我国地方政府绩效评估体系民主化建构

吕承文,周 奇,张士威

(苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)

我国地方政府绩效评估体系民主化建构

吕承文,周 奇,张士威

(苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)

分析了我国地方政府绩效评估的现状,指出,由于功利化、手段化及利益化导致评估体系偏离公共价值和服务导向,社会稳定存在隐患,并使央地关系失调。认为在我国地方民主发展出现困境之时,地方政府绩效评估民主化不失为一种有效的突破口;从公共价值导向重建、多元评估体系构建及民主程序设计三个方面入手,在地方民主发展方面进行了探索。

地方政府绩效评估;地方民主;民主化;构建

地方政府绩效评估体制完善有利于政府制度的创新,同时地方民主暗合了地方政府绩效评估体系完善的导向。因此,地方政府绩效评估民主化可以作为促进地方民主发展的突破口。我们可以从现状出发,思考地方民主构建对策[1]。

一、地方政府绩效评估及其现状

我国地方政府绩效评估体制正式肇始于改革开放以后,学界将之分为三个阶段:①20世纪80年代到90年代初期。这个时期绩效评估体系采取“目标责任制”,将地方政府绩效评估考核和“分灶吃饭”的经济分权结合起来,也即完成了多少税收指标任务指标就等于取得了多少行政绩效。②20世纪90年代初期至21世纪初。这个阶段的评估体制由简单的“目标责任制”演进为以 GDP为主的自上而下的经济指标考核体系,造成了许多社会发展问题。③21世纪初至现在,由于单一GDP导向的绩效评估体制造成了诸如地方上盲目投资、重复建设及恶性竞争等种种弊病,使得中央政府开始摸索新的综合指标体系的评估体制。我国地方政府绩效评估体制经历了坎坷的发展历程,同时也出现了地方政府的行政导向失调及种种社会发展问题,这些不得不令我们深刻地反思。

地方政府绩效评估是“政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量”[2]的活动,这大致分为内部与外部评估两大类:内部评估主要是指国家政治系统内的评估,包括横向的党委绩效考核、人大的绩效评估及纵向上的行政系统自身的评估(中央及上级政府的考核及下级政府的反馈评估);而外部评估主要是指公民、企业等政府服务对象的评估测验,多以民意调查测验的形式进行[3]。地方政府绩效评估按照评估内容标准可以分为政府角色和绩效评估、政府管理和组织运行方式及效率评估。还可以按照评估标准分为以效益为标准的管理型评估、以科学性为标准的专业型评估和以公民满意和政治支持为标准的政治性评估等等[4]。

地方政府绩效评估体系构建失当,所造成的影响不仅仅针对地方政府本身,还波及到中央政府与社会,这理所当然地是个发展问题,甚至还累及到国家和社会的稳定。

(1)评估导向功利化,偏离公共导向。当下我国地方政府绩效评估可以描述成带有 GDP数据刻度的政绩指挥棒。尽管它能促使地方政府推进社会经济发展,可也导致了地方政府为求经济发展而不择手段,反倒造成了潜在的破坏性影响甚于长远的经济发展效益,这种只计成效、不计成本的绩效导向,只会加重令社会深恶痛绝的腐败现状。在地方政府眼里,除了 GDP数据之外,很难再有他物。它们热衷于搞一些“形象工程”“政绩工程”“一把手工程”,并围绕 GDP进行统计造假,完全到了唯 GDP论英雄的地步了[5]。毕竟,这个政绩棒子关系到地方政府组成人员的荣辱升降,政治生命是他们的第二生命,甚至比第一生命还重要。地方政府在 GDP政绩棒的导引下,猛然失去了自己的公共服务导向,他们忘记了人民政府本质是人民的,更是服务人民的。地方政府绩效的根本导向以地方公共利益实现为标志,它更多涉及到设定公共权力的行使状态(是否符合法定要求及程序)和公共权力行使的经济和社会效益等方面,而不是面向单一的 GDP考核。一旦评估的手段和目标混淆了,就会导致评估的异化。

(2)评估手段化,给社会稳定埋下隐患。将绩效评估当作手段,不但导致宏观上地方政府间恶性竞争和地方政群关系紧张,还造成微观方面的地方官场宗派势力抬头及群众事件不断。原本一心谋求地方社会经济发展的初衷是无可置议,然而有些地方为了生财有道、谋求更多的小金库,不择手段地与民争利,反倒辜负了美好的初衷。促进地方社会经济快速发展,本来是为了增进民众福祉,但是地方政府在政绩棒的指引下为了发展而发展,竟和民众对立起来。某些地方政府日益固缩为体系内小利益团体,最后民众对地方政府的信任感急剧下降,导致了社会群众针对地方政府泄愤事件。

(3)评估利益化,反倒造成了央地关系紧张。在单一集权国家里,地方上的社会矛盾最终都将集中指向中央政府,导致中央政府直接与社会对立起来,这里面缘由根本在于央地关系失调。因此,将评估等同于中央与地方及上下级之间的利益契约,根本上就注定了央地上下争利的局面。

二、地方民主和政府绩效评估

地方民主可以被认为是地方民主政治发展的简称,也是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。从长远来看,我国地方民主是伴随着地方行政的政治体制改革而推进的,必然要求政治形态由行政与经济分权逐步转型为政治分权,从而步入中央与地方合理权限划分的关系和谐阶段。地方民主主要有几大特征:①地方政府权力源头由中央转变为地方民众,并且地方民众由单纯的被治理者变成两位一体的治理者与被治理者的综合角色,实现权力主体和客体的重合[6];②地方政府不仅听命于中央政府,更要服从地方民众的监督和控制;③民主选举成为地方政治生活的重要组成部分,地方人大也恢复了宪定的权威地位。有学者已经通过实地调查[7],发现了单一推行基层民主及村民自治是无法实现地方民主的[7]。要实现地方民主,保障地方民众能够在国家法治框架下管理和参与本地事务,需要具备三个方面的条件:①发达的经济水平;②完善的法治框架;③有序的社会自治。因此,为了推进地方民主,“地方政府鼓励人民更广泛地参与政治进程的作用也很重要”[8]。

(1)地方民主要求地方民众控制公共权力。自建国以来我国地方政权建立的逻辑在于地方军事政权的转化,于是地方政府时至今日仍保留着不少军事化因素。然而,地方民主根本价值导向在于地方政权民主化,或者说地方权力在政治实践中重新由地方民众执掌,实现地方政权去军事化的全面人民民主政权转型。

(2)地方民主与政府绩效评估联系起来就是地方政府绩效评估体系民主化。地方政府的施政效率及质量取决于地方领导人的魅力和风格,从长远来看,仍无法适应我国未来政治民主化发展的潮流。地方民主政治不是人治政治,本质上仍是法治政治,强调稳定性和连续性。因此,为了实现这个长远目标,我们不妨从地方行政体制改革的角度思考相关对策,这使得我们很自然地想到了地方政府绩效评估。地方政府绩效评估是地方执政的起始点,也是执政效率及质量的重要导向。于是,地方政府绩效评估体系的运作情况实质上决定了地方政治发展的程度。

(3)人民政府根本上是与最广大人民利益相一致的。政绩考核的利益化无形中激发了地方政府特殊利益的抬头,以致更进一步扭曲了地方政府“服务人民”的价值导向,造成政群关系紧张、群众泄愤事件频仍。为此,我们必须突破旧有的评估体系,而去探讨全新的路径模式。显然,地方政府绩效评估体系的完善目标便在于促使地方政府有效落实自身的公共服务职能,为地方民众提供高效优质的公共服务,从而体现公共服务导向的人民政府本质。

总而言之,人民满不满意而非中央和上级政府满不满意将是地方政府绩效评估体系的根本导向;并且,地方政府绩效体系民主化还内含了“只有人民满意了,中央和上级政府才会满意”的实践逻辑。地方政府绩效评估体系的完善——民主化构建,根本上促进了地方民主政治建设和发展;同时,地方民主发展又会反过来推动地方政府绩效评估体系的不断完善。

三、地方政府绩效评估民主化建构

构建地方民主化绩效评估体系的基础在于人民主权的价值导向,而落实这一导向的根本又在于评估主导权的人民归属性。因此,在政治实践中考量构建民主化绩效评估体系的首要任务,便在于合理适当地划分评估主导权归属。地方政府绩效评估主导权在上级政府,则地方政府就会唯上不唯民;而如果主导权在民众手里,则地方政府唯民不唯上。但问题是民主毕竟并不直接等于稳定,地方政府只“唯民”的隐忧——不稳定性,也自然流露出来。因此,地方政府绩效评估主导权由上级政府与地方民众共同掌握,才会保障社会稳定;不过,主导权限之间又该如何划分呢?

评估主导权在政府与民众之间划分则意味着权力与责任范畴的确定;政府责任在于综合发展和维持稳定,而民众义务是控制行政权和参与地方治理。那么,地方政府的绩效评估内容也不言自明。这样,按照政府和民众的职责范围设定与地方政府职能相关的评估指标,并确定出关键指标,从而做到更直观地对地方政府绩效作出评价。通过上述分析之后,我们立足于地方民主发展的长远来考虑地方政府绩效评估体系完善,应主要从三个方面入手。

1.设计一整套公共服务导向的综合可考量化指标体系

公共服务导向是完善地方政府绩效评估体系的价值前提和制度根本,从而推动地方政府实现公共利益、促进地方福祉;只有让地方政府自觉地认识自身服务角色和服务对象后,才能更好推动地方民主的发展[9]。

人民生活的改善应是全面的、可持续的,因此绩效指标也应当是综合统一的。那么,基于公共导向创建一系列综合的社会政治经济文化的可考量指标系统,可以对地方政府的绩效评估正本清源。由于地方政府并不能自发自觉地追求公共价值导向,因此,为地方政府打造一套公共导向的客观合理的绩效评估指标体系,可以促进地方民主发展。

2.构建多元化主体的评估体系

“单一的绩效评估主体”和“单一标准的绩效评估”是当前我国地方政府绩效评估的重大弊病。很明显,地方政府绩效评估的相关主体,并不只有中央政府、上级政府与党委机关,还应有人大机关、社会公众等。推动地方民主,势在必行;民众能否加入地方政府绩效评估的主体队伍事关绩效评估成败。为了实现人大和地方公众的有效参与评估体系,我们建议采取如下措施:

(1)设立绩效考评委员会。有学者主张建立绩效考评委员会,这是个不错的建议[10];不过,唯独不赞同的是绩效考评委员会由地方政府自己来操控,因为这样很容易使委员会形式化。我们希望,这个绩效考评委员会由官民共建、协商运作,共同负责绩效评估内容、范围及指标的制定及监督评估过程事宜,但不负责官员迁转事宜(仍由中央政府据此考评结果来决定)。若双方出现纠纷,可以申请绩效申诉或司法救济[11]。为了保障其根本权威,建议以法律的形式将该委员会固定下来。

(2)构建公开透明的信息机制。以往,由于缺乏可操作的明确的回应机制和地方政府垄断评估信息等缘故很容易使官民合作形式化[12];双方信息不对称,则就有一方欺诈之可能;本质上,绩效评估是一种信息活动,特点是评估过程中信息的透明公开。故而,让整个绩效评估过程置于社会的公共监督之下,将评估过程中一切信息全部公开化,则官民之间除了诚心合作之外,别无它法。

(3)打造有效互动的沟通机制。多元主体的评估体系意味着体系中不同主体之间的平等协商,官民之间也需要在法律规范下平等磋商、双向沟通,“给被评估者提供“绩效面谈”的途径和“绩效申诉”的管道,目的是给被评估者一个客观、公平、公正的开放平台”。这样有利于评估的民主化,更重要的是能够极大地改善官民、政群之间的矛盾冲突现状。

3.设置评估系统民主程序

为了防止地方政府再次截取自己的绩效评估主导权,应当立法建议评估系统程序民主立法路线,而不是地方政府自己主导下的行政立法途径。这里,我们将地方政府绩效评估作为整个地方民主的突破口,而不是作为狭隘行政民主(实际不易于控制)的替代品。

总之,地方民主本质上是一种民主政治的视角,将之与地方政府绩效评估联系起来,就是评估体系的民主化。我国地方民主发展在于政治民主化。这里,地方政府绩效评估民主化构建是踏出了万里长征关键的第一步。

[1] 何凤秋,张丽红.绩效评估对政府制度创新的促进作用[J].中国行政管理,2010(1):35-38.

[2] 付含宇.新时期政府绩效评估体系研究[J].求实,2006(2):32.

[3] 王立军.我国地方政府绩效管理:理论及合理化构建[J].生产力,2009(18):178-180.

[4] 周志忍.公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思[D].兰州大学学报:社会科学版,2007(1):30.

[5] 莫勇波.论地方政府“形象工程”的蜕变及其治理[J].理论导刊,2006(12):15-17.

[6] 江德兴.马克思社会化理论与政治权力的演变[M].北京:社会科学文献出版社,2005:15.

[7] 王淑娜,姚洋.基层民主和村庄治理:来自8省48村的证据[J].北京大学学报,2007(21):122-129.

[8] 杰弗里·庞顿,彼得·吉尔.政治学导论[M].张定维,译.北京:社会科学文献出版社,2003:265.

[9] 盛明科.服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法[J].中国行政管理,2009(4):9.

[10] 王建民.中国地方政府机构绩效考评目标模式研究[J].管理世界,2005(10):69-70.

[11] 李春,刘期达.论政府绩效评估中申诉机制的构建[J].湘潭大学学报:哲学社会科学版,2005(5):82-84.

[12] 安锦.论地方政府绩效评估研究的基本前提[J].社会科学论坛,2009(11):41-43.

Local Government′s Performance Evaluation Democratic Construction of China:An Access to Local Democracy

LÜChengwen,ZHOU Qi,ZHAN G Shiwei

(School of Politics and Public Administration,Soochow University,Suzhou 215123,China)

The current situation of utilitarianism,insrumentalization,gamblization in local government performance evaluation system of China causes them divert from public value and service orient.This results in the unstable of society,and the inharmonic relationship between the central government and local governments.Local democratic will be a splendid creation,when our democratic construction goes trapped.The access to local democracy development is explored by several measures,such as public value orients rebuild,plus-subject evaluation system construction and democratic procedures design.

local government performance evaluation;local democracy;democratic;construction

D 630.1

A

1008-9225(2011)04-0048-04

2011-03-06

国家社科基金青年项目(010CZZ023)。

吕承文(1987-),男,江西九江人,苏州大学硕士研究生。

【责任编辑:张耀华】