加强我国税源管理的探讨

吴岿岩

（安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030）

加强我国税源管理的探讨

吴岿岩

（安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030）

税源管理是税收管理的核心和基础，是税收职能得以实现的根本途径。当前，我国税源情况和管理环境发生诸多重大变化，税源管理存在不少问题。只有通过更新税收理念、完善税收法律体系、建立健全税源管理机制，才能不断提高税源管理的质量和效率，更好地实现税收职能。

税源管理；纳税人权利；纳税服务；信息管税

税源，即税收收入的来源。[1]15税收来源于经济，经济—税源—税收，这是税收收入的转化过程。税源管理是税务机关以公共管理理论为指导,以现行税收法律制度为依据，以税源为管理对象，采取有效措施提高对税源信息的采集、分析、评估、监控能力，确立并保障纳税人权利，提供优质、高效的纳税服务，从而促成纳税遵从度和税收征收率的提高，促进税收征收管理的公平和效率，以实现税收职能的一种公共管理活动。在现代市场经济条件下，税收具有财政职能、调节职能和监督职能。税源管理是税收管理的基础，[2]74是税收职能得以实现的根本途径。当前，随着我国经济社会信息化、市场化、国际化程度的日益加深，我国税源情况和管理环境发生诸多重大变化。为了更好地实现税收职能，必须加强我国的税源管理。

一、当前我国税源管理存在的主要问题

（一）经济社会环境日益复杂

一是随着市场经济的不断发展和对外开放的持续深化，我国经济保持平稳快速发展，税源规模不断扩大，税源结构日益多元化，税源国际化程度不断加深，企业经营信息化程度大幅提高，电子商务发展迅猛。这些变化客观上增加了税源管理的难度，迫使税务机关改变传统的管理理念、方式、手段以适应新的挑战。二是随着市场化进程和民主法制的发展，我国政府行政理念和政府行为在发生变化，税收政策的制定和执行的宏观制约因素增强。国民素质的提高，纳税人主体权利意识的增强，对税务部门依法治税和服务水平的要求会越来越高。

（二）税收理念陈旧落后

税务机关课税理念陈旧。一是重税收任务、轻税源管理。我国政府和税务部门对税收收入实行计划管理，税收计划的制定采用基数增长法。政府将税收任务的完成情况作为考核税务部门工作业绩的主要指标，税收计划具有明显的强制性。税务部门把超额完成税收任务视为最重要的政绩目标，强调完成税收任务，将税源管理视为完成税收收入的管理手段，而不是将其作为税收管理的中心工作。由于税收计划的制订常常与实际的税源状况脱节，有税不收、收“过头税”、越权减免税等现象依然存在。二是重监管、轻服务。在税收征管中，税务机关和税务人员都注重对纳税人的监管，忽视优化纳税服务，没有将纳税服务提到法制化层面上，对纳税人的激励缺失，甚至滥用职权侵犯纳税人合法权益；征纳双方法律地位不平等，税务机关与纳税人是一种监管者与被监管者的关系。三是重人治、轻法治。从税收征管的外部环境看，政府行政干预替代税收执法的问题较多，“地方政策”替代税收法律的情况并不少见，权力甚于法律。从税务机关内部看，法律政策服务于税收任务，法治管理流于形式。“人情税”、“关系税”大量存在，该征的不征，该免的不免，该罚的不罚。我国纳税人也缺乏正确纳税理念。一方面自觉纳税意识差，偷逃税现象普遍。另一方面纳税人权利意识不强，在自身权利遭到侵害时，不知也不会保护自己的权利。

（三）税收法律体系不健全

一是税收法律立法层次低。我国现行的税收法律制度，除了《税收征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》是由国家立法，作为国家经济生活中重要的税收立法如增值税、营业税、消费税等，均是授权立法，以条例的形式存在，降低了税收法律制定的广泛性、代表性和透明度，造成税收法律缺乏权威性、稳定性和刚性，立法权与执法权出于同一主体，也不能保证执法的公正。二是纳税人权利缺失并缺乏保障。我国宪法第五十六条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，却缺乏关于“纳税人的合法权益受法律保护”的相应条款，而体现纳税人基本权利的 “税收法定”、“政府必须为纳税人服务”和“不准浪费税款”等原则未能在宪法和法律得到明确确定。[3]34目前我国对纳税人权利作出的许多规定，都只是局限在税收征管领域里来认识和界定，将纳税人权利狭隘化，并且缺乏有效的保障机制，不足以维护纳税人的根本利益。三是税制复杂、税制缺陷。我国目前税种有19种（实际开征18种）。如此多的税种，再加上税制的改革带来的不断变化，必然加大税务部门税源管理的难度。“以票管税”带来管理难题，增大了税收成本。我国的税法体系还存在一些歧视性规定，直接导致税源确定上的不均衡。四是我国税费总负担相当重。[4]8

（四）税源管理机制不完善

一是税源管理运行机制不健全。税源调查流于形式，微观税源调查没有得到真正重视，税源调查的手段、方法落后，影响了调查的精确度；税源监控失位，漏征漏管户大量存在，“以票管税”效果不佳，虚开、假票等现象仍然普遍存在，电子商务领域税源监控管理缺失；纳税评估成效低，处于个人操作和层次较浅的状况，信息技术尚未得到充分利用；税务稽查职能错位，税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段，是配合征管部门完成税收收入任务的工具，导致稽查部门追求检查数量和查补收入，稽查质量下降，执法的严肃性、公正性受到极大削弱。二是税源管理合作机制不完善。税务机关内部合作机制未有效建立，直接影响了税源管理的质量和效率；国地税合作不够紧密，缺乏有效的沟通和配合，导致税源信息资源的不能有效利用，也影响纳税服务的质量和水平，增加了税收成本。政府部门间在税源管理上的协作配合不畅，各自为政的思想和行为比较严重。三是纳税服务质量和水平不高。纳税服务供给与需求不匹配，在纳税服务实践中，税务机关往往从自身考虑或需求出发进行纳税服务，提供的服务内容与纳税人的真正需求不匹配，纳税人的真实需求不能得到满足；重形式轻实质，强调改善工作态度，提供一些生活或工作用具作为服务内容，如在办税厅提供茶水、互联网接入等，而不下功夫解决一些实际问题，如申报高峰期排长队；我国纳税服务缺少内部的考核监督，更缺乏社会的外部监督和评价，纳税服务质量难以保证。四是纳税人激励机制不健全。目前我国税收管理中还没有对尚未被税务机关发现的不诚信纳税人主动纠错进行激励的制度，纳税人激励机制的缺失，不利于引导不诚信纳税人向诚信纳税人转变；“纳税百强”评比是以纳税人的税额大小作为标准，激励纳税人多纳税，但税额绝对数难以衡量纳税人真正的纳税遵从的好坏，无法证明其是否已经应纳尽纳，这种做法存在明显的激励错位。

（五）税源管理信息化水平较低

数据质量监控不严，中国税收征管信息系统（CTAIS）主要的业务功能还是模拟手工操作，流程不尽合理，对数据信息的审核校验监控不严，税源信息采集不完整；税收信息化建设对税收调查、税收分析、纳税评估、税务稽查等主要税源管理工作的技术支持明显不足，信息技术在税源管理工作中未得到充分运用；信息共享程度低，目前主体业务系统之间，部门之间的数据仍未实现有效整合，数据比对、分析不够，税源信息共享程度低。

二、加强我国税源管理的几点建议

（一）保持宏观经济稳定和协调发展

在保持我国宏观经济增长的同时应下大力气平衡地方经济，努力缩小收入分配差距，进一步推进税费改革，不断促进国民经济健康持续发展，为税源管理创造基础性条件。

（二）更新课税理念

一是树立协调发展理念。税务机关在税源管理过程中，要注重保护税本，严格依法征税，不折不扣落实各项税收优惠政策，及时减免税收，扶持纳税人发展壮大；政府要确定适度的财政收入规模，有效降低宏观税收负担，提高纳税人的再生产和消费能力，为社会创造更多的财富和税收。二是树立依法治税理念。税务部门要依法征收、应收尽收、坚决不征收过头税，绝不越权减免税；税务机关和税务人员秉公执法，严格按照执法程序办事；要将一切与税收有关的事项纳入法制化轨道；要正确执法和公平执法，将税法公平的适用于不同的纳税人，减少因执法程度不同而造成执法不公。三是树立优化服务理念。在税源管理过程中，做到“以纳税人为中心”，牢固树立服务理念，重组业务，简化流程，优化服务，丰富服务形式，提升服务质量，努力为纳税人提供全面、优质、高效的服务。通过优质的纳税服务引导纳税人提高依法纳税遵从的意识。四是树立科学管理理念。要从实际出发，实事求是，牢固树立创新意识，积极探索和把握税源管理规律，善于运用现代管理方法和信息技术手段，分析新情况，总结新经验，寻找新途径，解决新问题，不断提高税源管理的质量和效率。

（三）完善税收法律体系

一是健全税收基本规范。在宪法中明确税收法定主义原则和纳税人的基本权利，实现纳税人宪法权利与宪法义务的平衡，同时为保障纳税人权利提供宪法依据；制定税收基本法，重点明确税收基本问题，将税收的共同性、原则性内容规定下来，用以统领、指导、约束和协调各单行税法、法规；对现有税收法律规范进行清理、分类、合并，解决税收法律之间相互矛盾，交叉重复、结构混乱等问题，增强税收法律规范的系统性。二是提升税收立法层次。由全国人大制定税收基本法；凡是中央税、中央与地方共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税税种，其税法的制定、颁布、实施权和修订、废止权属于全国人大及其常务委员会；授权制定的税收法规应当接受全国人大及其常务委员会的监督和审查，授权立法的范围应当逐渐缩小。三是进一步优化税制，降低税负。实行综合与分类相结合的个人所得税制度，降低边际税率，减少税率档次，增加生计扣除；增值税彻底型转，将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，对交通运输、建筑安装、销售不动产等行业由现行的征收营业税改征增值税，实行完全意义的消费型增值税；完善地方税体系，适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，积极稳妥推进物业税改革，适时开征社会保障税。

（四）健全税源管理机制

一是建立以信息管税为特征的税源管理新机制。信息管税，就是税务机关充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，健全税源管理体系，进而提高税收遵从度和税收征收率。进一步完善征管制度，为“信息管税”提供制度保障；完善“四位一体”税源管理运行机制，进一步明确税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查各环节的工作内容、部门职责和工作机制；加强税源信息采集、监控和共享管理，提高税收征管的质量和效率；建立数据分析及税源预警平台，使得数据分析及税源预警常态化；深化纳税评估，应着重以省为单位开展综合信息分析和评估预警工作，分析本地区的征管状况，并将发现的问题按地区、行业逐级向下深入分析到具体纳税人和具体管理环节，形成面、线、点有机联系、逐级递进的分析机制，为基层纳税评估提供案源和指导；充分利用税务机关已掌握的信息，做好信息比对，及时发现问题，采取管理措施；不断总结实践中普遍适用的分析评估模型，逐步建立起覆盖所有国民经济行业分类的评估模型和指标体系。二建立健全纳税人激励机制。建立纳税人自我纠错制度，纳税人自我纠错制度是指未被税务机关发现的情况下，纳税人主动坦白纠正偷漏税行为，并补报补缴偷漏税款，税务机关给予免予刑事起诉以及免予或减轻行政处罚的一种纳税人激励制度。这种制度通过给予不诚信纳税人主动坦白后优惠待遇，诱导纳税人自我纠错，提高依法纳税水平。在《税收征收管理法》中增加关于对那些未被税务机关发现而主动补缴税款的纳税人免予或减轻刑事处罚，并免予或减轻行政处罚的内容，以立法形式明确规定实行纳税人自我纠错制度的总原则，作为制定具体制度的依据。完善纳税信用制度，税务部门应大力向社会公开和推介纳税信用等级的评定结果，政府其他部门也应当重视纳税信用等级评定结果，把此结果作为决定是否向纳税人提供银行信贷、股票发票、投资担保、工程招标等扶持的依据之一，从而最大限度的强化纳税信用等级评定的激励效果。三是建立纳税服务体系。完善纳税服务组织管理体制，总局以下的各级税务机关应设置专门纳税服务机构，形成健全的纳税服务组织体系，更加高效地为纳税人提供纳税服务；规范纳税服务内容、制定纳税服务标准，制定全国统一具体的纳税服务标准，对纳税服务的程序、方式、方法、步骤和时限等，从质量和数量上都作出明确规定，有助于纳税服务工作的落实；建立完善信息性、程序性和权益性纳税服务制度；探索个性化纳税服务。四是建立协税护税网络。构建以政府牵头、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与的协税护税网络，推动税源管理社会化建设。

[1]阮宜胜，税收学原理[M].北京：中国税务出版社,2007.

[2]谢旭人,中国税收管理[M].北京：中国税务出版社,2007.

[3]王志荣.税收管理公共化研究[M].北京：中国财政经济出版社,2008.

[4]安体富.对税收若干重要问题的思考[J].中国税务,2009，(1).

责任编辑：高 焕

Abstract:Tax source management is the core and the basis of tax administration.It is also the fundamental way to perform the tax functions.At present,the condition and management of tax source have witnessed many important changes,but many problems still exist in tax source management.Only by renewing the tax concept,perfecting tax law system,establishing and improving the mechanism of tax source management can the quality and efficiency of tax source management be increased continuously,and then the tax functions be performed better.

Key words:tax source management;taxpayers'rights;tax service;tax administration by means of information

On Strengthening China's Tax Source Management

Wu Kuiyan
(School of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233030,China)

F810.422

A

1672-447X（2011）02-0060-03

2010-04-07

吴岿岩（1974-），安徽黄山人，黄山市国税局信息中心副主任，安徽财经大学财政与公共管理学院在职研究生，研究方向为财政税收。