务的认识,而是凭着心中激荡的冲动参与的,有时甚至只为了发泄心中的不满情绪,不能采取规范化程序化的参与形式。

(三)公众参与的能力不足。由于公众的自身素质对咨询的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响,使得现实中公众参与的能力与参与要求不符,参与效率低微。

(四)公众参与的制度化较低。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证,但具体的关于规划参与行为,畅通参与渠道,保证参与实施的制度却不够健全,致使许多公众参与以非制度化的形式出现。

(五)政府官员的错误观念。一些政府官员具有严重的官僚主义思想,不尊重公众应有的政治权利,仅把公众当作公共政策的客体,认为公众理所当然应绝对接受和服从公共政策。致使“公众参与”仅流于形式或被当成某些领导的恩惠或权益之计,严重阻碍了公众参与的正常发展。

(六)公共政策制定体制改革不到位,公共决策制定体制尚不健全。主要表现在以下几个方面:11上下等级分明的繁冗的组织结构决定了自上而下和自下而上信息传递的不平衡性。21沟通渠道不够畅通,公众的意见和建议无法直接参与到政策制定过程中。31公共决策制定机制缺乏必要的民主、论证环节。

(七)监督机制和责任追究机制不健全。由于没有相应的监督和责任追究机制的约束,政策制定者往往只追求短期的政绩,无视政策实施的长期后果,将不成熟的公共政策推匆匆付诸实施,最终导致政策制定无效率,甚至造成巨大的公共资源浪费。

(八)相关法律法规制度不健全。相关法律制度的不健全导致公众的意愿无法得到合法有效地表达,没有法律的保障就没有真正的公民参与。很多地方政府、部门虽然提出要鼓励公众参与公共决策制定,但也不见有具体的实施办法。由于我国目前也还没有出台关于公众参与公共政策制定的法规,公众参与公共政策制定的法律地位无法得到保障。

四、如何实现广泛的公众参与

(一)提高公众的素质,大力培育公众的民主法治意识,提高参政议政能力

公众具有参与政策制定的能力首先就是要培养公众的素养,公众的知识水平达到一定程度,素质达到某一程度,公众参与政策制定才有可能。必须以培养公众的民主法治意识为前提,增强公众参与政策制定的能力。一是培养主体意识,即公众在参与国家政治生活中表现出来的高度的政治责任感和积极主动的精神。二是培养参与意识,即公众能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映。参与意识是公众民主意识至关重要的部分,公众的参与意识越普遍、越自觉,参与的行为越广泛、越深入,则民主政治越发展,政治文明越进步。三是培养法治意识。法治是政治文明的本质要求和有机组成部分,公众只有形成自觉的法治意识,并普遍见之于行动,才能在全社会形成良好的法治环境,也才能确保公众的有序参与。

(二)加强公众的主体地位,提高公众参与政策制定的合法性

公众的主体地位体现在公众和政府地位的平等。认同公众在政策制定中的主体地位,让公众有说话的权利,在关系到群众利益的公共政策上积极征求公众的意见,并在平等对话的基础上,让公众理解和认同公共政策的制定,加强和公众的合作,使公共决策更加具有说服力和可行性。这也是公共政策得以顺利实施的前提。

首先,立法保障。公众主体地位如果没有法律的保障,公众参与就会仅仅流于形式。法律保障主要是通过立法确保公众参与主体地位的合法性。合法性有两个方面的含义,一个指的是通常法律意义上的合法,一个是政治意义上的合法。[5]我们这里讲的是法律意义上的含义,并将其政治意义上的含义解释为政府对公众在政策制定中主体地位的认可。法律确保公众参与的领域、权限等以制度化形式出现,旨在平衡公众与政府之间的基本关系,确保公众的参与平等。公众参与公共生活一直被当作是一项基本权利,受到法律的保护。但是得以真正实现却是一个缓慢的过程,并且有关这方面的法律比较少且不完善。所以,应该既要加强公众参与政策制定的权利和程序法律基础,又要加强保障公众参与决策权利实现的法律建设。

其次,舆论宣传与监督。只有立法保障是不够的,必须要有积极地宣传和引导手段——舆论。舆论是由于对同一问题持相同态度的人将其态度相互传播、相互影响而成,因此舆论能反映公众的思想和行动,对公众和政府来说都有独特的引导作用,并能影响社会趋势的发展。舆论宣传的方式多种多样,报纸、电视等大众传播媒体能够及时准确的将政府动态和公众的态度行为进行客观宣传和解释;政府相关部门举行大型宣讲会,让公众清楚地了解政策制定的相关信息,以便更好的以主体地位参与其中;现代网络技术的发展拓宽了政府与公众之间的沟通渠道,使得公众和政府进一步实现平等对话;巨大的信息量让公众参与的意识和能力得以提高。

再次,转变政府的观念和角色。因为政府拥有比公众更加强大的支配和控制资源的能力,而且对公共政策制定拥有最终的决策权,这容易造成政府官员无视公众的意愿和建议,将公众置于次要地位,这与政府官员自身的“公仆”角色是背道而驰的。所以首先要转变政府官员的官本位思想,正确把握自己为人民服务的角色定位。这样才有利于在公共政策制定中实现公众的主体地位,提高公众参与的合法性。

(三)增强公共政策制定活动的透明度,提高公众在政策制定中的知情权。列宁曾说:“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”人民行使管理国家的权力,是以对公共事务的了解为前提的。[6]知情权是公众参与公共政策制定的最基本前提,不知情的话,一切无从谈起。而且知情权必须从政府政务信息的公开做起,保障公众对政策制定信息的知情权,是知情权的切入点。公众只有明确了政策制定的全部信息,才能提出自己的意见,同时对政府政策制定进行自下而上的监督。因此,加大政务公开力度,提高公共政策制定活动的透明度,扩大公众的知情权,是提高公众参与的积极性和有效性的重要措施。

首先,扩大政务公开的范围。把决策公开的渠道和方法列入决策程序,除了涉及国家安全等必须保密的问题外,政府的决策和决定重大事项的过程要按照规定的方式通过媒体公开发布。特别应将公众关心的重点、热点、难点问题的政策制定放在首要地位进行公开,有效地激发公众参与的积极性和有效性。

其次,实现行政程序公开。使公众全面了解政策制定的基本程序与过程,以防政策制定过程突发状况发生变化时引起公众误解,损害公众利益。同时方便公众能有效地对政府工作实行各环节的全过程监督,确保政府政策制定方向的正确性。

再次,保证政务公开的内容真实可靠。往往由于政务公开的监督工作没有全面到位,一些公开的形式和内容只停留在便民服务的层次上,对于容易因暗箱操作而导致腐败的问题做不到真实的公开。这样公众就会因错误的信息受到误导而不能提出正确的建议,公民参与就会流于形式。在这种情况下,政府做不到按公共意愿办事会“成为破坏性的部门,它无法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成的损害”。[7](P29)

最后,确保政务公开制度和程序的可实践性。仅仅喊几句口号而不能付诸实践的政务公开是没有用的,这一方面要求政府政务公开在制度和程序设计上要密切结合实际,使其具有可操作性;另一方面由于公众参与的知识水平和实践能力参差不齐,要尽量使操作过程简单化具体化,保证公众参与的效果达到最大化。

(四)加强政府主动沟通,完善监督机制和责任追究机制。政府是政策制定的发起者和最终决策者,掌控着重要资源,而公众是政策制定的直接参与者和受益者,政府政策的制定和实施离不开民意的支持。因此,政府应主动加强与公众的沟通,注重民意的收集并主动回应民意,主动对公众作出合理解释,这是保证社会稳定的基础,也是政府政策合法性的基础。必须建立和完善政府政策制定的监督机制,让公众充分行使知情权和监督权,如实行听证制度、检举报告制度,实现公众广泛有效的监督。对妨碍政策制定过程顺利实施或因失误严重损害公众利益的行为要进行责任追究,对相关负责人进行惩罚。从而将暗箱操作等腐败问题的发生概率降到最低,维护好公众的利益。

建立健全的公众参与机制,是推动政府改革和决策民主化,促进社会经济协调发展的必要保证,也是建设和谐社会的必由之路。当前我国的公众参与已经有了较大的进步,但要真正建立起符合我国国情的、有自己特色的社会公众参与机制,还需要付出较之以往更多的努力。目前到了制度建设的关键时期,其中很重要的公共能量场一项制度建设,就是摆脱目前决策体制上的“官本位”,进一步发展公众参与。建立和完善的公众参与机制,虽然不足以解决当代社会纷繁复杂的公共政策过程的所有问题,但起码可以使其中多数问题的解决变得更容易和更有效。

[1]俞可平.公众参与的几个理论问题[J].学习时报,2006,(5):1.

[2]李解元.论公共政策的科学化与民主化[J].改革与战略, 2004,(11):83-84.

[3][美]戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].北京:商务印书馆,1993.

[4]罗忠桓.推进社会参与应急管理的思考[J].怀化学院学报, 2010,(7):38.

[5]让-马克·夸克.合法性与政治(中译本序).北京:中央编译出版社,2002.

[6]豆星星.论和谐社会视野中的政府信用[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2009,(1):11.

[7]福克斯,米勒.后现代公共行政[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

Analysis of the Public Participation in Public Policy Formulation

TANG Yun-feng, ZHANGLin-lin
(Public Financial and Management Institute of Zhejiang Finance and Economics University,Hangzhou,Zhejiang 310018)

D695

A

1671-9743(2011)01-0035-03

2010-12-02

杭州市社科规划课题“基于政策网络理论视角促进我国社会阶层关系和谐的公共政策研究”,项目编号: A10ZF05。

唐云锋(1971-),男,湖南祁阳人,浙江财经学院财政与公共管理副教授,复旦大学公共管理博士后,从事公共管理学方面的教学与研究;

张琳琳(1986-),女,山东泰安人,浙江财经学院财政与公共管理硕士生,从事公共政策方面的研究。