资源枯竭型城市规划的理论意义与基本特征

马雪松

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

资源枯竭型城市规划的理论意义与基本特征

马雪松

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

通过论述科学、合理、有效的城市规划对资源枯竭型城市转型的重要意义,探究资源枯竭型城市规划的基本特点和主要任务,有助于正确认识资源枯竭型城市规划所面临困境的复杂性,揭示困境发生机制中蕴含的制度性根源,从而为积极推进资源枯竭型城市转型提供必要的基础和保障。

资源枯竭型城市;城市规划;城市转型;理论分析

目前我国大约有118个资源型城市,自20世纪90年代以来,其中过半数以上出现了资源枯竭信号。资源枯竭型城市试图通过制定整体性城市规划摆脱资源枯竭的困境,但是建设经费不足、原有资产流失、厂房土地贬值、人民生活困顿等一系列亟待解决的问题使城市规划很难最终实现。这促使人们更加理性地审视矿竭城衰的现象,并积极思考转型脱困的合理机制。本文试图从理论层面对资源枯竭型城市的特殊性进行考察,揭示城市规划对这类城市转型的重要意义,探究资源枯竭型城市规划的基本特点和主要任务。

一、资源枯竭型城市的含义及特殊性

从一般意义上来讲,根据一定的分类原则对城市类属进行界定,可以得到不同的城市主要类型。其中,资源型城市就是依据城市的性质或功能作为划分标准所得到的一种城市类型。在这里,“资源”所指代的是自然资源,包括矿产资源和能源等非可再生资源。自然资源对资源型城市具有非同一般的重要意义,它在整个城市的生产生活体系当中也居于核心位置。因而,学术界一般将资源型城市界定为因资源而建,因资源而兴的工业城市[1]。此外,也可根据城市主要产业的构成状况,把资源型城市界定为以提供矿产品作为主要产业的一类城市。从这样的认识基础出发,国内学者对资源枯竭型城市的含义作出了大致相同但略有差异的理解。如部分学者认为,资源型城市指那些主要向社会提供矿产品及其初级加工品等资源型产品的一类城市。还有学者认为,资源型城市是依托资源开发而兴建或发展起来的城市,其主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业,因此,可以根据工业产值占整个城市国内生产总值的比例,以及就业人口占整个城市总就业人口的比例来确定资源型城市[2]。

由于自然资源在资源型城市的建立和发展中起着至关重要的作用,资源型城市对自然资源具有非常强烈的依赖性。自然资源的有限分布和不可再生的特性,决定了自然资源在开采和挖掘过程中必将走向枯竭。对资源型城市来说,工业发展所依赖的自然资源在出现枯竭信号之后,其城市功能的发挥也必将受到限制,并会因此而导致其他一系列相关问题。可以认为,资源枯竭型城市实际上是资源型城市在面临自然资源枯竭时城市类属所经历的特殊阶段。对于那些以单一的挖掘业或加工业为主的资源型城市来说,当自然资源出现枯竭信号时,作为城市支柱性产业的采掘业或加工业开始倒塌,而其他产业的规模程度和发展水平又不足以对整个城市经济体系和产业结构起到中流砥柱的支撑作用,因此,这类资源枯竭型城市所面临的困境尤其严重。在这样的条件下,资源枯竭型城市的经济状况会持续恶化,并对城市的社会环境和自然生态造成影响。同时,社会环境和自然生态的恶化还会进一步对资源枯竭型城市的经济状况产生不利影响,导致城市生存和发展陷入恶性循环。于是,资源型城市的各种显在或潜在的问题便会在矿竭城衰的条件下被放大,形成资源枯竭型城市的特殊性问题。有学者将这些问题归纳为企业社会负担严重、生态环境不良、城市基础设施滞后、城镇布局分散、就业与职业教育落后,以及产业结构畸形、经济效益不佳、地方工业薄弱且与主体企业的融合度较低[3]。

二、城市规划对资源枯竭型城市转型的理论意义

面对上述问题与困境,资源型城市在资源枯竭之后的转型振兴与可持续发展,已经成为资源枯竭型城市乃至我国经济社会发展与建设进程中的重要机遇和挑战。

首先,从机遇的角度来看,由于资源枯竭型城市是资源型城市在面临自然资源枯竭时所经历的城市类属的特殊阶段,加之资源枯竭型城市是由资源型城市的主要城市功能丧失所导致的结果,因此,资源枯竭型城市在摆脱资源枯竭及其他特殊性问题之后,并不能重新回归到以往资源型城市的一般发展轨道上。这意味着资源枯竭型城市无法恢复原有的以矿产品采掘和加工为主的城市职能,而只能通过成功的转型使资源枯竭型城市转变为产业结构和城市功能更为合理的城市。

其次,从挑战的角度来看,由于资源型城市的建立与发展在历史上长期存在着制度性问题和不合理因素,这些严重的问题连同资源枯竭一道,使资源枯竭型城市在转型过程中面临极大的困境。革除这些不合理因素的影响并逐渐摆脱城市发展的困境,需要资源枯竭型城市的职能部门连同其他社会力量群力群策以达到目标。从这个意义上来讲,资源枯竭型城市的转型过程及其任务必然是长期而且艰巨的。正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨指出的,“理想的政府影响及干预的程度范围不能由一成不变的原则来决定,而必须依赖尝试和失败,依赖经验教训和相应的政策调整以使政府在经济中发挥最佳作用。”[4]因而,资源枯竭型城市在转型过程中如何处理机遇和挑战的问题,这对其摆脱困境进而实现可持续发展的目标来说,具有重要的意义和深远的影响。

资源枯竭型城市的转型在实质上就是其自身困境的摆脱和特殊性问题的解决。城市规划作为一种公共政策调控手段,承载着资源枯竭型城市发挥城市整体优化功能及效益的使命,具有指导、规范城市建设的重要作用。2001年,时任国务院副总理的温家宝指出:“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。”[5]因此,城市规划的制定者和执行者应当从国家全局出发,研究具体城市发展的实际需要,使具体的城市规划方案“既认真体现国家的方针政策,又力求满足城市发展的合理要求,积极为城市发展提出科学合理的规划方案。”[6]这是因为规划本身具有确立目标和具体实施的两层含义,即规划主体对主观与客观环境进行充分调查了解、科学决策以提出在具体时间限度内所欲求的目标,并针对所提出的目标通过科学、合理、有效的手段、途径、措施予以实现。因此,城市规划对于城市建设起着不容低估的引导作用,对于城市政府工作和发展具有突出的意义。

三、资源枯竭型城市规划基本特征的理论考察

城市规划是“研究城市未来发展、探索城市合理布局、统筹安排城市空间平衡的长期规划,是一定时期城市发展总的蓝图,是城市建设与管理的重要依据和基本手段。”[7]它“以城市中的自然、社会、经济、政治和法规等问题为研究对象,从宏观的社会经济角度出发,用社会理性干预人类的行为,调配社会资源,构筑城市空间环境,引导城市健康快速发展。它在城市自然资源持续利用、社会资源合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其重要的作用。”[8]对于资源枯竭型城市规划的基本特征,可以从城市规划的客体与主体这两个方面来进行分析。

(1)从城市规划的客体方面考虑,城市规划最早是一种将自然环境改造成为宜人居住生活的人工环境的重要手段,因此,城市规划在其早期发展阶段及现阶段发展的较低层次上,主要表现为一种物质规划,即注重城市规划的目标指向在空间上的具体落实。而伴随着城市规划学科的发展、科学技术的进步、人本主义的勃兴,以及资源、环境的瓶颈制约因素日益强化,现代城市规划的对象不再仅仅局限在自然环境领域与“城市空间的机械布置和物质构建,而是把城市发展与自然生态的结合以及可持续发展的原则更多地溶入城市规划之中。使城市的环境、建设、保持、整治等问题在规划中应有充分的体现。”[9]城市规划客体内容的扩大与深化,对于资源枯竭型城市而言实际上构成了双层挑战。首先,城市规划客体所具有的现代内容对资源枯竭型城市来说,已经大大超出了其自身城市规划水平所在的较低阶段。其次,资源型城市的规划对象在历史上长期以自然资源为主,随着自然资源的枯竭,资源枯竭型城市的规划对象在范围上必然受到很大程度的限制。

(2)从城市规划的主体方面考虑,城市规划在政策层面上主要属于政府行为,例如,我国的建设部城市规划局就是中央政府中负责城市规划的主管部门,同时在省级政府和各级城市政府中也都设有城市规划管理部门与土地管理部门。2005年,时任建设部部长的汪光焘同志,在全国城市总体规划修编工作会议上的讲话中提到,我国的城市规划主要包括城市总体规划、近期建设规划和控制性详细规划等方面[10]。而在这三种类型中,均体现了不同层级的城市规划主体的共同参与和相互协调。按照城市规划不同主体的相互关系,可以认为城市规划主体具有如下特征:其一,不同层级的城市规划主体间具有互动协调的特征。其二,城市规划各级主体中的地方政府由于承担具体的规划职责,加之受到自身利益的驱动,在城市规划活动中往往表现出更多的主动性。其三,城市规划主体中的地方政府作为城市规划最基本的单元与环节,其素质与能力往往对城市规划的结果发挥重要的影响。

据此,资源枯竭型城市在以自身转型作为目标导向的规划活动中,由于规划的客体或对象往往是既定和静止的,因此资源枯竭型城市更应该注重在城市规划的主体方面进行努力和突破。

四、结 语

通过考察资源枯竭型城市在规划主体方面的三个特征:不同层次的城市规划主体间的互动协调,地方政府在城市规划活动中更具有主动性,地方政府自身的素质与能力在城市规划活动中具有主要作用。这有助于推进资源枯竭型城市的规划更加科学、合理、有效。但是,从这三个特征出发分析资源枯竭型城市所面临的困境,可以发现其发生机制及当下表现具有深刻的制度性根源。这意味着,当前困境的产生在根源上并非仅仅是由城市规划主体自身的决策失误所导致的,而是受到在生产和分配产品的机制和过程中所确定下来的价值标准、地位和角色的影响[11]。资源枯竭型城市的规划主体位于各种相互作用的制度性因素当中,它们会对城市规划主体决策观念和决策机制的形成,以及对支持决策运作的背景资源产生重要的影响。因此,资源枯竭型城市若想实现科学、合理、有效的城市规划,必须对其所面临问题的复杂性及困境发生机制中的制度性色彩给予充分的认识。

[1] 孙淼,丁四保.我国资源型城市衰退的体制原因分析[J].经济地理,2005(3):273-276.

[2] 吴奇修,陈晓红.资源型城市的转型与发展:一个文献综述[J].江汉论坛,2005(3):39-41.

[3] 路建德.工矿城市发展模式比较研究[J].经济地理,1997(3):50-54.

[4] 斯蒂格利茨,郝特杰.政府为什么干预经济[M].郑秉文,译.北京:中国物资出版社,1998:227.

[5] 温家宝.关于城市规划建设管理的几个问题[N].人民日报,2001-07-25(1).

[6] 陈为邦.对新时期我国城市规划若干问题的探讨[J].城市规划汇刊,2004(6):7-10.

[7] 姚士谋,朱英明,汤茂林,等.城市现代化基本概念与指标体系[J].地域研究与开发,1999(3):57-60.

[8] 马彦琳,刘建平.现代城市管理学[M].北京:科学出版社,2003:106.

[9] 杨爱华.经营城市和发展循环经济的新思路[J].山东大学学报:哲学社会科学版,2004(6):87-91.

[10] 汪光焘.科学修编城市总体规划,促进城市健康[J].城市规划,2005(2):9-14.

[11] 马雪松,刘乃源.西部枯竭型城市规划困境与对策分析[J].内蒙古民族大学学报:社会科学版,2008(3):87-89.

Theoretical Significance and Basic Features ofUrban Planning in Resources Exhausted Cities

MA Xuesong

(School of Public Administration,Jilin University,Changchun 130012,China)

Analyzing scientific,reasonable and effective urban planning make contributions to reformation of resources exhausted cities,and exploring the basic features and main tasks of urban planning in resources exhausted cities help to reveal institutional sources of difficult position and provide necessary guarantee to reformation of resources exhausted cities.

resources exhausted cities;urban planning;urban transformation;theoretical analysis

F 299.22

A

1008-9225(2011)05-0035-03

2011-04-04

国家社会科学基金资助项目(10ZD&040);吉林大学基本科研项目(2011QY032)阶段成果。

马雪松(1982-),男,黑龙江佳木斯人,吉林大学讲师,博士,中国社会科学院政治学博士后研究人员。

【责任编辑:王立欣】