试论中国法治进程中的公民参与

李 泽

（上海政法学院，上海 201701）

·法学研究·

试论中国法治进程中的公民参与

李 泽

（上海政法学院，上海 201701）

公民参与法律是支撑法治运行的主体性力量，对我国法治运行的各个环节都产生巨大的推动作用。公民参与立法能够表达与平衡多元化的利益。公民参与执法有助于提高法律的实效性，增强法律的开放性及其自我修正机能。公民参与司法既能主张和维护权益，又有利于法院裁决发挥其意识形态功能。公民积极守法是获得自由与利益的前提，同时也是对法治秩序的自觉维护。公民通过法律监督防止和限制权力的滥用，增强权力的合法性。

公民；法律参与；法治秩序

法治秩序的运行与发展是以公民参与法律为支撑的，因此，公民对法律进行参与的广度与深度是推动社会法治进程的重要动力。我国法治建设30多年来的经验表明，公民参与法律的意识越来越强，参与法律的范围越来越广泛，有力地推动着我国的法治建设。近些年来的立法活动，无论是中央立法活动还是地方立法活动，都十分重视公民的参与，通过召开立法听证会等形式吸收公众、专家甚至行业组织参与立法活动，充分听取民众的意见，广泛吸收民众的智慧，由此推动我国立法民主化的进程。除了立法活动外，公民在执法、司法、守法、法律监督等法治运行的其他环节也在进行积极的参与。因此，本文欲从整体上论述公民参与法律对于我国法治建设而言具有的重要理论意义，说明公民参与法律对我国法治运行的各个环节（包括立法、执法、司法、守法、法制监督等）所产生的巨大的推动作用。

一、公民参与立法，表达与平衡多元利益

改革开放以来，随着市场经济的飞速发展，政治体制改革的深入，人们的思想观念在某些方面发生了重大变化。人们逐渐意识到个人利益的重要性，试图将个人利益从国家利益与集体利益的枷锁中解放出来，自我意识与权利意识开始觉醒。人们注重利益与权利的表达与伸张，而达致此目的最有效的途径就是参与立法。利益多元化是现代社会的典型特征，公民参与法律表达利益的过程又要对多元利益进行整合。公民参与立法表达利益、整合利益的过程同时也是促进法律的民主化进程，提高法律的合法性权威。

1.表达利益要求，确认权利与法律的民主化

“人们参加社会的重大目的是和平和安全的享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制订的法律”[1](P82)。因此，参与立法是公民表达利益、确认权利的最重要的手段。现代社会的发展促使社会主体日益重视自身的权利和利益，并且根据社会的发展变化主动要求政府从法律上予以确认[2](P82)。公民的要求必须有适当的途径来表达，那么“立法自身——这些办法的创订和积极的规定——便是一种应用。众人都希望运用他的意志来参加决定那适用于他的法律”[3](P442)。从而使其能够表达自身的愿望与要求。

公民参与立法表达利益、确认权利也是法律民主化的要求与体现，是法律民主化过程中的关键因素。法律民主化要求公民参与立法，即在法律产生之初允许公民表达自身的利益与愿望，并在法律中充分体现，从而实现法律制定的民主化。如果立法过程缺乏公民的参与，就容易造成法律与社会生活的脱节、隔离，导致法律的无效。没有公民的参与，立法机关的立法就容易形成纸面化现象，不能客观、真实、及时地反映社会的实际需要，仅仅体现为一种纯粹的技术性规范，“不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意”[1](P82)。从这种意义上而言，参与法律就是公民积极表达自由、反映自身需求的制度化途径。通过参与法律，将社会主体自身的需求与呼声尽可能地自下而上地反映出来，这个过程就是法律民主化的过程。

2.整合多元利益与法律的合法性

现代社会凸显着利益的多元化，存在着普遍利益与特殊利益、公共利益与个人利益之间的差别。这些利益之间可能是冲突的，“必然要求确立恰当平衡的至上规则来予以界定和调适”[4](P153)。由此导致了法律的产生与变革，导致了高度的法律需求与创设。“法律应当处理一个社会内的许多人类利益，应当代表有关这些利益的价值的坚定的判断，因而它的目的在于尽力保障各种利益，不但对于利益的数目，并且对于它们的实际重要性给以应有的注意”[5](P54)。公民通过参与立法表达自己的利益主张，可能冲突的利益就会在立法阶段凸显出来。法律通过调和、平衡、恰当地限制和尊重这些利益，从而“使那些依据它而行使的人更为有效地追求他们各自的目的”[6](P177)。通过公民参与立法而得以调和、平衡的利益以法律的形式表达出来，这种法律容易被民众认同和接受，从而提高法律的合法性权威。

二、公民参与执法，增强法律的实效性、开放性与弹性

现代社会“政府根本就是正式执行各种法律，维持法律权威的机构”[3](P442)。但是政府在执法方面的能力面临着很多严峻的限制，进而影响法治建设的进程。因此，为了切实有效地推动和实施法律，必须求助于个人的必要性[7](P32)。在政府执法的过程中，引入公民参与的机制，能够克服政府功能的障碍，从而提高法律的实效，增加法律的开放性，并在公民参与权利与政府权力运用的冲突中不断地修正法律自身。

1.提高法律的实效

由于执法机构的软弱无力或效率低下，使得法律在实际生活中的效力值得商榷。如果要发挥法律的实际效用，就需要吸纳公民参与执法过程。韦伯的理论也为公民参与执法机构的活动提供了一种分析框架。他主张机构、组织与其生存、运行的环境交互作用，尤其是机构人员与外部人员相互交往的过程[8](P300)。公民参与执法，可以增强执法机构的权力支撑基础，以使其获得明确、坚定的公民支持，从而使法律充分发挥其调整社会关系的效力，成为指引人们行为的真正规则。从这个意义上而言，公民参与执法是法律产生实际社会效果的必要条件，使法律渗透到社会行为的所有领域，使社会主体感受到法律的社会意义。

2.增加法律的开放性与弹性

开放性意味着兼容并蓄，弹性意味着灵活回应。法律的执行过程中鼓励公民参与其中，可以打开法律认知的疆界，使法律有效地回应社会需要。首先，公民参与执法使公民更易走近法律、了解法律，增加法律的开放性。法律应该是被公民了解和熟知的，但是，由于社会生活的复杂性以及法律的职业化特点造成的法律的自足性，使法律与社会相对隔离。很多人对于法律的普遍认知比立法者和许多学者所期望的要贫乏得多，甚至是其利益受到法律保护的群体也是如此[8](P163)。公民通过参与执法，见证法律实施的过程，体验法律，剥离法律的神秘面纱，使法律知识渗透到自己的意识与行为当中，并将所获得的法律知识和自身参与执法的经验在社会中传播，从而扩大法律影响社会生活的广度与深度，使之面向大众，融入社会，增加开放性。其次，公民参与执法，“其长期效应就是把一种变化的动力注入法律秩序，并形成对法律灵活回应各种新的问题和需要的期待”[9](P80)。现代社会，法律作为一门科学，其技术性和专业性很强。它往往是由经过专业训练的人士根据他们对社会的理解和认识而制定、实施的，愈发成为一种纯粹的技术性规范。这就不可避免地造成法律与社会生活的实际需要在某种程度上的脱离，甚至在某些方面是严重脱离。为了避免这种趋势的发展，就必须吸收公民参与执法，在法律实施的过程中对公民的要求和压力做出灵敏的反应，使法律成为“回应各种社会需要和愿望的一种便利工具”[9](P16)。公民参与执法促进了一种回应的、能动的、包含参与的秩序的形成，从而能够满足现代社会成员对一种能够有效应变的法治秩序的向往。

三、公民参与司法，伸张权益、体现公正、发挥裁决的意识形态作用

司法权自身具有某种被动、消极的特征，司法制度与程序的启动与运行“常常依赖于某些与法制工作无关的利害关系人”，“它需要一些出于某种动机而求助于法律规则和法律程序的人”[7](P60)，即需要公民的参与。公民参与司法，或者“采取诉讼的形式为私权而进行合法的斗争”[10](P9)，或者以某种方式参与审判的过程，就能发挥法院裁决的意识形态功能，并在参与的过程中体现和弘扬法律的公正性。

1.公民参与诉讼主张权利、维护利益

主张权利是公民援引法律、参与司法程序的重要动因。现实生活中公民对权利和利益的要求与冲突是法院工作的基础，公民参与司法的目的就是使权益获得认可和确定，并受到法律的保护。如果权利与利益受到侵害，公民通过其他途径无法使之受到保护，最终也未能参与诉讼对其进行坚决的捍卫，那么就不能称之为实有权利，只能称之为字面上的权利而已。

诉讼率的变迁可以作为公民参与司法程度的衡量指标。近些年来，我国的诉讼率总体上呈现大幅度上升的趋势，一定程度上讲，这是利益驱动使然。公民参与诉讼所得到的利益大于所付出的代价，否则，公民就会退出诉讼领域，寻求其它途径。我国自改革开放以来，市场经济迅猛发展，引起社会主体对权利和利益的重视，权利意识发生很大转变。人们为了更有效地保护自身权益，寻求法律救济的愿望更加强烈，主动性有所增强，范围日益扩大，强度也日益增加[2](P66-70)。而且，司法机构也是人们寻求救济的最终、最具效力的途径，能为人们提供相对于其它解决方式而言，具有最高效力的法律的保护。

2.公民的司法参与体现、弘扬法律的公正性

公民通过参与司法活动能够更加明确地界分、体验和感知通过法律实现的公平与正义。司法领域是向公民弘扬、展现法律公正性最直接、最具感染力与说服力的场所。社会主体对公平、正义价值的判断大多数源于司法领域的结果。司法机构“通过在案件判决中发扬和运用公正观念，从而维护、加强基本的社会价值观念”[7](P102)。古希腊亚里士多德关于矫正正义的涵义接近我们所称的司法正义即法庭中的正义，就是让已经错的转变为正确的，恢复业已被扰动的平衡[11](P25-26)。现代社会，法律本身就意味着正义，法院成了解释和界定这种正义、并把规则适用于社会生活的中心机构。因此，公民通过参与司法活动能够更加明确地界分通过法律实现的公平与正义。

3.公民参与审判凸显法院裁决的意识形态作用

现代社会中，“裁决——即法院根据法律规范对具体案件做出的权威性陈述和决定——是法院的功能之一”。法院所进行的工作就是不断反复地阐述规则，重申公民享有的权利和义务，从而为“意识形态的发展、维护和传播，为作为社会秩序基础的信念和观念结构的扩展做出了贡献”[7](P244、258)。这就是法院裁决的意识形态作用。公民参与司法活动，通过法院所做的判决，获知法律所蕴涵的价值倾向，并将自己的体验传播给周围的人，影响他们的观念与行为，从而凸显法院裁决的意识形态功能。这种意义上的判决的社会作用，不在于对某个具体案件作出的法律方面的陈述，主要在于它对一种行为或权利、利益的规则宣告，从而在整个社会推行法律所蕴涵的比较普遍的价值观念。

四、公民积极守法，获得自由、利益并自觉维护法治秩序

公民遵守法律，不仅意味着从外部行为上表现为服从法律，更重要的是使法律内化为自己的信念，真正崇尚法律，尊重法律，承认法律的合法性权威，从而实现外部守法行为与内心守法信念的协调、一致。否则，如果公民只是出于对法律制裁措施的恐惧而被迫守法，就存在着反抗法律、破坏法律秩序的潜在危机。因此，只有积极意义上的守法行为才能视为参与法律的一种方式。

1.公民积极守法是获得自由与利益的前提

法律为公民自由行动划定了最低界限。公民只有以积极守法的状态参与法律，才能获得最低限度的互不侵犯的自由。积极守法是公民自由和主体性实现的前提。如果有人享有不守法的自由，那么其他人也可以享有这种自由。人人都不遵守法律，自由也就无从保护。

公民积极守法也有利于个人利益的实现。任何人都要服从法律，因为服从法律就是服从理性、且保护着人们的权利和利益，蕴涵着人们的希望，与每个人的利益息息相关。公民只有遵守法律，才能实现和保护自己的利益。“没有规则，永远也得不到社会生活中协作的利益”[12](P25)。公民只有服从且积极服从规则而不是抵抗规则，才能更有利于其利益的实现。

2.公民积极守法，自觉维护法治秩序的运行

“法律就是某种秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的习惯”[13](P353-354)。公民守法是法治秩序确立、运行的基础。“任何人都必须忠诚地服从法律，从而建立公共利益统治的法治共和国”[14](P51)。社会主体自觉地遵守法律、维护法律，并使这种积极守法行为在社会中传播、普及，才能确立起现代法治秩序并使之得以维持。

公民积极守法隐含着一种默示的前提，即对法律具有普遍性正义的信仰与崇尚。对法律的信仰构成公民积极守法的价值根基。如果没有这种信仰的支撑，法律规则只能作为一种外部行为规范强行适用于社会主体，不可能内化为他的信念并进一步落实到其自发的行为当中，公民对法治秩序的维护只能处于被动、脆弱的状态。因为，“没有法主体者积极自觉地遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的”[15](P19)。

五、公民参与法律监督，监控权力的行使，增强权力的合法性

现代社会，要实现对权力的控制和约束，除了依靠国家权力自身的力量，还需要权力系统外部的社会主体的参与，在法律运行的各个环节监督权力行使在内容、权限、程序上的合法性，使法律在表述权力的同时限制、约束权力，增强权力的合法性。本文意义上的法律监督仅指公民对法律全部运作过程的监督与制控。

1.控制、制约权力，保证法的运行

限制权力是法治内涵的基本要求之一。公民参与的法律监督就是对权力的行使、运作进行制控和督导，由此促进法治的实现。法律监督是法运行过程中具有独特性质和功能的不可或缺的督导机制，也是权力制约体系的有机组成部分。通过法律监督，对权力的运作进行有效的控制和制约，可以使法的制定和实施不偏离其预设的目标，从而保证法的运行。如果法律监督缺乏公民参与，法律的创制和实施就有可能处于失控状态，偏差和失误难以预防、纠正，法的运行也就难以实现。

法律监督对于法的运行和法治的实现有着不可忽视的重要作用。在当代中国，国家立法、行政、司法权等全部权力的运作都应遵循法律，在法律的框架内行使，并接受社会主体即公民的监督。但是，法律实践中的情况是国家权力相对于公民的法律监督而言处于绝对的优势地位，加之公民法律监督的制度与保障措施的缺乏，使公民法律监督的作用尚未充分发挥。然而这并不能掩盖或淹没公民法律监督的重要性和必要性。公民的法律监督目前尽管势力单薄，但仍构成中国法的运行以及法治实现的重要推动机制，只是尚有待于进一步完善而已。

2.增强权力的合法性，促进法治的发展

公民法律监督机制的重要功能就在于增强权力运行的合法性，并在此基础上更深一层地促进法治建设的进程。在当代中国，权力的合法性问题在法治建设过程中也是备受关注的。法律监督的内容就是针对国家权力行使的合法性，包括权力的来源、行使方式和程序的合法性。“合法性既是一个需要制度分析的问题，又是一个公民主体的主观反应问题”[8](P196)。因此，公民的法律监督对于权力的合法运行有着重要的意义。公民通过监督预防权力的异化，限制权力的扩张和滥用，使其依照法律的内容和程序正确地行使，从而增强权力的合法性，增强社会主体对权力运行的认同程度。如果权力不受制约与控制，它必然会随着其固有的扩张本性而滥用、腐化到极致，其合法性也就无从言谈。公民通过法律监督可以获知权力的来源，明确权力的内容，预知权力行使的方式和程序，并对其运行的过程进行全程监控，不仅能够制约、限制权力的扩张、滥用与腐化，同时也可以在监控过程中增强公民对权力的认同与信任。

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（责任编辑 周吟吟）

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1671-7155（2011）06-0051-04

李泽（1975-），女，辽宁本溪人，上海政法学院法律系教师，中国人民大学博士研究生，研究方向为法理学、法社会学。

2011-06-16

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.010