浅析加强地方政府治理能力是中原崛起的根本保障

武光太

（南阳师范学院 法学院，河南 南阳 473061）

浅析加强地方政府治理能力是中原崛起的根本保障

武光太

（南阳师范学院 法学院，河南 南阳 473061）

“中原崛起”的正式提出，明确了河南在中西部地区乃至全国的定位，为河南今后的发展指明了方向。要达到中原崛起的发展水平，就必须保持一定的发展速度。但在此过程中，也面临着农业发展政策不完善、人口基数大与城市化发展水平低、城市化进程相对缓慢等困境。而要突破这些困境，实现中原崛起，加强地方政府治理能力是中原崛起的根本保障。

中原崛起；地方政府治理能力；根本保障

一、中原崛起的内涵

河南作为我国第一人口大省，近年来经济发展迅速。1996年以来，河南省的地区生产总值（GDP）就一直居于全国前列（除2003年为第6位外，其他年份均为全国第5位），不仅在中西部各省区遥遥领先，也高于东部许多沿海省份。据统计，2009年河南省的地区生产总值达19367.28亿元。为了更好地把握住本世纪前20年的战略机遇期，2003年7月，中共河南省委七届五次全会讨论通过了《河南省全面建设小康社会规划纲要》。该《纲要》指出：“我省全面建设小康社会的总体目标是：在优化结构和提高效益的基础上，确保人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番以上，达3000美元，基本实现工业化，努力使河南的发展走在中西部地区前列，实现中原崛起”。“中原崛起”的正式提出，明确了河南在中西部地区乃至全国的定位，为河南今后的发展指明了方向。什么是中原崛起？中原崛起就是河南的社会经济发展速度达到和超过全国中等水平。中原崛起有四个重要标志：一是河南的发展速度要超过全国平均发展速度；二是河南的发展水平要超过全国的平均水平；三是河南与东部发达地区的发展差距相对缩小；四是河南省要成为中部社会经济发展的领头羊。中原崛起既是一个发展过程，是一个不断实现崛起的过程，也是一个发展结果，是达到一定程度的发展水平。要达到中原崛起的发展水平，就必须保持一定的发展速度。在这个过程中，河南与东部地区以及其他发达地区的发展差距呈现一个相对缩小的趋势。

二、中原崛起存在的问题与困难

（一）农业发展政策不完善

由于过度侧重工业的优先发展，造成农业基础依然薄弱，粮食稳定增产、农民持续增收难度较大。2009年河南全省城市居民人均可支配收入达到14371.56元，而农民人均纯收入仅为4806.95元，只有城市居民的1/3。虽然河南省从2005年已开始在全省范围内免除农业税，但从全省的情况来看，全面免除农业税，农民的增收幅度并不大。研讨政策方面的问题不难看出，我国的国民经济的支撑主要是工业化和城市化，因此，政府在制定政策的时候，自觉或不自觉的就相对忽视了农业的发展，河南省最近几年在重视工业化快速发展的同时，在农业方面的投入相对不足十分明显。农民生产粮食与农民增收的关系，河南的农业跟第二产业、第三产业相比，农业劳动生产率仅仅相当于第二产业的1/8、第三产业的1/4。

（二）人口基数大、城市化发展水平低

2009年，河南人口达到9967万人，为我国第一人口大省。比名列中部六省第二的湖南多出3067万人，比最少的山西多出6540万人。但河南城市化水平在中部地区最低，在全国也是城市化水平最低的省区之一。河南城市化水平与全国城市化平均水平相差很大。从1980~2004年期间，河南省与全国的城市化率开始逐渐拉大，由1980年相差5.37个百分点发展到1995年相差到11.85个百分点，然后逐渐缩小，由1995年相差11.85个百分点缩小到1998年的9.61个百分点，再逐渐扩大到2007年的11.64个百分点。从东部、中部、西部选取部分省份作为参照，可以看出河南的城市化率与东部临近的山东、河北相比，分别低14.6、6.9个百分点；与中部临近的湖北、湖南、安徽、山西相比，分别低14.8、6.6、4.6、9.2个百分点；与西部临近的陕西、四川相比，分别低8.2、2.2个百分点（2004年数据）。[2]

（三）城市化进程相对缓慢

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，河南城市化进程逐步加快。2008全省城市数量已达38个，但河南城市化水平依然很低。在城市化进程中，河南不但缺乏辐射力强、设施先进、功能齐全的大型城市，而且与中部其他省份相比，还面临着庞大的农村剩余劳动力转移与城市对人口吸纳能力不足的矛盾。同时，城市化进程与土地资源约束等问题也更为突出。

三、加强地方政府治理能力是中原崛起的根本保障

（一）地方政府治理能力提升是解决地方问题的现实需要

中国自20世纪80年代以来的行政改革，特别是1998年以来的机构改革，对中央和地方权力关系的调整，促进了我国中央与地方分级调控体系的形成和地方经济主体地位的确立。地方政府遇到的挑战是前所未有的。正如罗素所讲：“政府的问题是双重的，从政府的观点来看，问题在于取得被统治者的默认；从被统治者的观点来看，问题则是使政府不仅注意到它自己的利益，而且也考虑到被统治者的利益。”政治经济文化方面的不和谐因素增加，经济发展中逐步形成的地区差距越来越大，区域经济发展的不平衡，加之人民生活水平的差距不断在省区间扩大，发达地区和不发达地区的民众都会对地方政府施加影响。[3]表现在政治上：腐败现象屡见不鲜，权钱交易甚为严重，地方政府在合法性与政治认同等方面受到极大挑战。同时社会与政府间张力日渐增强，地方政府机构的不断扩大导致政府成本快速增大。经济上：政府贫困化、通货膨胀、国营大中型企业亏损、经济增长瓶颈、分配不公等问题严重。此外，政府在宏观调控、计划指导、法制构制、市场监督等方面也遇到全新的课题。文化上：“传统理论观念破的过快，新的思想理论体系又不能弥补空位，结果容易造成普遍的思想混乱”，一元与多元相冲突，市场伦理与计划观念相矛盾，精英文化与大众文化相抵悟。社会上：人口爆炸、社会保障体制尚未确立、资源浪费、环境污染、文化盲流、黑社会抬头、治安混乱、失业剧增等，迫使地方政府提高政府能力。

（二）地方政府治理能力提升是河南区域经济发展的内在要求

从调研和已有的研究成果看,我国各地区现有的企业集群都不是由地方政府创造出来的,而是资本自由流动,作为资本载体的企业自发交往生成的。在一些地区,地方政府积极操办经济区和工业园区或“工业走廊”,集中了若干企业,但是它们相互间没有密切的往来关系,不能形成经济相关的共同体,不能形成由于个体的优势而组成的企业群体优势,不能称之为企业集群。这样的经济区必然缺乏经济发展的持续性,打打经济发展的快拳可以,希望由此出现内生增长就比较困难。[4]一些地区市场基础环境不够理想,那种拉郎配式的行政作为难以协调企业之间的关系。企业之间协作困难,生成企业集群几乎没有可能性。迫于发展经济的压力,地方政府下大力招商引资,试图以行政方式给资本实惠弥补市场环境的不足,也往往效果不够理想。西部大开发也好，振兴东北老工业基地也罢，还是促进中部崛起,在相同的区域经济政策大背景下,不同地区企业集群竞争力的差别实质上可以归结为市场环境、市场条件的差别。企业集群竞争力的差别只是结果,市场环境差别才是原因。

所以,对于想发展区域经济,形成支撑区域经济发展的优势产业集群的地区来说,与其花费主要精力招商引资,不如从解决根本问题着手,把政府的主要精力放在改善市场环境上,铲除不利于资本逐利的体制和机制。地区经济竞争的核心是地方政府之间的竞争。资源、地理位置、贸易通道是客观存在的事实,不是能够由哪一级政府所能左右得了的,也不是资本所能够左右得了的。地区之间的竞争其实是竞争一种资源,主要是竞争以人和资本为主体的流动资源。人和资本是否能够流进来、留得住,关键看这个地区的微观经济环境、尤其是各种制度环境。巢筑得好,鸟才可能来；鸟笼漂亮才能与靓鸟相匹配。而这些都取决于地方政府的治理能力。

四、提高河南地方政府治理能力的对策

（一）转变政府职能，建立强势的、有限的服务型政府

政府治理能力的加强要求政府是一个强势政府，更准确的讲是在民主宪政框架下的有限职能的强势政府。但所谓强势政府并不意味着全能政府，而是指具有较强的治理能力的政府。要创建一个强势的有限服务型政府，必须做到：首先，由全能政府向有限政府转变。理顺政府与市场的关系，使政府置身于直接市场竞争之外，加速政府与市场的功能性分离；理顺政府与社会的关系，通过各种手段培育社会自治主体，整合社会资源，确立共同治理结构；按照弱者优先的原则，市场和社会能够扩展到哪里，政府就退到哪里，政府只把精力放在能够应该管、管的好的领域。其次，由“管制型”政府向“服务型”政府转变，树立“服务人”的观念。[5]政府应将“全心全意为公众服务”作为政府工作的出发点与归宿点，以维护人民利益为目标，利用各种方式（不仅仅是直接提供）为公众提供更多优质的公共服务，为市场和社会发展创造更好的政策环境，并将提供服务的质量水平作为衡量政府工作绩效的标准。

（二）强化法治意识，培育地方政府依法治理社会的能力

中国之所以出现“文化大革命”那样的社会动乱和政治悲剧,究其根本原因就是法治意识的淡薄。我国当前在地方政治、经济、文化及社会生活领域出现的某些紊乱现象与法治的欠缺亦有着直接的关系,而政府官员枉裁法度、擅越职权、贪污腐败更是法律纸面化、有法不依、执法不严的显像表征。[6]中共十五大提出建设社会主义法治国家,全国人大九届二次会议将依法治国写入宪法,这标志着中国政府尤其是地方政府治理理念和治理模式的重大转变,即实现从人治行政向法治行政的转变。

在法治这样一种治理状态或秩序中,法律成为所有社会成员必须严格遵守和有效适用的游戏规则或社会契约,亦即,法律之于一般的民事活动尤或公民权力的运用皆具有优越而至尊的权威,或者,政府首先应当成为执法守法的楷模,才能缔造一个守法的公民社会,从而维护和扩展公民的自由与权益。简而言之,地方政府依法治理社会包含下面一些层次：一是法治社会崇尚秩序、稳定,反对无序、骚乱。无论是传统治理还是现代治理,秩序一直被看作治理活动的核心价值选择,而法治社会则是维持秩序目标的理想状态。二是法治要求法律具有普遍的拘束力。一方面,法并非由处理个案的特殊形式零碎地组合,而是用以安排或裁判诸多的人类活动的标尺构成。当新问题出现甚至缺乏评判标尺的时候,就给地方政府的法治能力提出了挑战；另一方面,人们可以根据行为后果的预知而较为理性地安排自己的社会活动,法的平等体现于人人普遍地遵守和裁判中的一视同仁。三是法治要求体现实质正义。这只有法与文明政府的有机结合才能实现,一个将权力、私欲置于法律之上的政权只会产生“恶政”或“恶法”。实质正义的关键所在便是法不因上层的价值偏好损害公共伦理而受到轻视或抵触,保障公民的自由和权利是“良法”不可动摇的目标预设。四是法治的核心在于法的制定须达到监控政府活动的作用。亨廷顿说过,绝对的权力导致绝对的腐败。法的重要作用应体现于对政府权力运用消极或积极的调整和控制,地方政府依法治理社会同样要接受上级部门、专门机关、公众和新闻媒体的依法监督,提醒执法者对法律的忠诚。

（三）将政府置于更激烈的竞争之下,增强政府内外的竞争压力

第一，基础设施、公共服务，政府不必是唯一的提供者。在许多国家中，基础设施、社会服务由政府作为垄断性的提供者不可能产生好的结果。在公共物品提供中引入竞争机制,或者使之社会化。西方公共选择理论家认为,只要打破公共物品生产的垄断，在政府内建立起竞争机制,就可以消除政府低效率的最大障碍。第二，在政府行政机构中引入竞争机制。竞争性压力可以来自于政府行政机构内部，它通过以个人才干为基础的聘用制度来实现。[7]压力还来自于国内私人部门，通过将服务承包出去或允许服务的私人提供者直接与公共机构竞争。在政府内建立责任制度,形成竞争机制，以提高政府公务员的素质。建立责任制度，就是对政府官员要有责任约束,做到是非清楚，功过分明。尽职尽责、政绩显著的应提拔、重用和奖励，渎职、失职、以权谋私、给国家造成经济损失的应给以党纪政纪处分直到撤职或承担法律责任。不能有了成绩人人有份，出了事由集体和组织负责。形成竞争机制，就是要在政府各部门及政府官员之间形成一种竞争关系。可以在政府机关内部确立节约成本、提高效益的激励机制等。总之，在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率，这些办法有助于克服或防止政府失败,提高政府工作效率，减少浪费。

（四）引入现代化的管理技术,改进政府的社会管理方式

可以借鉴西方发达国家社会管理尤其是“新公共管理”改革的经验,引入现代化的管理方法和技术，改进我国政府的会管理方式。这些经验包括[8]：重视社会管理对外部环境变化的适应性；把社会管理的政治取向和管理取向合二为一,即关心行政的民主性、合法性和公正性等问题的同时，重视管理的效率、效能和效益等问题；把市场竞争机制引入政府的管理及公共服务领域,倡导政府机构“为质量而竞争”；采用更多的商业管理手段来改造执行机构,提高管理的效率；造一个少花钱多办事的政府；坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则；增强政府公务员的管理和服务意识,要求政府员由官僚转为管理者,确立服务意识、公共责任感；提倡公民至上原则,满足公众（顾客）的要求和愿望，政府提供回应服务等。

（注：本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目2010年度课题，项目编号：2010-QN-105）

[1]河南省2009年国民经济与社会发展统计公报[Z].

[2]高宏伟.关于河南城市化的问题研究[D].郑州大学硕士学位论文, 2006,(5).

[3]曹彦鹏.坚持科学发展观 建设服务型政府[J].新乡师范高等专科学校学报,2004,(1).

[4]程玉林.地方政府推动本地经济区建设的治理能力分析[J].全国商情(理论研究),2010,(5).

[5]李瑞.治理视角下加强我国政府能力的思考[J].长江论坛,2006,(8).

[6]靳永翥.治理转型中我国地方政府社会治理能力的培育[J].贵州社会科学,2004,(11).

[7]江秀平.提高政府能力与治理有效性[J].中国行政管理,2001,(2).

[8]中国行政管理学会课题组.强化政府社会管理职能提高政府社会治理能力[J].中国行政管理,2005,(3).