我国社会管理思想提出的现实依据及其政策取向

李倩菁

（华南师范大学，广东 广州 510600）

·管理研究·

我国社会管理思想提出的现实依据及其政策取向

李倩菁

（华南师范大学，广东 广州 510600）

社会管理具有目的性和手段性的双重特征，目的性旨在促进社会公平正义、增强社会团结、提升社会文明程度；手段性是指社会管理在不同历史时期担负实现国家整体性战略目标的作用。在当前，社会管理思想是我国在全面建设小康社会、改革发展处于战略机遇期和经济社会发展关键期的背景之下提出的治国之道。在实践中，社会管理还有许多问题需要探索，因此，进一步提出破解社会管理难题的政策建议具有重要的现实意义。

依据；社会管理；政策取向

在我国经济社会发展进入新的历史发展时期，以胡锦涛同志为总书记的党中央从中国实际出发，审时度势，把社会管理及其创新放在更加突出的位置，2011年2月19日，中共中央总书记胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表重要讲话，提出了牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，确保社会既充满活力又和谐稳定。在今后相当长的时期，不断完善社会管理体系，大力提高社会管理科学水平是我们党长期面临的一个紧迫而重大的课题，同时也是对党的执政能力和执政水平的重大考验。

一、社会管理思想提出的现实依据

在当前，社会管理思想是在我国全面建设小康社会、改革发展处于战略机遇期和经济社会发展关键期的背景之下，适应体制转轨和社会转型的要求创造性提出来的。

1.社会管理思想是为适应我国全面建设小康社会而提出来的

建国60多年来，在全党和全国各族人民的共同努力下，我国总体上已经达到小康水平。但是，“现在的小康水平还是低水平的、不全面的、发展很不均衡的小康。主要表现在以下七个方面：我国生产力和科技、教育还比较落后；城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少；人口总量继续增加，老龄人口比重上升，就业和社会保障压力增大；生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出；面临发达国家在经济科技等方面的占优势的压力；经济体制和其他方面的管理体制还不完善；民主法制建设和思想道德建设等方面还存在一些不容忽视的问题”[1](P542)。

从以上七个方面来看，改革开放以来，随着我国生产力水平的不断提高，经济的发展必然导致基层结构的变化，从而带来利益格局由一元格局向多元格局的转变。而伴随着改革开放的进一步深化和社会结构的深入调整，社会关系的复杂性和社会矛盾的凸显不可避免，社会保障问题、民生问题、社会各方利益的协调问题等等各种社会问题若不能得到有效的协调和处理，必将成为社会稳定的重大隐患。

2.社会管理思想是为适应我国体制转轨和社会转型而创造性提出来的

我国社会正处于农业社会向工业社会和信息社会的转型时期，处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变时期。当前，我国政治改革稳步推进，社会治理也由传统管理模式向多元治理模式转变，基层社会组织进一步发展，社区建设和公益性组织的建设取得了长足的进步。

但是，我国在实现现代化的道路上也始终伴随着现代化所带来的一系列问题。社会和体制的进步大大促进了我国生产力的发展，但财富的相对集中与分化导致一些领域、行业、城乡、地区之间的收入差距扩大，一些领域的收入分配不合理现象严重，个别企业劳资关系紧张，甚至引发了一系列的社会矛盾、社会问题甚至社会冲突等。在这个转型时期，如何进一步深化财政体制改革以实现公民享有基本公共服务的均等化和逐步缩小社会保障的差距，如何提高各级政府依法化解社会矛盾的能力，如何搞好在社会大变动格局背景下的社区建设，如何建立有效的符合我国国情的社会管理组织架构等等，这些都要求我们及时研判和认真研究探索。

3.社会管理思想是我国改革发展处于经济社会发展关键期创造性提出来的

“十一五”时期我国经济持续发展，在总量上达到33.5万亿元，人均GDP达到3680美元。“十一五”时期我国在以民生为重点的社会建设方面取得了重大进展。在指导思想方面，以人为本的理念更加深入人心，公平正义正成为评价发展成效的重要标准，人们对于发展的主观感受越来越受到重视；在社会保障体系建设方面，医药卫生体制改革取得重大突破，全覆盖的公共卫生和基本医疗体系逐步建立，农村新型社会养老保险制度试点稳步推进并有望提前完成预期目标；在社会事业发展方面，基本公共服务均等化正成为各级政府转变职能和建设服务型政府的重要理念，基本公共服务均等化战略在各地普遍实施；在收入分配方面，相关问题诉诸于媒体，研讨于会议，酝酿于政策，进一步完善收入分配体制政策呼之欲出；在社会管理方面，社会管理理念不断创新，体制改革和机制创新不断深化，社会秩序不断得到加强。

这些成就的取得都为我国“十二五”社会管理的进一步完善奠定了坚实的基础。我国的社会发展和社会建设站在新的历史起点上。胡锦涛指出：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。”因此，如何在市场化改革的条件下缩短收入差距扩大的趋势，如何处理好公平与效率的关系，如何培育和规范有利于提高民众福利、有助于实现有序的政治参与的社会管理模式，如何形成超越阶层和宗教的民族融合，如何有效化解诸如流动人口及其安置问题、各类特殊人群就业与发展问题、大学生等群体的就业难问题、互联网等新兴媒体管控问题、土地拆迁损害群众利益问题、转型中的社会心态问题等等就成为摆在我们面前的现实问题。因此，处理好战略机遇期和矛盾突发期的各类社会问题既是全社会面临的重大挑战，也是衡量党和政府社会管理水平的重要标准。

二、社会管理思想的理论依据

对于怎样在共产党执政的社会主义条件下进行社会管理，马克思主义经典作家和党的三代领导集体都曾经做过具有深远意义的阐释和实践，当代西方学界也有一些相关理论对此作了很有借鉴意义的论述。这些理论和实践对我国社会管理思想的形成提供了很有价值的思想和理论来源。

1.马克思主义经典作家关于社会管理的思想理论为当代中国社会管理思想的形成提供了理论支撑

马克思在《哥达纲领批判》中批判拉萨尔“不折不扣”的空谈时指出，在社会主义社会，既然实行的是按劳分配原则，在形式上似乎很公平，但是，由于各个劳动者不同等的个人天赋和不同等的工作能力，其结果在事实上是不平等的。为了解决这种内容上的不平等，马克思认为，每个劳动者的劳动所得就不能不折不扣，而必须要有所扣除，用来应对不幸事故和自然灾害等的保险基金，同生产没有直接关系的一般管理费用则用来满足共同需要的部分，如学校和保健设施等等[2](P302)。这里所包含的扣除思想就是要加强社会建设并防止社会积累矛盾的社会管理思想。

而马克思主义认为未来社会的国家职能主要是社会管理职能，由于阶级的消灭，新型国家的公共职能将失去其政治性质而变为维护真正的社会利益的简单的管理职能[2](P227)。对于社会保障问题，马克思指出，社会保障的内容应该包括对失业者、孤儿和贫民子弟以及没有劳动能力的人的社会救济等等[2](P302-303)。这对当代中国建立社会保障制度有着重要的指导意义。而马克思恩格斯在《共产党宣言》中还列举了十条社会管理的具体内容和原则。所有这些马克思主义的社会管理思想和社会保障的理论以及原则都为我们今天的社会管理思想提供了有力的理论支撑。

2.党的三代领导集体关于社会管理思想的阐释和实践为当代中国社会管理思想的形成提供了直接准备

社会管理具有目的性和手段性的双重特征。目的性旨在促进社会公平正义、增强社会团结、提升社会文明程度；手段性是指社会管理在不同历史时期担负实现国家整体性战略目标的作用。建国60多年以来，党的三代领导集体虽然没有直接明确地提出社会管理的概念，但是，在三代领导集体的社会主义建设和改革的有关论述和实践中却蕴含着丰富的社会管理思想。

在向社会主义社会过渡和建设过程中，毛泽东曾经论述过关于社会管理的思想，提出了用解决两类不同性质矛盾的方法来实现政治统治和社会管理。他认为，对于人民内部矛盾，要用和平民主的方法来解决，其目标是保持社会的安定和谐并最终实现又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅的政治局面[3](P543)。而1954年在毛泽东主持下制定的新中国第一部宪法中规定：中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利[4](P81-82)。用立法的形式确立了社会保障制度。党的第二代和第三代领导集体把实现社会公平作为社会管理的价值追求和目标。最重要的理论依据是邓小平关于社会主义本质的论述，“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[5](P373)，江泽民则明确指出：“平均主义不是社会主义，两极分化也不是社会主义。”[6](P256)党的第二代和第三代领导集体都把社会稳定作为社会管理的现实目标追求，邓小平强调：“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[5](P284)之后江泽民则系统的论述了改革、发展、稳定三者之间的辩证关系。由此可见，在三代领导集体的社会主义建设和改革中有关论述与实践蕴含着丰富的社会管理思想，这些都为以胡锦涛为总书记的党中央明确提出社会管理思想做了直接的理论和实践准备。

3.当代西方学界关于社会管理有价值的理论论述为我国社会管理思想的形成提供了重要的借鉴

当今西方国家，面对走向后工业社会过程中所面临的新问题新情况，在学界有不少理论家对社会管理问题进行过深入理论和政策上的研究和探讨。社会冲突论认为，任何社会系统都不可避免地存在着冲突现象，基于这个现实，进行社会领域的社会管理就是必要的。以吉登斯为代表的社会风险论强调：为了防范社会风险，就要开展社会管理，而风险治理的主题就不仅仅是政府层面，还必须要通过动员社会力量，通过社会管理来共同应对可能发生的风险。而罗尔斯的社会正义论则论述了社会管理的目标，就是通过社会管理达到社会制度的正义，据此，他认为，“一个社会，当它不仅被设计的旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公平的正义观管理时，它就是组织良好的社会”[7](P165)。以罗西瑙为代表的社会治理理论认为，“公共事务的管理主体不应仅仅是政府，而应该是多元的社会力量，不仅包括政府机制，同时也应该包含非正式的和非政府的机制”[8](P5)。

应该承认，西方这些有关社会管理的理论，所探讨的问题不仅针对西方国家，很多都具有人类社会发展中面临的普遍性问题，同样，也对正在走向现代化并受着现代化进程中一系列问题困扰的中国具有积极的借鉴意义，对于形成中国特色的社会管理理论和体制也具有重要的启示和影响。

三、实现有效社会管理思想的政策取向

从新形势下的新情况出发，建设中国特色社会主义社会管理体系必须回答和解决重大问题的研究，协调各方面力量推动解决，努力取得突破性进展，比如，如何完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；如何夯实基层基础，使绝大多数的矛盾和问题能够及时发现在基层、解决在基层；如何畅通群众利益诉求表达渠道，完善党和政府主导的维护群众权益机制；如何完善城乡应急服务管理体系，提高突发事件、事故的处置水平；如何建立健全信息网络服务管理体系，实现信息网络健康有序安全发展；如何加强对群众的教育引导，培育良好社会心态；如何建立健全社会诚信制度，营造诚实守信的社会环境；如何加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，从源头上、根本上改进社会管理等等成为摆在我们面前的现实课题。为此，胡锦涛同志指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件”。这就明确了新的历史阶段下社会管理的基本任务，也是我国实现有效社会管理思想的政策取向的指针。

1.大力提高科学研判新时期社会管理新形势新情况的能力

大力提高判断社会关系的能力，及时掌握新时期社会关系和社会问题的新动向。社会关系的重新调整必定会带来一定程度的社会关系失调。这些问题和社会关系失调有时会影响社会大部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展。社会问题在各时代反映的内容各不相同，社会问题主要发生在基层，与群众的切身利益密切相关。社会问题不仅会以客观形式存在，还会构成人们主观社会问题，如果长期积淀于人们的心理，必然会在一定条件下爆发。要提高社会管理科学化水平，就要面向基层，学会做好群众工作，既要善于解决现实的社会问题，又要时刻注意人们的社会心理问题。

大力提高控制社会风险的能力。社会领域发生意外性和不确定性情况是经常存在的。经济社会发展中本身就隐藏着许多风险，这是经济社会发展中的正常现象。有些风险应对处理起来较容易，可以化险为夷；而某些风险一旦发生，若无防范措施，很可能会让一个组织、甚至一个国家面临瓦解。完善社会风险预警机制，提高对社会风险的预见性，要求政府和其他社会管理主体不仅要研究当前的社会问题，也要研究社会发展的中长期社会风险。要将社会管理决策建立在科学预测和严密分析之上。应对复杂的社会风险，既需要长远规划，也需要技术支持。

2.不断完善多元治理的艺术

从各地情况看，目前基层处理社会问题主要基于两种逻辑：一是传统的治理模式，即由治理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本；二是正在形成的治理模式。例如在一些地区，公共生活是公民共同的事务，人们在基层党组织的领导下，通过居民协商，制定一定的规则，共同决策，共同治理，党组织始终把握大方向。在社会矛盾不断增多，特别是社会冲突时常发生的情况下，应该特别注重通过多元治理来实现社会秩序，解决社会问题要发挥社会自身的作用。社会共同体是特定的制度结果，也是教育和居民文化培育的过程，它通过人的自治能力锻炼，自我治理纽带形成，增进个人责任、公民意识、社会自主性，使多元治理制度成为可能。实践表明，社会共同体的发生已经显示出社会需求、公共资源、多元治理之间衔接的可能性和可行性，当然，它首先需要加强基层政府和组织自身改革与建设，不断提高基层政府和组织的管理水平。在今后一个时期，需要不断探索多元治理模式。完善多元治理，需要进一步创造三个基本条件：一是公民文化素质和社会责任的培育，它是社会价值的基础，它的培育需要一个较经济发展更长的历程，甚至可能不是一代人能够完成的，但必须从现在做起；二是完善法治和政策环境，它是多元治理的规则基础，这些是现阶段我们可以做到的；三是个人权利保障，它是社会的理性基础，这还需要一个过程，它也需要每个人有足够的经济能力和参与公共事务的能力，以便能够承担起个人对社会的责任[9]。在这条道路上，我们还处在起步和探索阶段，从基层着手建设社会，各地迈出了不同的步伐，应当鼓励、支持、引导、提升，从中找出中国社会管理的新路子。

3.始终牢牢地把发展经济和改善民生摆在搞好社会管理的基础性地位

今后一个时期，提高社会管理科学水平，仍然要把发展经济和以民生为重点的社会建设放在更加突出的位置。要以促进社会公平公正为目标，大力提高劳动者的工资性收入，进一步理顺个人、企业和政府的分配关系，力争在收入分配体制改革上有更大突破，夯实社会公平公正的基石。继续实施积极的就业政策，扩大基层社会就业，广开民生之源。社会保障体系是完善收入分配格局，提高人民福祉的基础性工作，要真正建立起覆盖全民的社会安全网，不断加速慈善事业和志愿服务事业的发展，保护人民群众的社会权利。

4.大力提高应对新形势下互联网生态变化的能力

在变动不居的信息社会中，出现了经济、国家与社会之间关系的新组合，形成了建立在网络基础上的虚拟社会。以信息技术为核心的技术革命，正在加速重造社会的物质基础，改变传统意义上的“社会”内涵。越来越多的人在网络上建立起了自己的“社会”，一个不同于传统意义上的社会。在一个各种不同的子系统不断出现并且越来越复杂的世界里，传统的管理方式已经显得吃力，而且也越来越难以预测决策的后果。全球互联网系统下的个体分布在世界各地、不同国家，在扁平的互联网系统中既可以形成虚拟组织，也可以单独成为主体，又可以迅速形成实体社会组织；在扁平的互联网系统中，国际非政府组织、跨国非政府组织获得巨大便利性；跨国界的卫星电视频道造成了跨国界的收视群体，也造成跨国界的文化传播、文化认同，等等。要尽早从虚拟社会变化带来的生活方式、诉求方式、社会动员方式、组织方式的变化中寻找其可能给未来社会治理方式带来的影响，尤其要谨防互联网问题引发的社会管制危机[9]。

[1]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006.

[2]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[3]建国以来毛泽东文稿：第3册[M].北京：中央文献出版社，1992.

[4]中华人民共和国宪法及有关资料汇编[Z].北京：中国民主法制出版社，1990.

[5]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[6]江泽民文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2006.

[7][美]约翰·罗尔斯.正义论：[M].何怀宏，等.北京：中国社会科学出版社，1988.

[8][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，等.南昌：江西人民出版社，2001.

[9]丁元竹.努力提高社会管理科学化水平[J].中国发展观察，2011，（7）.

（责任编辑 汪志强）

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A

1671-7155（2011）06-0055-05

李倩菁（1990-），女，福建莆田人，华南师范大学旅游管理系研究人员，主要研究社会管理。

2011-09-21

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.011