行政行为对民事法律关系的作用形态分析

羊 琴

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430074）

·法学研究·

行政行为对民事法律关系的作用形态分析

羊 琴

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430074）

行政行为作用于法律关系的形态具有复杂性和多样性。行政行为在决定行政法律关系的同时，对民事法律关系的产生、变更和消灭也有重大影响。从对民事法律关系所起作用的程度来看，行政行为大体上可以分为三类:决定民事法律关系的行政行为、促成民事法律关系的行政行为以及对民事法律关系进行确认的行政行为。分析行政行为对行政法律关系和民事法律关系的作用形态，对于正确运用行政诉讼与民事诉讼、妥善处理行政与民事交织的案件，具有明确分析路径的重要意义。

行政行为；民事法律关系；作用形态

根据行政法的基本理论，行政行为作为一种重要的法律事实，可以导致行政法律关系的产生、变更和消灭。本文要提出的问题是，行政行为在决定行政法律关系的同时，对民事法律关系的产生、变更和消灭也有重大影响，这是行政法学界过去关注较少的一个问题，而研究这一问题，具有重要的理论和现实意义。在实践中，由行政行为导致形成的民事法律关系及其变化，如果引起法律纠纷，就会涉及行政案件与民事案件的交叉，进而引发行政诉讼与民事诉讼的交叉处理。根据这一思路，在目前司法实践中，比较常见的行政诉讼与民事诉讼交叉冲突，从根源上讲，是源于行政行为对民事法律关系的介入。因此，行政行为对民事法律关系的作用形态有加以分析研究的必要。

对于这个问题，法理学曾经有过基本揭示：“同一个法律事实（事件或者行为）可以引起多种法律关系的产生、变更和消灭[1](P119)。”我国行政法学者方世荣教授曾较早运用这一法理学原理，分析过行政行为对多重法律关系产生、变更和消灭所具有的作用，他提出：“行政确认、行政裁判两类具体行政行为导致产生法律关系是两个层次的：首先，行政机关的确认、裁决直接产生第一层次的行政法律关系——即行政机关与行政相对人之间决定与服从的权利义务关系；其次，第一层次的行政法律关系强制行政相对人必须向另一方当事人作出民事行为，进而由该行为最终产生第二层次的民事法律关系——即行政相对人与另一方当事人之间的民事赔偿权利义务关系。”[2](P20)尽管他在阐述行政行为形成行政法律关系和民事法律关系时还比较简单粗略，但明确指出了行政行为作用于法律关系的复杂性和多样性，对我们进一步分析这种现象具有很好的启发意义。

行政行为作用于民事法律关系的方式是比较多样化的。从程度上看，大体上可以分为三类:其一，程度最深的是决定式影响，即行政行为决定民事法律关系的产生、变更和消灭；其二，程度一般的是促成式影响，是指行政行为对民事法律关系的产生、变更和消灭虽不起决定作用，但有不可缺少的促成作用，通常表现为行政主体的行政行为与民事主体（公民、法人或其他组织）的民事行为一起，共同导致某一民事法律关系的产生、变更和消灭；其三，程度最浅的是确认式影响，这是指行政行为对某一民事法律关系的产生、变更和消灭予以确认。以下分别作出法理分析：

一、行政行为同时决定行政与民事法律关系的产生、变更和消灭

行政行为同时决定行政法律关系和民事法律关系，是指由于行政行为的作用，同时导致行政法律关系和民事法律关系的产生、变更和消灭。实践中较为常见的有行政裁决行为、行政界定行为。本文以土地权属裁决行为为例，分析其对行政法律关系和民事法律关系的决定作用。

第一，决定行政法律关系的产生、变更和消灭。

《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”对行政主体而言，土地管理法赋予其裁决土地权属争议的职权，该职权同时意味着行政主体必须承担裁决土地权属纠纷的义务。对行政相对人而言，土地管理法赋予其有就土地权属纠纷获得行政主体裁决的权利，即行政相对人存在土地权属纠纷时，有权申请行政主体裁决。这种权利从行政相对人权利的类型看，应当属于受益权利①有学者将行政相对人的权利归纳为五类：参政权利、受平等对待的权利、受益权利、自由权利、程序权利。其中受益权利又分为保障性受益权、发展性受益权、保护性受益权三类。从相关论述来看，行政相对人要求行政主体裁决纠纷的权利应当属于保护性受益权。参见方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第79-107页，特别见第82页、第89-93页。。从过程分析，行政裁决至少先后引发两个行政法律关系。行政相对人一旦根据土地管理法的规定，向行政主体送达其裁决申请，便产生了第一个行政法律关系。该行政法律关系的权利义务模式是：行政相对人将土地管理法赋予的获得裁决的潜在权利通过申请行为变为实际权利，即行政相对人对行政主体产生了要求裁决纠纷的实际权利；与此同时，行政主体一旦收到行政相对人的申请，其潜在的裁决权属纠纷的义务就变为实际义务，即对行政相对人产生了必须裁决纠纷的实际义务[3]。行政主体对行政相对人的权属纠纷作出处理决定后，其裁决纠纷的义务便归于消灭，同时行政相对人要求行政主体作出行政裁决的权利也归于消灭，这便产生了第二个行政法律关系。该行政法律关系的模式是：行政主体有要求行政相对人履行行政裁决的权利，行政相对人则有服从并履行行政裁决的义务，如不服该行政裁决，只能通过法定途径予以救济。通常情况下，执法和司法实践中出现的行政裁决是从其所引发的后一种行政法律关系层面来讲的，即最终结果意义上的行政裁决。笔者之所以在此对行政裁决产生的前一种行政法律关系也进行阐述，是为了展现行政裁决的完整过程，以更好地理解和把握行政裁决行为对行政法律关系的决定。

第二，决定民事法律关系的产生、变更和消灭。

土地权属裁决行为一旦作出，在决定行政法律关系的同时，还决定民事法律关系的产生、变更和消灭。行政主体通过行政裁决处理土地权属的过程，就是处理行政相对人之间民事权利和义务的过程，即行政相对人之间的民事权利义务因行政裁决行为而确定。行政裁决决定的民事法律关系具体表现为：一方享有或者与另一方分享土地所有权或使用权。享有所有权或者使用权的一方有要求对方返还所侵占土地的权利（假如行政裁决前存在侵占的情形），以及要求对方不得妨碍其行使所有权或者使用权的权利；另一方则负有尊重对方所有权或者使用权、不得妨碍对方行使权利的义务，否则要承担相应的法律责任。这里还需要强调两点：第一，民事法律关系与行政法律关系是一同产生的，不存在先后顺序；第二，民事法律关系的产生，是由行政裁决所决定的，在行政裁决作出前，土地权属是不确定的。虽然在行政裁决作出的过程中，行政相对人以自身的行为进行了参与，但该行政相对人的行为对民事法律关系的产生、变更和消灭，不具有决定作用。

二、行政行为既决定行政法律关系又促成民事法律关系

此类行政行为与前一类行政行为的不同之处在于:前一类行政行为对民事法律关系的产生、变更和消灭具有决定性，而此类行政行为只是促成民事法律关系的产生、变更和消灭。具体说，行政行为与民事主体的民事行为，共同导致民事法律关系的产生、变更和消灭，但起决定性和基础性作用的是民事主体的民事行为，行政主体的行政行为只是起到辅助性和次要的作用。换言之，民事主体的民事行为是民事法律关系产生、变更和消灭的内因，而行政主体的行政行为则只是其外因。辩证唯物主义认为，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件。从这个意义上说，民事行为是民事法律关系产生、变更和消灭的根据，行政行为则是民事法律关系产生、变更和消灭的条件。此类行政行为较常见的有：对民事活动的审批行为，部分登记行为等等①茅铭晨博士对行政登记法律制度作了细致深入的研究，他将登记行为分为四种类型：许可性登记，指以“登记”之名行许可之实的登记，如出入境登记；混确性登记，是“混合性行政确认登记”的简称，指行政主体在登记中既有表明行政主体判断或认知的“观念表示”，以提供政府公信力，又有对某种法律地位、法律关系、法律事实给予国家认可、承认或赋予法律效果的“意思表示”，能够直接对许多人的权利义务产生实际影响或拘束力的登记，如不动产登记；单确性登记，是“单纯性行政确认登记”的简称，指行政主体仅仅对已经存在的相对人的法律地位、法律关系和法律事实表明行政主体的观念（认识和判断），但并不存在行政主体的意思表示，不直接产生、变更和消灭法律关系，也不直接处分当事人的权利义务，然可对当事人的权利义务（通过“介质”）产生影响，如产品质量鉴定；记载性登记，指仅仅处于存档、查阅的需要，对有关事实进行单纯的记载、记录，如对事实的单纯记载。详细论述请参见茅铭晨：《中国行政登记法律制度研究》，上海财经大学出版社2010年版，第97-103页。从登记行为与民事行为共同产生、变更、消灭民事法律关系的角度，笔者这里所讲的“部分登记行为”主要是指不动产登记等“混确性登记”。。

这里以房屋变更登记为例予以具体分析。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”如果据此认为，房屋变更登记行为决定了房屋权属的变动，则是对这一规定的不正确理解。为了认清房屋变更登记行为的作用，应当细致分析该行为对行政和民事法律关系作用的具体影响。

先分析房屋变更登记行为形成的行政法律关系。房屋变更登记行为一旦作出，在登记机关与行政相对人之间便发生了权利义务关系。从登记机关的权力和行政相对人的义务这一角度来看，登记机关有要求行政相对人服从登记结果的权力，行政相对人则有服从登记结果的义务，即使登记错误，也只能通过向登记机关提出申请对结果予以改变，而不能通过私自涂改房产证等方式变更登记结果。从行政相对人的权利和登记机关的义务这一角度分析，房屋变更登记行为作出时，行政相对人享有要求登记机关对房屋变更的事实予以登记发证的权利归于消灭，登记机关对行政相对人所负有的登记发证义务也随之归于消灭。

再分析房屋变更登记行为形成的民事法律关系。房屋变更登记行为一经作出，作为民事主体的房屋交易双方，其民事法律关系便最终确定。买方取得了房屋所有权，卖方则丧失了所有权，并负有不得妨害买方行使房屋所有权的义务。这一民事法律关系的最终形成，是买卖双方的民事交易行为和登记机关的行政登记行为共同作用的结果。没有买卖双方的民事交易行为，房屋所有权不可能自动发生变动；没有登记机关的登记行为，按照《物权法》的上述规定，房屋所有权也不会发生变动。不过,这一民事法律关系的形成，虽然是登记机关的行政行为和民事交易双方的民事行为共同作用的结果，但是，行政行为和民事行为所起的作用是有重大区别的。民事行为是形成民事法律关系的基础性行为，具有决定作用；而行政行为则是辅助性行为，不具有决定作用，只起到促成民事法律关系产生、变更和消灭的作用。

在这里要强调一点，并不是所有不动产变动民事法律关系，都是民事行为和登记行为共同作用的结果。按照《物权法》的规定，一些不动产物权变动的情形，并不需要登记行为介入，就能发生变动的效力。如土地承包经营权、地役权等不动产物权，自民事合同生效时即告设立，即发生物权变动效力。因此，对于这些情形所涉及的民事法律关系，其产生、变更和消灭，与登记行为无关。只是上述物权的变动，未经登记，不得对抗善意第三人。

三、行政行为既决定行政法律关系又确认民事法律关系

这类行政行为与上一类行政行为又有区别。上一类行政行为对民事法律关系的产生、变更和消灭具有促成作用，没有该类行政行为的介入，民事法律关系不会形成；而这一类行政行为不影响民事法律关系的形成，民事法律关系的产生、变更和消灭完全是民事行为作用的结果，行政行为只是对民事法律关系的产生、变更和消灭予以见证和确认。也就是说，没有行政行为，民事法律关系照样会产生、变更和消灭，只是给予保护交易安全及交易顺利进行等考虑，才需要行政行为确认民事法律关系。这类行政行为常见的有：部分登记行为（如上面提到的土地承包经营权、地役权等不动产物权登记行为）、证明行为等等。

我国立法对“确认”的使用，大致可以区分为两种含义：

其一，立法在裁决意义上使用确认。我国1999年制定颁发的《行政复议法》使用了确认一词。该法第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”法条中的“确认”，就是从对有权属争议的自然资源进行裁决的角度而言的。

其二，立法在认可意义上使用确认。《物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”不难看出，这里使用的“确认”与前面的“确认”有根本性差别。前面的确认，实际上是裁决行为，没有该“确认”行为，法律关系便不会产生、变更和消灭。而本条文使用的确认，只是对已经存在的承包经营权法律关系的认可，确认行为本身并不决定甚至也不影响承包经营权法律关系的产生、变更和消灭。

理论界对行政确认一般是从认可而非裁决的角度进行分析的。这不仅从有关著作对行政确认的界定更可以得到证明，而且可以从有关行政确认与行政裁决在著作中的分章或分节安排得到印证。大多数著作对行政确认的界定大同小异。罗豪才教授主编、应松年教授副主编的《行政法学》认为：“确认是行政机关对个人、组织的法律地位或权利义务关系的确定、认可和证明。”[4](P230)姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》认为“行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或否定），并予以宣告的具体行政行为”[5](P166)。虽然上述两种界定均没有明确指出是对已经发生的法律关系和已经存在的法律事实的确认，但从其随后的论述可以得到证明①参见罗豪才主编、应松年副主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第230-234页。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年第2版，第166-170页。。胡建淼教授则明确指出，行政确认“系指行政主体证明和确定特定的既存事实和法律关系”，“行政确认行为的功能不是处分相对人的权利和义务，而是证明一种客观存在的事实和法律关系”，具有“非处分性”[6](P340-347)。

本文采用理论界对确认的通说理解，即从认可而不是从裁决的角度把握确认的含义。但笔者不赞同一些学者对行政确认主要类型的概括。一些学者认为对专利权属的确定属于确认行为[4](P230)。专利权属的确定可能有两种情况：一种情况是对专利权的初始确定，这实际上属于前面已分析的促成民事法律关系的行政行为类型，因为专利权的获得，是民事主体的民事行为和行政主体的行政行为共同作用的结果，而不是对已经存在的专利权法律关系予以认可；另一种情况是对发生争议的专利权属纠纷进行裁决，这实际上是行政裁决行为，也不是对已经存在的专利权法律关系予以认可。一些学者将登记行为不加区分的都归入到行政确认的范畴[5](P168)。登记行为，根据法律规定，具有不同的行为性质和法律效果。有的登记行为与民事行为共同导致民事法律关系的形成，如前面分析的土地权属变更登记；有的登记行为则是对已经存在的民事法律关系予以认可，只有这种登记行为才属于行政确认之列。

这里以行政主体的证明行为为例分析行政确认行为作用法律关系的具体情形。行政主体应行政相对人的申请，对某种法律事实或法律关系出具证明，便同时对行政法律关系和民事法律关系发生了作用。一是决定行政法律关系。行政证明行为一经作出，行政相对人享有的从行政主体对有关法律事实或法律关系获得证明的权利归于消灭，行政主体对行政相对人所负有的出具证明的义务也随之归于消灭。行政相对人不能自行否定行政主体证明行为的有效性，行政主体也不能随意撤销或变更该证明行为。二是确认民事法律关系。证明行为对民事法律关系的作用与前述两种行政行为的作用相比，具有明显的区别。前述行政行为，对民事法律关系的产生、变更和消灭，要么起到决定作用，要么起到促成作用。而证明行为则既不决定又不促成民事法律关系的产生、变更和消灭，只是对已经存在的法律关系进行确认。

行政行为对行政法律关系和民事法律关系的上述作用形态，对于正确运用行政诉讼与民事诉讼，妥善处理行政与民事交织的案件，具有明确分析路径的重要意义。例如，由行政行为决定的民事法律关系如发生纠纷的，基于行政行为的公定力，民事审判不宜对该行政行为直接进行效力上的审查裁判，必须中止民事诉讼，另行先通过行政诉讼确认行政行为的合法效力后，再恢复民事诉讼对民事纠纷的审理。由行政行为促成或确认的民事法律关系如发生纠纷，由于行政行为对民事法律关系只是浅度的非实质性的介入，民事审判可以不考虑行政行为的效力，由此应直接审理解决民事法律关系的纠纷。

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.

[2]方世荣.论具体行政行为[M].武汉：武汉大学出版社，1996.

[3]袁宏曙，方世荣.论行政法律关系的产生[J].江苏社会科学，2006，（6）.

[4]罗豪才，应松华.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼[M].北京：法律出版社，2006.

[6]胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，1998.

（责任编辑 周吟吟）

D912.1

A

1671-7155（2011）02-0036-04

羊琴（1974-），男，湖南邵东人，中南财经政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，主要研究行政法。

2011-02-27

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.02.008