浅谈建国前我国地籍管理档案的历史

石晓莉

(广西工学院 综合档案室,广西 柳州 545006)

浅谈建国前我国地籍管理档案的历史

石晓莉

(广西工学院 综合档案室,广西 柳州 545006)

从纵向角度对我国各个历史时期的地籍管理档案进行了系统的梳理、考证与分析,以其在总结前人的实践经验的基础上,为我国现代地籍管理档案的实际管理工作提供一些有益的借鉴。

地籍管理;地籍管理档案;历史

地籍管理档案在我国源远流长,“在我国历史上,地籍早期是一种以土地为对象的征税簿册,是历代政府登记土地作为收田赋的谱册”[1]86。一直以来它既是国家统治的象征,又是土地所有权的体现,可以说我国地籍管理档案的历史与地籍管理的历史几乎是同时开始的。

一、奴隶社会的地籍管理档案

距今约8000～11000年,在原始社会的生产方式和条件下,土地处于予取予求的状态,人们共同劳动,按氏族内部规则共同享用劳动产品,无需了解土地状况和人地关系。随着社会的发展,农业的兴起,人们从游牧逐渐转向定居,土地成了农业生产的主要资料,人们开始关注土地,把土地作为财产进行统计、调查、分类和定级。“据《禹贡赋》记载,早在公元前2100年的夏禹时期,我国已有冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍等九州的土地调查,并按土色、质地、水分等把土地分为三等九级,并依其肥力差别定赋等级”[2]14。这是我国最早的土地调查、分类和评价的记载,也就是我国地籍管理档案的萌芽。

商朝,土地实行井田制。每方里土地划分成形如井字的九区,井田属国家最高统治者 ——王所有,同时他将将土地分封赐给诸臣和有功者使用。卜辞中就有商王把土地分封赐给臣下的记载:“……呼从臣有洲邑”。意思是呼在商王武丁身边任职有功,武丁册封给他30个邑。《吕氏春秋·慎大览》记载:“武王胜殷,诸大夫赏以书社”。这是说,周武王灭商王,曾把登记国家图册的农村公社赏赐给诸大夫和军功者。《大克鼎》、《大簋》等青铜器的铭文中,记录了周王赐封土地的过程,也有铭刻割地契约的记载,青铜器成为了土地所有权转让的有力凭证。另外,西周时的官府政务文书“版图”是奴隶社会分封制下国王按不同等级“授民授疆土”收取贡赋的凭证,相当于一种土地权属证明。“版图中的‘图’是地图,象征周王的统治范围。版图档案是记载王朝山川领土和人口的重要材料。这类档案是周王朝进行经济剥削和政治统治的重要依据”[3]49。古籍中记载的版图和甲骨、青铜器上有关地籍管理档案的文字记录,充分证明我国地籍管理档案最早发端于公元前2世纪。

随着社会的发展,阶级产生,土地私有制代替了公有制,地籍管理档案种类日益增多。据《春秋》及《左传》记载,春秋(公元前770一公元前476年)中叶,鲁、楚、郑三国先后进行田赋和土地清查,将调查结果作了系统记录,制成簿册。

由此可见,我国在奴隶社会已出现了土地调查、土地计量以及分等定级的地籍管理工作,并形成了档案,地籍管理档案已经得到了初步发展。

二、封建社会的地籍管理档案

很多历史学家都赞成把战国(公元前475年 前211年)秦统一中国至1840年第一次鸦片称为我国封建社会时期。封建统治阶级为维护和巩固封建的土地制度,加强对土地的控制,限制兼并、均平税收和防止隐瞒人口等,十分重视建立各种籍册,限期登记全国的土地和人口,使得地籍管理档案的种类更加完善和系统。

(一)春秋战国至明代的地籍管理及其档案

战国时期,出现了“授田制”,秦国授田的原则是以户口为准,由国家实施授田,并把实授的土地登记在户籍上。国家根据户籍上登记的人口、土地及其他资产数量,征收地租和赋役。战国后期,奴隶制瓦解。秦孝公实行商鞅变法,“废井田,开阡陌”,即把土地分成公(官)田和私(民)田,允许土地自由买卖。

公元前221年,秦始皇统一中国后,进行了大规模的清查户籍和地籍工作,命令占有土地的人自己申报田产从而登记在册,以此为依据征收赋税。

汉代,把计籍(人口、土地的统计册)视为重典。据《资治通鉴》记载,汉高祖刘邦领兵入咸阳,萧何率先入宫收取秦朝的图籍、文书等保管起来。《汉书》卷十九上《百官公卿表》序载,西汉政府对耕地的地籍管理已设置有专门职官“籍田”。东汉山阳太守秦彭,对当地的耕地数量进行登记、分等、造册,按田亩多寡肥瘠,编立文簿,藏于乡、县。其后,朝廷收其所立条式,通令各州县仿行,从而全国都编造了地籍簿册。据《汉志》记载,全国土地总面积为145,136,405顷(一顷为100亩),其中邑居、道路、山川、林泽群等不可垦田的面积为102,528,889顷,可垦未垦的荒地为32,290,947顷,定垦田为8,270,536顷。从这些数字,说明当时不仅建立了全国规模的户籍调查制度,而且还进行了大规模的土地调查。汉王朝不仅利用地籍管理档案收取赋税,进行分封藩国也利用了地籍管理档案,并形成舆地图。舆地图不仅有总图,还有郡国分图,用以划定封邑的田亩数,为贵族官僚的土地占有服务。随着两汉对外扩张,汉还出现了军事地图,以及兴修水利的舆地图。

隋、唐设户部,执掌全国疆土、田亩、户口、财谷之政令,地籍管理也是其要务之一。《大唐六典》卷三《尚书户部》中记载了唐朝在立国之初就根据土地的肥瘠和面积大小将耕地分等定级配给农户耕种,授田者死后,永业田可以由继承人继承;口分田归官,另行分配。这些记载反映了当时耕地面积的计量方法,而且还提到了土地继承的问题。

宋朝十分重视地籍管理工作,为限制土地兼并,实行均平税收的办法。“北宋宋仁宗时为着手整理田赋,登记土地,置劝农司,以知州为长官,通判为佐,先以垦田顷亩,及户口数、屋塘、山泽、沟洫、桑拓著之于籍”[4]24。仁宗庆历二年(1062年),推行“千步方田法”,官府重新丈量民田,按亩收税。“在丈量土地面积的同时,还调查地块的地形、土壤颜色、土地肥力,据以评定土地质量,进行土地登记,建立土地台帐。”[4]24由此,形成新型的土地“方田图籍”,进而派生出方帐、花帖、户帖等名目的“租籍”。公元1142年南宋时,为解决地籍散乱,逃避税收和增加国家的财政收入,实行“经界法”。“令各户各乡建砧基簿(地籍簿),砧基簿除按规定格式记载各户田亩数量、质量和用途,还绘有地块示意图,标明四至,按图校地。凡未经砧簿登记的田亩,官府不予承认,可没收其地权。”[4]24总之,宋朝的地籍管理方法如方田法、经界法、推排法,实用、具体,对后世产生了深刻影响,然而宋朝未能完成全国范围的土地清丈,同时地籍仍寓于户籍之中,人口、土地、赋税统一登记在同一簿册内,地籍管理档案还没有分离出来,成为一种独立的专门档案。

(二)明清以后的地籍管理及其档案

明朝洪武四年,朱元璋为了改变宋、元两朝所遗留下来的土地管理混乱局面,下令设立户口田贴,进行大规模土地清查,编制全国土地总登记簿 ——鱼鳞图册。“图册分总图和分图。总图是把一个州、县或一个乡管辖内的田地绘制在一起,挨次排列,形似鱼鳞,故名鱼鳞图册。分图以每一块为单位绘制,图内绘有简单的地形图状,注明面积、四至、土质、税则等,以及官府的统一编号、业主姓名和所在都、里、甲等。一式四份,分存户部、布政司、府、县,作为征税的根据。”[4]24鱼鳞图册实质上就是地籍登记册,它登记的项目和内容齐全,作为明朝地籍管理的凭据,正如史载“明制丈田册籍,藏之藩库及各州、县、卫,副本散布乡、都、里、甲,便民稽考。时或有所侵隐,故为藏匿,尤得追寻官册而纠正之”[5]117。鱼鳞图册使地籍簿册真正从户籍中独立出来,形成完备的地籍管理档案以及由此而建立起了地籍管理档案管理制度。明朝,可以说是我国古代地籍管理及其地籍管理档案发展的成熟阶段。建立完善的地籍制度,从户籍中独立出鱼鳞图册。

清朝继承明朝的传统,也填造了鱼鳞图册,基本沿用明朝的地籍管理办法,但丈量进一步规范化。“清朝康熙年代经过三十年测量,测制成《皇舆全览图》。乾隆八年,颁布了田亩‘丈量规则’,还制造了‘铸铁标准弓’,以宽一步,长二百四十步为一亩,统一了全国田亩丈量的标准尺寸,并在全国各地进行地籍测量,测制成《乾隆内府皇舆全图》”[9],这两幅图为当时的土地管理工作提供了较为科学的图件资料。清代以地契做为代表土地所有权的凭证,还特别印制类似今天“土地证书”的土地、“凭证”、“执照”“执业田单”、“大照”等土地所有权证照,多为清代官田所用。为了承认和保护地主阶级的利益,清代非常重视地籍管理档案的管理。

明清的地籍簿册已经不再依附于户籍,这一时期可以说是我国地籍制度发展史重要的里程碑。地籍和地籍管理档案除了是国家征收赋税的依据,同时还在确认土地权属和土地买卖等方面得到广泛利用,成为较为独立的一项工作,得到了广泛的重视。

封建时期的统治者们将土地视为人民之根本,土地赋税是国家财富的源泉。因此,对土地测量、土地登记、土地权属调查等都非常重视,采取各种办法和措施,随之而建立了名目繁多的籍册,并加强对其管理,地籍管理档案在这一时期蓬勃发展。

三、民国时期的地籍管理档案

(一)北洋政府的地籍管理及其档案

北洋政府在1913年秋于内务部下设立了全国土地调查筹备处(1914年更名为“经界局”),筹备土地调查和经界整理。经界局曾在河北试办经界整理,由于大地主反对,以失败宣告结束,经界局也随之裁撤。l922年,北洋政府颁布《不动产登记条例》。这是我国历史上第一部土地登记法规。北洋政府开始正式办理土地登记,地籍管理开始步入法制化轨道。但当时军阀割据,遵令实行者较少,此次土地登记收效甚微。

总之,这一时期地籍管理工作相当混乱,同样也导致了地籍管理档案管理的混乱。主要问题在于资料收集不齐全,记录土地的权属、质量、数量等内容又得不到及时的变更和补充,地籍管理档案工作发展缓慢。

(二)国民政府的地籍管理及其档案

1923年,孙中山在广州就任大元帅后,设置了土地局,并进行土地实况调查。1926年公布并在广州实施《土地登记征税法》,规定一切土地权利需按规定申请登记。国民政府于1930年颁布了《土地法》,1935年又颁布了《土地法施行法》,从中央到省、市、县都建立了地籍管理机构,在全国开展了地籍管理工作。这一时期有两项重点工作:一是开始采用现代测量仪器进行地籍测量;二是开展土地总登记,并形成较为规范的程序。由于当时的抗战形势,测量工作没能全面展开,未能形成完整的全国性地籍,但在工作中形成了大量的地籍图,地籍册、地籍管理档案。1946年国民政府公布了《土地登记规则》,详细规定了土地登记实施细则。

(三)根据地、解放区的地籍管理及其档案

就在同一时期,代表全中国劳苦大众根本利益的中国共产党,也一直十分重视农民的土地问题,把土地登记工作摆在重要位置。1928年12月颁布了中国共产党历史上第一个比较完整的土地法《井冈山土地法》。1931年颁布《土地登记法》,决定颁发土地证,确定土地所有权。1932-1934年,开展查田运动。抗日战争时期,开展了相对粗略的土地调查。抗战胜利后,进行了“耕者有其田”的土地改革运动,同时土地调查、登记发证、建土地台帐等工作也开展起来,地籍管理档案数量逐步增多。1947年,中共中央制定了《中国土地法大纲》。

根据地和解放区的地籍管理工作为新中国的地籍管理奠定了基础,地籍管理档案中记载有大量土地调查、土地登记等的信息,为新时期地籍管理工作提供了基础资料和宝贵经验。

综上所述,民国时期地籍管理档案的特点是:

1.在一定的社会生产方式下,地籍管理档案为一定的土地制度服务,并体现统治阶级的意志。这一时期地籍管理档案是维护巩固官僚、买办资产阶级和地主阶级实现土地的占有、使用、买卖、出租的工具。

2.地籍管理建立在土地立法基础之上的,使地籍管理档案管理工作也初步有法可依。

3.土地登记和统计是这一时期地籍管理的核心内容,形成有大量的土地登记档案。

4.已初步运用现代技术手段管理地籍,形成了部分具有多用途的“准现代地籍管理档案”。

四、思考与启示

“观今宜鉴古,无古不成今”。任何人都不可以撇开历史的地基来构建现在和未来的大厦。我国漫长的地籍管理档案历史对现代地籍管理档案工作的发展提供了重要的借鉴作用。

(一)地籍管理档案是维护阶级统治的重要手段

地籍管理是维护土地私有制,强化国家对土地控制和管理的一项重要工作,可以说是“立国之本”。地籍管理档案是管理地籍的重要手段。历朝历代都很注重利用这一手段征收赋税,以维护阶级的统治和国家机器的运行。鉴古观今,我们要充分认识地籍管理档案在国家管理中的重要作用,在土地行政管理部门建立健全土地档案工作机构和完备的内部管理制度,形成地籍管理档案良好的运行机制,以全面收集在地籍管理活动中形成的文件材料,科学合理地推进地籍管理档案的管理工作,充分发挥其在税收、产权保护功能、土地管理等方面的作用。

(二)地籍管理档案有了独立的整理原则和管理方法

地籍最早是依附于户籍册中,整理是按照当时文书档案的管理办法进行的。随着科技进步、社会经济发展不断发展变化,地籍管理的内容发生了很大变化,地籍管理档案的内容和种类也相应地增多,它逐渐从从户籍档案中分离出来,形成独立的专门档案类别,也就有了自已的整理原则和管理方法,理论研究获得了质的飞跃。随着现代地籍工作的不断深入,新形势对地籍管理档案的信息提供提出了更高要求,地籍管理档案理念也需要不断创新和发展。档案管理者应制定现代地籍管理档案的规范化、标准化管理措施,积极推广高新技术应用,如计算机、互联网络和现代光学技术等,应用于地籍管理档案的管理。

(三)地籍管理档案的利用面越来越广

土地簿册是历代政府为收取赋税、确定土地权属服务,利用面过于狭窄。随着社会的进一步发展,使地籍管理档案从单一用途中摆脱出来,远远突破税收、产权功能的局限,将演变成具有一种重要的多用途多目的的信息资源,将会逐步在国家建设规划、土地管理、土地权属纠纷调解、科学研究、土地信息储存等领域中得到更为广泛利用。这不仅是国家经济建设的需要,也是科技发展的必然。现代地籍管理档案管理者应适时地转变利用工作观念,由被动传递转变为主动与被动传递相结合,从不定向传递转变为定向与不定向传递相结合,用先进的管理手段最大限度、最大范围地向社会各方面有偿或无偿地提供档案信息服务,以适应新形势的发展。

[1]何军凯.浅议如何加强地籍管理[J].黑河学刊,2005(1).

[2]叶公强.地籍管理[M].北京:中国农业出版社,2002.

[3]周雪恒.中国档案事业史[M].北京:中国人民大学出版社,1994.

[4]庄宝杰.地籍测量[M].北京:中国建筑工业出版社,2003.

[5]郑天挺.中国通史参考资料(第八册)[Z].北京:中华书局,1966.

A Brief Discussion of the History of the Cadastre Management Before Founding of China

SHI Xiao-li
(Comprehensive the archives Guangxi University of Technology,Liuzhou Guangxi 545006)

This article Systematically combed and textually researched and analyzed Cadastre archives of China in different historical periods,which could provide some useful reference for today’s management of cadastre archives by concluding on the basis of previous practical experience.

the management of cadastre;cadastre archives;history

G27

A

1673-8861(2011)02-0122-04

2011-03-22

石晓莉(1980-),女,壮族,广西工学院助理馆员。主要研究方向:档案信息资源管理。