信访听证程序研究

丁 鹏

(沈阳大学 政法学院,辽宁 沈阳 110044)

信访听证程序研究

丁 鹏

(沈阳大学 政法学院,辽宁 沈阳 110044)

分析了信访听证制度的价值以及目前信访听证制度设计的不足,提出了重新构建信访听证制度的措施。

信访听证;程序;制度

在英美法系国家,听证是指当事人就争议问题提供证据,陈述理由,并由有裁判权的个人或机关作出裁决的相对正式的程序[1]。在我国,听证制度最初出现在行政领域中,具体指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政主体告知决定理由和听证权利,行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据,以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度[2]。追溯历史,听证制度起源于普通法中的“自然正义”原则,这一原则包括两个最基本的程序规则:一是一方主体在行使权利可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,因为每一个人都有防卫和为自己辩护的权利;二是自己不能作为自己案件的法官。可见,听证的最本质内涵是“听取当事人的意见”,确保知情权的行使。

一、信访听证制度的价值

我国在2005年新修订的《信访条例》中创新式地将听证程序应用于信访领域。信访听证本质上是一种准司法程序,要求信访机关在解决部分疑难信访案件过程中,采用准司法程序,在信访当事人参与,充分说明情况,并且充分行使辩论权的前提下解决信访问题。信访听证制度的设计有利于当事人充分行使知情权,避免多头、重复上访,从而有利于更彻底地解决信访问题。根据2005年国家《信访条例》的规定,浙江、四川、重庆、辽宁、上海等省(市)政府先后出台了信访听证暂行办法,一些市、县政府也先后出台了信访听证暂行办法,力图有效解决信访问题。公开、透明、民主的信访听证制度是落实“以人为本”的科学发展观的现实体现,它是实现人民监督、维护公民权益、促进依法行政的有力保障,对信访案件及时有效的处理具有十分重要的意义。

1.提高信访主体的法治思维和法律意识

信访听证制度能够给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会,使信访人知情权、申诉权得到充分尊重,防止国家机关偏听偏信、主观臆断,从程序上保护当事人的合法权利。可见,这种制度设计不仅能满足信访人感情宣泄的心理需求,促使信访人息访息诉,更重要的是该项制度设计是一种程序法的体现,有利于信访问题依法处理,提高信访主体的法治思维和法律意识。

2.增加信访处理决定的社会可接受性

信访听证制度能够搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台,实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证的公开进行,有利于社会监督和舆论监督的发挥,能够使群众百姓深刻感受党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意,有利于增强国家权威,提高国家机关的社会公信力,维持民众与国家之间的信任以及良好关系,减少二者之间的矛盾与冲突,增加处理决定的社会可接受性。

3.有利于提高解决信访事件的效率

听证程序将信访人及信访相对人及其他相关人集中到一起,各抒己见,并提供相应证据,既便于信访办案人员查明事件事实,也便于对信访当事人做工作。无疑有利于化解由于信息不对称所导致的诸多误解。对许多事实清楚的问题办案人可以当场作出结论,给信访人以明确答复。这样既提高了办案效率,又确保了办案质量。

4.有利于息访息诉

听证制度的程序严谨、旁听人员较多、气氛严肃,能够对胡搅蛮缠的信访人产生威慑作用。另外,公开听证后及时予以公开报道,产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力,有利于上访人理性主张诉求,甚至鉴于公开的听证放弃无理诉求,直至息访息诉。

信访听证制度的实行对我国现代社会的民主化法治化进程无疑将起到极大的促进作用。

二、我国信访听证制度目前存在的缺陷

虽然我国在2005年的《信访条例》中引入了信访听证制度。但由于该条例没有明确规定信访听证制度的法律地位、适用范围、具体程序设计等内容,使得地方政府在执行听证制度时陷入矛盾,引发诸多问题出现。

1.听证的功能、法律定位没有界定清楚

现行的《信访条例》中仅仅规定设立信访听证程序,没有明确对其功能和定位进行说明。信访听证会是就听证的信访事项的处理作出结论性意见、决定,还是为行政机关处理信访事项提供参考性的意见、建议,是信访听证会制度设计中的一个核心问题,它决定和影响着听证会的人员组成、产生办法,听证程序的设定等一系列问题。现实的状态是听证会作出的决议和结论,如同废纸一张,缺乏现实的法律效力。

2.听证程序不是一种必经程序

《信访条例》对听证程序的适用仅仅是一种选择制度而非必经程序。该条例第三十一条第二款规定:“对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证。”信访过程中出现的重大、复杂、疑难案件不仅关系百姓的切身利益,同样影响政府的有效执政。因此,仅仅规定可以听证是不能够充分体现保障民权本意的,因为很多百姓是缺乏文化知识、法律常识的。他们无法判断自己是否可以申请听证,政府由于政务繁多又经常拖延听证程序的举行,因此这样的立法规定是不能充分保证公民权利的。

3.听证范围界定不清

现行的《信访条例》中有关信访听证范围界定不清。对哪些是应当听证的,哪些是可以听证的没有明确的界定,仅笼统地表述为“重大、复杂、疑难”案件可以信访听证。这样模糊的表述,缺乏明确的判断标准,导致执行时各地标准不一,产生同样的事情得不到同样处理的不公平、不正义的现象。目前尚难以做到对信访人有“求”必“听”,这就需要从制度层面规定,哪些信访事项应当举行听证会,哪些可以不举行听证会,以确保权益。

4.听证的组织机关和主持人选定有失公正

现行的《信访条例》中有关听证组织机关和听证主持人的选定有失公正性。现行信访听证的组织机关一般是有权对信访事项作出处理决定的行政机关。《信访条例》规定,作出信访事项处理意见的是有权处理的行政机关,即具有相关职能的部门。这就违反了“不能作为自己案件的法官”这一公正原则。所以,听证组织机关和主持人的选定对于有效解决信访问题,让信访人接受,信任是十分重要的[3]。

另外,在现实的做法中,很多听证会都演变为对信访人的批斗会,反而引发了更为激烈的越级上访行为。因此,听证会中的严格程序,甚至包括听证会会场的布置,座位的安排等都有待完善和细化。

三、信访听证制度的重新构建

1.明确信访听证制度功能及其法律定位

信访听证的重要功能在于认定信访事实。通过信访人参与听证能够有效查清事实,这样就有利于适用恰当法律、法规解决该项信访问题。另外,在对信访听证程序作出具体规定的同时,必须明确在听证会上达成共识的,已经认定事实的法律效力。即,凡是经过听证,并得到认可的信访事件事实,听证机构必须以听证记录的方式记录下来,并由信访主体签字盖章,承认其法律效力,成为日后解决信访事件的重要依据。对于那些可以在听证会现场查证属实,且现场能够及时成功解决的信访案件,听证机构要以法律文书的方式交由信访人签字。签字后,信访人必须认真履行信访听证会达成的内容。一方拒不履行的,另一方主体可以申请听证机构请求法院协助执行。这种法律地位的明确赋予将有利于减少信访问题处理过程中的不规范因素,有利于公开、透明的信访工作机制的形成,推动信访工作的法治化进程。

2.明确信访听证程序的适用范围

在地方出台信访条例实施办法时,必须明确区分应当适用和可以适用信访听证程序的案件。课题组认为,对于那些缠访、闹访、疑难、重大、复杂、重复上访的案件应当适用听证程序。信访听证程序的进行有利于缠访、闹访的信访人稳定情绪,恢复理智;有利于促进涉案行政机关、其他权力部门依法行使权力,从而有利于疑难、重复上访案件查明事实。信访听证能够将信访案件所涉及的当事人召集在听证会上,通过互相举证、辩论的方式来认定事实。因此,对于上述案件必须设置听证程序,如果上述案件的解决过程中没有经过信访听证程序,那么,该信访案件的解决程序就存在违法性,有义务举行听证会的机关将承担相应的法律责任。对于其他信访案件,凡是信访人主张的,信访机构同意的,都可以举行听证程序。因为听证程序不仅能够为信访人提供维权的机会,更重要的是听证会的举行,能够有利于行政机关向信访人宣传法治,解读法律法规,有利于消除信访人与行政机关之间的误解。

3.合理选任听证主持机关及主持人

古老的正义原则规定,自己不能作为自己主审案件的法官。那么,在听证机关选任及听证主持人的选任方面,必须适用回避制度。凡是与该信访案件有利害关系的行政机关或行政人员,都不能作为此次信访听证会的主持机关和主持人。从世界各国的相关规定来看,听证主持人的选任有两种情况:一种是由行政机关的首长或指定的人员担任;另一种是美国的行政法官制,一些州实行行政法官集中使用制度,由统一的行政听证机构雇佣行政法官,并派往各行政机关主持听证。采用前一种做法的国家和地区占大多数,但美国的行政法官集中使用制“给予行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位,同时也是为了提高行政法官的专业水平、减少行政机关开支、合理安排工作量,以及实现行政法官集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律目标等等的需要。”[4]建议听证机构应雇佣专业人员来主持听证,这些专业人员来自于熟知信访人的社区干部,熟知信访涉及专业问题的法律专家或其他领域专家等。这些人员不仅能够更客观、公正、准确地认定信访事实,而且这些人员都具有一定的社会知名度,从而将更有利于产生公信力。

4.设置严格的听证程序

既然听证是程序正义的体现,那么就需要将听证程序严格地以立法的方式固定下来,不能无章可循。因此地方政府在出台信访条例实施办法时应当将信访听证程序细化。明确规定信访听证的启动主体、审查主体,信访听证会进行的程序。建议信访听证会启动主体既可以由信访人提出,也可以由负有职权的行政机关依法主动启动;信访人提出启动信访听证会的,有相关的行政机关汇报至有听证会启动权的机关,由该机关负责审查。在听证会进行中,有如下程序需要遵循:第一,参与听证会主体座位设计。为了避免信访人情绪紧张、激化,不应将信访人座位摆放在面向刑事审判庭的公审位置,而应摆放在与其发生信访事件的行政机关或其他部门的对面。这种位置设计是本着地位平等、“执政为民”的理念设计的。第二,主持人宣布开始后,进入事实调查阶段来认定信访案件的事实。先由信访人进行陈述;然后由相关的机构进行答辩;再后,针对各自主张的事实,要向听证会出示证据证明。该证据举证过程可以参照2001年最高人民法院颁布的《证据规定》进行。凡是没有任何证据证明的事实,听证会可以不采信该主张。第三,由信访事件当事人进行辩论。第四,由信访当事人进行最后陈述。当信访当事人最后陈述结束时,信访听证会主持人要对信访当事人所认定的事实进行记载。记载的文书由涉案当事人签字盖章,此文书将作为适用法律、法规解决信访案件的依据[5]。

[1] 薛波.元照英美法词典[M].北京:法律出版社,2003:542.

[2] 马怀德.论听证程序的适用范围[J].中外法学,1998(2):9.

[3] 姜苏莉.我国信访听证制度研究[J].政治学研究,2006(4):45-46.

[4] Hoberg A.Administrative Hearing:State Central Panels in the 1990s[J].Administrative Review,1994(46):76.

[5] 石佑启.行政听证笔录的法律效力分析[J].法学,2004(4):51-53.

Research of Complaint Hearing Procedure

DIN G Peng

(School of Politics and Law,Shenyang University,Shenyang 110044,China)

The value and the shortage of the complaint hearing system at present are analyzed.Measures are proposed to re-build the complaint hearing procedure.

complaint hearing;procedure;institution

D 90

A

1008-9225(2011)05-0011-03

2011-03-08

丁 鹏(1978-),女,辽宁海城人,沈阳大学讲师,博士。

【责任编辑:刘晓鸥】