关于完善中西部民族地区最低生活保障制度的思考——基于基本公共服务均等化的研究视角

谭琳玲

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉430074）

关于完善中西部民族地区最低生活保障制度的思考
——基于基本公共服务均等化的研究视角

谭琳玲

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉430074）

现阶段我国农村最低生活保障在全面推行的过程中，逐渐突显出了一些问题。如中西部地区最低生活保障标准与东部发达地区差距过大、西部贫困地区低保资金筹集困难，难以实现应保尽保，等等，这种状态与党和政府提出的基本公共服务均等化目标是背道而驰的。而问题的解决有赖于对我国最低生活保障制度进行改革与创新。

中国农村；最低生活保障制度；基本公共服务均等化

自20世纪90年代中期，国家就一直致力于中国农村最低生活保障体系的建设工作。最低生活保障制度作为中国社会保障体系的最后一道防线，在稳定社会，安抚民心过程中起着举足轻重的作用。农村最低生活保障制度是对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。

目前，我国农村最低生活保障制度正在全国范围内逐步建立，这一制度在推进的过程中突显出一些问题，如中西部地区最低生活保障标准与东部发达地区差距过大、西部贫困地区低保资金筹集困难，难以实现应保尽保等。产生这些问题的原因，既是我国不同区域间经济发展差距过大所致，也是由于农村最低生活保障制度本身存在缺陷。本文拟从基本公共服务均等化的视角就现阶段如何完善农村低保制度进行探讨。

一、我国中西部民族地区最低生活保障实施现状及问题

2007年，中央“一号文件”明确提出：“在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，鼓励已建立农村低保制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”这是我国首次明确提出在全国范围内建立农村低保制度。自此之后，为积极响应中央号召并配合社会主义新农村建设及和谐社会的构建，全国广大地区普遍开始推行农村最低生活保障制度。据调查，大约40%以上的农村贫困人口被纳入到保障范围之内，贫困农户在低保制度的帮助下生活境况得到明显的改善，因此，低保制度在西部广大民族地区受到了各族群众的普遍认可。但是，在全面推进农村低保建设的同时，也存在一些制度和实践上的缺陷，制约了农村低保功能更好的发挥。

首先，该项制度实施中出现的突出问题是，与东部地区相比，西部民族地区无论是在最低生活保障标准上，还是在待遇水平上都存在较大差距，并有继续扩大的趋势。根据国家民政部网站的相关数据，2010年11月份全国县以上农村最低生活保障标准是人均62元，但东西部地区间保障水平却悬殊较大。如北京市海淀区农村最低生活保障标准高达302元，上海市为每人112元，而在少数民族较为集中的中西部省区中，西藏自治区保障标准为47元，贵州省为每人45元，宁夏回族自治区保障标准为55元。由此不难看出，发达的东部地区农村最低生活保障标准普遍要高于国家总体水平，与此相反，贫困的西部地区保障标准普遍要低于全国总体水平。

其次，在农村低保财政负担方面东西部地区严重不均衡。我国广大的西部地区经济底子薄，贫困面积大，贫困人数多，贫困程度较深，低保资金需求压力过大，靠县、乡或村的财力往往使低保待遇难以兑现，离应保尽保的目的仍有一段差距；而东部地区由于经济发达且发展速度快，不需要中央财政支持和省级财政的支持，由市或县，乡或镇就可以自己完成资金的筹措。（见表1）这样一来，贫困地区越来越贫，富裕地区越来越富，更进一步加深了区域间的差距。

表1 ：2010年11月低保的部分数据

二、基本公共服务均等化目标对我国中西部民族地区最低生活保障制度的挑战

2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要提出了“逐步推进基本公共服务均等化”。同年10月，中共十六届六中全会通过 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“基本公共服务体系更加完善，政府管理和服务水平有较大提高”列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。党的十七大明确指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。基本公共服务的内容包括社会就业、教育文化、公共卫生和基本医疗、社会保障、生态环境、公共基础设施以及社会治安等覆盖全体公民的诸多领域。而基本公共服务均等化则是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使人民享有同样的权利，尤其是生存权和发展权。基本公共服务均等化是一项体现“以人为本”的重要制度安排，保证了区域之间、城乡之间、居民之间享受基本公共服务的一致性。而最低生活保障作为保障公民基本生存权的一项基本公共服务，在实践中还存在一定的缺陷，比如东西部的低保标准以及财政负担方面存在的显著差距。这种状况长期存在下去，显然不利于基本公共服务均等化目标的最终实现。

三、关于完善中西部民族地区最低生活保障制度的思考

（一）统筹东西部地区农村最低生活保障线标准。中国大多数地区都是采用绝对贫困线作为农村最低生活保障的标准线，而经济较发达的地区则采用相对贫困线作为标准。由于我国各地消费水平，物价水平，人民生活习惯都各不相同，因此这种分法在过去比较符合我国区域经济发展不均衡的现实。但是，随着经济发展的增速和人民生活水平提高，这种区域二元差别格局的状况应逐渐缩减直至消除。可以建立全国统一的最低生活保障线，取消传统的“绝对贫困线”和“相对贫困线”的划分，使东西部地区享受统一的贫困线标准。

（二）建立全国农村最低生活保障基金，构建中央、省、市、县、乡的多级筹资体系。从我国现行的筹资机制上，主要是县级以下的基层财政进行分摊，省和市级政府视当地具体情况给予适当的扶持，但投入较少。而中央政府的转移支付虽逐年有所增加，但转移支付力度仍需加大。农村最低生活保障作为紧系民生的一项重大制度建设，要成功地在全国范围内普遍推行就必须要有中央政府和各级地方政府的财政做后盾。可以考虑成立全国农村最低保障基金，明确各级财政的合理分摊比例，同时设立专款监管委员会，委员会成员可以从中央及地方各级相关部门负责低保工作的人员中招聘，还可以吸收相关领域的专家和学者，如大学教授等，他们拥有丰富的工作经验和社会保障的学术知识，由他们负责对全国低保基金的款项筹集和支出去向严格监管，确保低保资金真正落到实处，真正满足全国低保户的最低生活需求。其来源总体上主要有以下几种渠道：

1.中央财政用于低保的资金作为全国低保基金的来源之一。其中包括个人所得税分成，国有企业支付的红利等。在低保资金的来源中，中央财政的转移支付是农村低保资金的强大后盾，也是整个社会保障工作的风向标，但是现有的中央和地方责任比例还不够明确，东部地区虽经济发达有足够的资金筹措能力，但仍希望得到中央财政的支持，而中西部贫困区更是有赖于中央财政。资金筹集责任会涉及到各种利益关系，只有明确各方利益主体的责任，才能确保低保基金筹资机制的稳定。

2.地方财政用于低保的资金作为全国低保基金的来源之二。地方财政拨款向来是低保资金的主要来源，合理确定地方财政对低保基金的贡献率，有利于地方低保工作的顺利展开。

3.个人、企业或社会其他组织的慈善捐款作为全国低保基金的来源之三。资金的筹集除依靠传统的各级财政来源外，还应注入活跃的社会因素。我国的慈善事业发展较快，根据民政部的相关数据，截至2008年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.8万个（其中：慈善超市7035个），基本形成覆盖全国城市的社会捐助网，并逐步拓展到部分乡镇、社区。对于政府而言，应从政策上大力支持慈善事业的健康发展，培养企业、组织树立强烈的社会责任，大力倡导全社会的互助共济精神，鼓励民间个人和其他社会团体为低保资金的筹集作出一份贡献，积极利用包括企业家、赢利性企业、福利彩票的收入、各种基金会等各种可行的渠道。通过吸收各种社会资金，不仅可以加强低保基金的实力，还可以引入社会监督，从而更加保证低保基金真正用之于民。

对于低保资金的发放，可以通过在商业银行建立全国农村最低生活保障基金专门帐户，然后根据民政部门提供的各级低保数据，将资金汇入各级乡镇农村信用社，再由各乡镇负责具体的低保资金到位工作。

四、建立全国性的最低生活保障基金对我国西部民族地区的特殊意义

农村最低生活保障维持了农民的其本生存权，是现代社会公民的一项基本权利，建立全国性的最低生活保障基金对我国西部民族地区的健康发展意义深远。

（一）有利于缓解中西部贫困地区的财政负担。统筹最低生活保障线，建立全国最低生活保障基金的一大优越点就是可以将来自全国无论是东部还是中西部地区的所有用于低保的资金集中起来，统一运用，使一些财政困难的中西部贫困地区能够得到来自东部发达地区的资金援助，不至于出现低保待遇难以兑现的情况，从而缓解了中西部贫困地区的财政筹资压力。而且这种拆东补西，促富济贫的方式真正体现了社会保障互帮互助的精神。

（二）有利于实现应保尽保的目的。应保尽保是最低生活保障制度建设所遵循的重要原则，它主要是保证那些生活困难的群体通过接受低保而达到最低生活标准，但并不鼓励群众养成完全依靠低保资金生活的懒汉思想。在我国有些地方还存在一些人一边享受低保，一边享受奢华的生活，这些人不应包括在低保救助范围内。将已经脱贫的以往的低保群体排除在外，将资金集中于真正需要资金维持最低生活的贫困人口，可以减轻财政负担，实现对全国贫困人口低保的全覆盖。

（三）有利于实现基本公共服务均等化，构建社会主义和谐社会。最低生活保障制度作为社会保障体系的最后一道防线，其目的就是让全社会每位公民，无论来自城市还是农村，无论发生什么原因，只要其基本生活权利受到威胁时，就有权从国家和社会获得相应的物质救助，最终消除贫困，促进经济社会和谐发展。我国是个地域广阔的大国，东西、城乡之间的发展水平悬殊一直较大，缩小东西部地区农村最低生活保障标准和待遇水平的差距，无疑是实现基本公共服务均等化目标的必要举措。

五、小结

农村最低保障是关系民生的重大制度建设，体现了促富济贫，互帮互助的精神。低保制度的完善有利于缓解二元差距，有助于实现基本公共服务的均等化，促进社会的的公平公正。但是毫无疑问，中国农村最低生活保障制度的完善之路不是一蹴而就的，在中国农村最低生活保障真正实现制度化和法制化目标的过程中，必然会碰到各种各样的挑战，要应对这些挑战，抓住每一个可能的机遇，需要政府和全社会的共同努力。

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