普法新理念与统计法制宣传教育要素的有效性

储著斌

（江汉大学 法律事务室，湖北 武汉430056）

普法新理念与统计法制宣传教育要素的有效性

储著斌

（江汉大学 法律事务室，湖北 武汉430056）

统计工作当前正处于改革发展的上升期，必须牢固确立统计法制宣传教育的新理念，切实增强统计法制宣传教育的有效性，提高公民统计法律素质。确立各方参与的普法理念，实现统计法制宣传教育者要素的有效性；确立以人为本的普法理念，实现统计法制宣传教育对象要素的有效性；确立文化渗透的普法理念，实现统计法制宣传教育内容要素的有效性。

公民统计法律素质；法制宣传教育；有效性；教育者要素；教育对象要素；教育内容要素

当前，统计工作正处于改革发展的上升期，既面临着科学发展、和谐发展的前景和机遇，又存在着如何适应和面对问题的挑战。从整体上看，统计工作的科学性、准确性不断提高，统计数据客观反映了经济和社会发展的态势，在了解国情国力、服务经济社会发展方面发挥着十分重要的作用。然而，近年来我国国民经济迅速发展，社会进步日新月异，统计工作的内外部环境都发生了深刻变化，在社会主义市场经济条件下，如何更加科学、有效地组织实施统计工作，统计部门面临着一些较为突出的困难和挑战。一方面，统计对党和政府实现科学管理、科学决策的基础性地位和作用越来越重要，社会各界对统计工作的要求也越来越高，需求越来越多样化；另一方面，统计工作的压力和难度也越来越大，调查对象不配合的情况日益增多、基层基础工作薄弱的问题长期困扰、人为干扰统计数据的问题在一些地方还不同程度存在，这都与统计法制宣传教育效果不佳有着直接关系。统计法制宣传教育要努力适应新形势，赋予新内容，开辟新途径，创造新业绩，就必须切实增强统计法制宣传教育的有效性。

一、着眼于公民统计法律素质的提高，实现统计法制宣传教育的有效性

开展法制宣传教育，是提高全体公民的法律意识和法律素质的基本途径，也是实施依法治国、建设社会主义法治国家的重要基础性工作。[1]统计法制宣传教育作为法制宣传教育的组成部分，也主要采取全民普法的形式。从1985年起，党中央、国务院先后转发了中宣部和司法部联合制定的五个五年普法规划，全国人大常委会先后对加强法制宣传教育作出了五个决议。普法规划的实施，推动了普法活动在全社会蓬勃开展，法制宣传教育不断走向深入，全社会的法制观念和法律意识不断增强。同时，为增强法制宣传教育的有效性，中央提出，“要加强对法制宣传教育工作的研究，使这项工作逐步走向规范化、制度化”。[2]

统计法制宣传教育中的“统计法制”，指的是统计法和相关行政法规规章，不仅包括形式意义上的统计法，即《中华人民共和国统计法》；还包括实质意义上的统计法，如统计法的实施细则、各类普查条例、调查条例、统计违法违纪行为处分规定等行政法规与规章。统计法制宣传教育，着眼于公民统计法律素质的提高。公民统计法律素质，是指公民所具有的统计法律意识、统计法律知识以及运用统计法律的基本能力和技能的综合因素条件，是公民法律素质的基本组成部分，是现代法治社会公民的必备素质。

统计法制宣传教育的要素，就是构成统计法制宣传教育运作系统或者说统计法制宣传教育实际活动的基本元素。统计法制宣传教育要素的确定，必须在统计法制宣传教育活动的整体视野中进行；所确定的因素，必须是开展统计法制宣传教育活动所必不可少且其本身又必须是不可再分的；统计法制宣传教育活动在本质上是人与人之间的活动，是一种主体性的活动。依据这一思路，我们可以将统计法制宣传教育者、统计法制宣传教育对象与统计法制宣传教育内容作为统计法制宣传教育的要素。

二、确立各方参与的普法理念，实现统计法制宣传教育者要素的有效性

普法是一个社会的系统工程，也是一项范围广、时间长的宏大工程，参与其中的有组织者、实施者和教育者以及广大的教育对象，因此它不仅涉及承担普法工作职责的政府部门，而且还涉及其他机关、组织和个人。要做好这项工作，除了政府部门投入和加大财政支持以外，还需要形成一个良好机制，顺利调动各个部门、组织和个人的积极参与，合理整合各方社会资源，全方位推进普法工作。就统计法制宣传教育而言，更需要确立各方参与的普法理念。各类教育者要重点宣传新修订的《统计法》提出的新理念、新要求、新规范，增强统计活动中各参与主体贯彻实施统计法的自觉性，使统计法的各项规定真正落实到统计工作的各个方面、各个环节，充分发挥统计法对统计工作的规范、引导、保障和促进作用。

第一，提高对统计法制宣传教育重要性的认识。统计法制宣传教育工作不同于经济工作，不可能直接带来经济效益；也不像经济工作那样有一个量化考核标准，教育效果的好坏不会影响当地政府的政绩，也不会影响领导干部的仕途，因此有些地方的政府和干部对此没有积极性，认为普法教育可有可无，以至于在工作中热衷于搞形式、走过场，只重表面文章，不注重实际效果。另外，很多普法工作者认为统计法是“小法”、“豆腐法”。的确，在法学类、经济管理类本科的相关课程教学中，统计法的内容微乎其微；以司法考试为例，在600分的内容中，统计法最多也只占1-2分的内容。一般的普法教育活动，关注更多的是宪法以及民法、刑法、程序法等各类“大法”，而对包括统计法在内的行政法重视不够。为此，要改变普法教育中漠视统计法的现象，提高社会各方对统计法制宣传教育的重视程度。

第二，作为统计法制宣传教育者，各级领导干部要保障统计机构和统计人员能切实实现独立行使职权。法律就保障统计机构和统计人员独立行使职权进行了规定。但现实中，个别领导干部为了“政绩”和荣誉，知法犯法，迫使统计人员虚报或套用统计数据，夸大“政绩”，骗取荣誉；与此相联系，少数统计人员不敢与违法统计行为做斗争，怕得罪领导和企事业法定代表人，导致统计数据虚假。在目前的统计工作中存在的一些弄虚作假现象，与一些地方、部门、单位的负责人对统计工作进行违法干预有很大关系，这些现象影响了统计信息的真实性，侵害了统计人员的合法权益，在社会上造成了很大的负面影响，更为重要的是使统计的公信力进一步丧失、抵消了统计法制宣传教育的效果。为此，《统计法》规定了三项禁止行为：一是不得自行修改统计资料，二是不得以任何方式要求伪造、篡改统计资料，三是不得对依法履行职责或拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。

第三，作为教育者的统计人员除了利用各种途径开展统计法制宣传教育以外，也要实现自我教育，提高教育者的有效性。统计是一门内容丰富的学科，不仅仅具有工具价值，其中也蕴含着许多做人的道理。如统计中的平均思想、变异思想、随机思想、常态思想，都对人们做人做事有很大的帮助。统计中的这些思想观念，既是统计人员掌握的教育内容，更是统计人员作为教育者开展教育活动时的具体途径与载体，通过日常与教育对象的工作接触，实现统计法制宣传教育的隐性教育。此外，统计数据、统计产品的公开，落实政府信息公开条例的要求，也是培养教育对象以及统计工作者公开精神的重要形式。

三、确立以人为本的普法理念，实现统计法制宣传教育对象要素的有效性

在统计工作中，“从近年来全国统计执法检查的情况看，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为约占全部统计违法行为的60%”；从对象方面来看，“领导干部人为干预统计工作、统计机构和统计人员参与弄虚作假、调查对象提供不真实统计资料等违法行为”时有发生。[3]我们认为，统计法制宣传教育对象应该是全体公民，重点对象除了领导干部、作为公务员的统计人员和工作人员、作为主要调查对象的企业经营管理人员等三类以外，还包括青少年。要围绕这四类重点普法对象，以人为本，制定不同的宣传教育方案并落实到位，满足人的各种现实需要，实现人的物质精神利益，保障人的各种合法权益。

第一，各级领导干部在组织领导统计工作、维护统计工作秩序、保障统计数据质量方面负有重大责任，成为统计法制宣传教育的重点对象。这类对象包括各地方、各部门的主要负责同志和分管统计工作的领导干部，各级统计局、调查队的领导干部。要切实抓好对各级领导干部的法制宣传，使领导干部带头学习宣传统计法，遵守执行统计法，提高自身法律意识和责任意识，依法领导和支持统计工作，自觉维护统计工作独立性。其中，关键要结合统计法的新要求，使领导干部能切实做到保障统计机构和统计人员独立依法行使职权、不得利用虚假统计资料骗取不当利益、明确各类领导干部违反统计法时的法律责任。现实中，在相当程度上，普法教育没有及于各级领导干部，领导干部人为干预统计工作的现象时有发生。所以，各级领导干部成为普法对象的重中之重，要使他们在法律知识、法治观念、法律意识以及守法的理念、用法的技能等方面有明显的改变。

第二，统计人员是推进依法统计的主体，也是统计法制宣传教育的重点对象。这类对象包括各级统计局、调查队的工作人员，承担经常性统计任务的统计人员。要通过有组织、有计划、有系统的学习培训，使广大统计人员明确调查统计时的权力和义务，提高其专业素质，使其清楚地掌握依法统计的基本要求，严格执行统计法，杜绝弄虚作假，切实提高依法办事的能力和水平。此外，对统计人员之外的国家公务员，也要进行统计法制宣传教育，在公务员培训中增加统计学以及统计法的知识内容。

第三，加强对统计调查对象的宣传教育，使国家机关、企事业单位、个体工商户和公民明确自身在统计活动中的权利和义务，自觉履行法定统计义务，依法维护自身合法权益，更加理解和支持统计工作。调查对象提供不真实统计资料的违法行为，是统计法制宣传教育要克服的顽症之一。要经过卓有成效的宣传教育，使统计调查对象能够履行法律规定的基本义务，做到真实、完整、及时提供调查所需的资料，配合统计机构履行监督检查的职责，明晰违法时相应的法律责任。其中，要改变在教育对象上城乡差别显著的普法现实。与城乡二元对立相对应，市民与农民、各类城市的市民之间，在普法乃至统计法制宣传教育的力度、深度、范围以及时间、财力、物力、人力方面的投入等诸多方面均存在较大反差，要使他们都能提高统计法律素质。

第四，要凸显青少年作为推进法制宣传教育对象的重要性。在深入开展全民普法中，青少年是重点对象；但在统计法制宣传教育中，我们一直忽视了对青少年的教育。为此，要加强青少年统计法制宣传教育，进一步完善学校、家庭、社会“三位一体”的青少年统计法制宣传教育格局。在这方面，其他国家和地区的教育实践为我们提供了有益的借鉴。以澳门为例，澳门统计宣传工作就是从学生做起。澳门统计普查局定期到各大、中专院校和中学进行推广统计文化专题讲座，给学生灌输统计文化知识，使他们从小就受统计教育，树立统计意识。在澳门统计人员的努力下，澳门公民的统计意识比较强，基本上都能积极配合统计工作，不存在不配合统计工作和在统计数据上弄虚作假的行为。[4]在我国的统计法制宣传教育中，要拿出得力措施，加强对青少年的统计法制教育，提高青少年的统计法律素质。

在司法部和全国普法办印发的《2011年全国普法依法治理工作要点》强调，“加强领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民等不同对象的法制宣传教育，把领导干部和青少年法制宣传教育作为重中之重。通过重点对象的法制宣传教育，促进全民普法的深入开展”，这也无疑是统计法制宣传教育要遵循的原则。

四、确立文化渗透的普法理念，实现统计法制宣传教育内容要素的有效性

统计法制宣传教育在内容上存在的问题表现在：一是偏重统计法律制度和法律知识的教育，忽视法治文化等统计法律观念层面的培养和形成；二是偏重统计执法主体行使权力、统计调查对象基本义务方面的教育，忽视统计机构和统计人员保密义务、统计调查对象权益方面的教育；三是偏重具体法律法规的教育，忽视宪政意识、法治理念的传播。这不利于确立社会主义法治建设所需要的法律意识和法治理念，不利于公民统计法律素质的提高。

第一，在普法教育内容中，统计法的宣传教育较少受到关注。普法教育中，经济、民商方面的法律被高度充分关注，这表明公民的法律意识具有明显的务实性和实用性，维权意识（特别是民事权益方面）十分突出，具有前瞻性和地区特点的法律意识要素体现明显。诸多调查均显示，被民众认知、运用和关心程度最高的法律往往是那些和他们的日常生活最直接相关，与他们的切实利益最紧密相连的法律，比如经济法、民商法、婚姻法、劳动法、消费者权益保护法等；认真和运用法律的目的，也是把维护自己的合法权益作为最佳选择。在法制教育中，法律意识结构性存在不完善的特点，包括统计法在内的行政法受关注的程度相对较小。就中心城市而言，公民宪法宪政意识相对较弱；对公权力的维权监督意识虽然在相当一部分民众之中有较强的表现，但就总体来看，还是比对私权利的维权保护意识来说相对薄弱；与公民权利意识相匹配的公民义务意识相对滞后。调查中，民众比较关注的法律是经济法，为17.6%，加上合同法则为22.8%，占第一位；与此较高的关注度相比，是对行政法的冷落，关注行政法的比例低得可怜，仅占全部调查人数的2.9%。[5]就农村地区而言，关注统计法之类法律的比例则更是少得可怜。调查显示，在农村普法规定的“十法一条例”的内容中，农民填答的“法律类别”中，填写人数最多的前八种法律依次是：婚姻法、宪法、刑法、土地法、诉讼法、森林法、合同法、兵役法。这八种法律，一是因为它们大多数与农民的生活和生产联系紧密，一是因为它们在农村被宣传得最多。[6]所以，不论是城市还是农村，不少民众视行政法为“软法律”，虽然其中村民因为生活和生产的关系对某些行政法的关注程度比市民更高，但是统计法的宣传教育在城市和农村均未进入普法教育对象的视野则是不争的事实。

第二，在开展统计法制宣传教育时，我们不能满足于法律知识的宣传教育，而是要在这个基础上，将法治理念、法治文化的内容注入法制教育的内容之中，加强法治观念的传播，培养公民参与法治所需要的法律素质。具体而言，要深入学习宣传党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策，深入开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的主题教育，注重培养广大统计人员权力和职责统一、权力与义务统一的现代法治观念，培养自觉遵法守法的行为习惯，增强依法行使权利、履行义务的自觉性。

第三，统计法制宣传教育要实现有效性，必须与思想政治教育、科学文化教育同步进行，与公民法律素质、思想道德素质、科学文化素质同时提高。[7]普法教育的实效与教育对象的文化程度、职业背景、工作经历等因素相关，统计法制宣传教育对此要予以正视。就教育对象的文化程度而言，人们对法律的认知、遵守、运用和关注等法律意识的程度与受教育程度和文化程度成正比（正相关），即一般而言受教育的程度和文化程度高，则其法律意识的程度也相对较高。但是，对法律的评价却与人们受教育的程度成反比（负相关），即受教育程度和文化程度高的人反而对法律评价结果的满意度相对要低，表明他们的理性程度和评价标准相对较高。[8]这一正一反的相关结果，充分表明法律意识与其文化素质有着十分紧密的内在联系。就教育对象的职业背景、工作经历而言，也与教育内容有着非常直接的关系。例如，政府官员及公务员对行政法的认知程度和运用行政法的比例都明显高于其他阶层人员，而经理人员了解经济法、合同法和运用过经济法、合同法的比例又明显高于其他阶层人员。与民众的职业、岗位工作紧密结合起来的法制教育能够收到深入持久的效果，其原因就在于能够从民众切身的实际工作需要出发，学以致用。

随着《全国统计法制宣传教育第五个五年规划》的顺利实施，“五五”统计法制宣传教育工作，无论是从内容上、形式上、规模上、参加人员的数量和层次上，均意义深远，作用明显，成效突出。为使统计法制宣传教育深入持久地开展下去，为“五五”乃至今后一个时期统计法制宣传教育工作的发展理清思路，更好地服务于统计工作，有必要对统计法制宣传教育进行认真地思考和总结。“六五”期间的统计法制宣传教育，要加强教育的有效性，通过进一步宣传新《统计法》和《处分规定》，增强各级人民政府及其统计机构和有关部门、社会公众的统计法制观念，努力营造学习统计法、敬畏统计法、遵守统计法的社会氛围。

（注：本文系湖北省统计科研计划2010年重点项目“统计法制宣传教育有效性研究”，项目编号：HB101-08）

[1]中共中央政法委.社会主义法治理念读本[M].北京:中国长安出版社,2009.177.

[2]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编(下)[M].北京:人民出版社,1999.1926.

[3]安建.中华人民共和国统计法释义[M].北京:法律出版社,2009.157.

[4]戚艳华.借鉴澳门经验，提升统计宣传和服务水平[J].青海统计, 2006,(2):39.

[5]孙育玮,等.都市法治文化与市民法律素质研究[M].北京:法律出版社,2007.190.

[6]郑永流,等.农民法律意识与农村法律发展[M].北京:中国政法大学出版社,2004.7.

[7]储著斌.社会主义法治理念教育中的大众传媒角色[J].沙洋师范高等专科学校学报,2010,(3):7.

[8]孙育玮,等.都市法治文化与市民法律素质研究[M].北京:法律出版社,2007.191-192.