对完善我国农村社会保障体系的思考

李君阳

(湖南师范大学，湖南 长沙 410081)

一、完善我国农村社会保障体系的意义

完善农村社会保障体系是全面建设小康社会的重要措施。农业风险高，农民收入低，一遇天灾人祸，容易处于难以生存的境地，当人处于难以生存的地步时，最容易铤而走险。经济问题也容易酿成政治问题。国际经验表明，健全的社会保障体系是社会可靠的、基本的“安全网”和“稳定器”。完善我国农村社会保障体系是缩小城乡差距的主要手段。改革开放以来，我国经济快速发展，经济实力大幅提升，但是城乡差距也越来越大。社会保障是实施收入再分配、缩小城乡收入差距的主要手段。完善我国农村社会保障体系是全面建设小康社会的紧迫要求。2010年我国内生产总值397983亿元，从人均GDP来看，我们已经进入了小康社会，但是到2010年，全国还有贫困人口2688万，刚越过温饱线，还没有进入小康的人口更不是个小数目，而贫困人口和温饱线上的人多数在农村。因此全面建设小康社会必须完善农村社会保障体系。

完善农村社会保障体系是促进社会公平正义的有力武器。由于每个社会成员受教育程度、体能和工作能力等自身禀赋不同，社会资源和发展机遇各异，从而造成社会的贫富差距，社会保障制度是用以维护人们的生存和发展权利的制度。长期以来，由于农村社会保障体系不完善，农民年老丧失劳动能力后，基本生活就面临威胁，而社会保障对象主要限于城市居民，这显然有悖于社会公平。社会公平正义是社会和谐的基本条件，因此要实现社会的公平正义必须完善社会保障体系，其中特别是要完善农村社会保障体系。

二、城乡二元结构下农村社会保障的现状

1．农村社会保障的成绩。保障义务教育从农村推向城市。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发［2005］43号)规定：“农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费”“从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度、分地区逐步实施。”到2008年，全国所有农村义务教育阶段中小学生全部免除了学杂费，现在城市义务教育阶段中小学生也全部免除了学杂费，这一制度的实施，保障了全国每一个接受义务教育学子的学习。

保障农业生产从免征农业税到向农业生产发放补贴。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发［2004］1号)出台，逐年降低农业税税率，3年内完全取消，同时取消除烟叶外的农业特产税。到2006年，全国农村全部免除了农业税和农业特产税。中发［2006］1号文件出台，向农业生产发放补贴，发放标准根据种植作物不同和单双季不同，每亩发放50多元至80多元不等。这样一免一补，农民人均年增收200多元，既增加了农民收入，又保护了农业生产。

农村低保制度基本建立。最早实施农村居民最低生活保障制度的地区是上海市，1994年开始实施;其次是广东省，1998年开始实施。大多数地区到本世纪才开始实施，2007年，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这一年也是推行农村最低生活保障制度成效最为显著的一年，截至2007年6月底，全国31个省区市都已建立了农村最低生活保障制度。全国低保的平均补差标准是每月28元钱，补贴标准最高的达到每月320元，最低的不足20元。保障范围还没有达到应保尽保。

农村医疗保险制度普遍建立。全国31个省区市都已建立了农村合作医疗保险制度，但是在个人缴费标准上有所区别;天津城乡居民医保一体化参保缴费补贴标准统一;湖南省长沙市城乡居民医保缴费统一为40元/年/人，其中农民由政府再补助10元，农民个人实际只缴纳30元，与城市居民享受同等医保待遇;内蒙古20元/年/人;河北省20元/年/年。住院医药费报销标准，根据医院级别一般报销40%至80%不等。这项制度，虽然不十分完美，但是符合国力国情与民情，为农民看病就医解决了大问题，很受农民的欢迎，农民的参保积极性很高，参保率达到了90%以上。

农村养老保险制度初具雏形。2009年，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，使农村养老保险制度初具雏形，但是要使这项制度完善起来，还有诸多问题需要解决。

2．我国农村社会保障存在的问题。一是保障资金问题。保障资金是社会保障的头号问题，资金问题解决了，什么事情都好办了。目前农村的保障资金远远不能满足需要，必须加快解决。二是人口流动问题。农村流动人口的保险问题值得研究，比如医保，甲省人长年在乙省务工，按现行的医保制度，只能在甲省户籍地参加医保，因病住院，只能回甲省户籍地指定的医院住院就医，这样就非常麻烦了，事实上就把流动人口排除到了医保范围之外。流动人口的养老保险也存在严重问题，农民工在外务工几年，按月扣缴了养老保险费，单位也补贴了养老保险费，回家时，又领回自己被扣缴的那部分。自己被扣缴和单位补贴的养老保险费并没有起到养老保险的作用。三是保障标准问题。按照最高标准每年缴纳500元，政府补贴50元，缴费20年计算，缴费加补贴累计11000元，利息4000多元(按现行银行存款一年期3%息滚息计算)，合计15000多元，除以139，每月108元，加基础养老金55元，最终每月领取养老金约163元。即使缴足30年，每月领取养老金也不足250元。如果按最低标准缴费，20年后每月领取养老金约85元。缴足30年，每月领取养老金也只有100多元。即使物价不变，这个标准也不足以养老。四是特困人口问题。特困人口生存很困难。医疗保险和养老保险是最基本的保险项目，如果不缴费就不让他们参加，那么这项保障制度就成了保富不保贫的制度，不符合“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障方针政策。如果不缴费也让他们享受保险待遇，这既不符合保险制度，也是另一种不公平。费是要缴的，要解决一个谁来缴的问题。

三、完善农村社会保障体系的路径

1．以法的形式保障农村社会保障体系的建立。国外的经验告诉我们，建立社会保障制度，首先都是颁布法律，然后施行的。我国也是如此，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发［2005］43号)这个文件一发布，三年内，义务教育的学杂费就取消了。要使农村社会保障制度规范化，必须有法律制度来保证，这是建立农村社会保障体系的需要，也是法制社会本身的要求。在农村社会保障体系的立法上，当前最紧迫首先要着手制定的是《社会保障法》，包括建立和完善社会保障的指导方针、基本原则、总体目标和要求、保障对象等等都以法律的形式确立下来，从而为我国城、乡社会保障法建立提供根本性、基础性法律依据。

2．建立最基本的保障项目。最基本的保障项目是：最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度。最低生活保障制度现在已经建立起来了，只是在保障范围和保障力度上还存在不足。东南发达地区覆盖了应保对象90%以上，中西部欠发达地区覆盖面有的地方还不到50%，没有做到应保尽保。低保补贴标准相差很大，最高的每人每月补贴达到了300多元，最低的每人每月补贴仅20元，随着经济的发展，补贴标准应逐步提高，特别是要做到应保尽保。补贴标准每月超过300元的，目前暂时不要提高，要防止养懒汉。医疗保险制度也已经建立起来了。这项制度基本解决了农民看大病的问题，农民参保积极性高，满意度高，覆盖面很广。随着经济的发展，可以适当提高缴费标准，提高报销比例，到适当的时候，把看小病，看门诊也纳入保障范围。养老保险制度开始建立。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的发布，标志着我国农村社会养老保险制度建立的开始。这个《意见》设计的新型农村社会养老保险的基本框架是很好的，措施是可行的。“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元”，这个标准符合我国的国情国力。“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;”这个标准有点过低，应当明确规定省级政府补贴多少元，县市级政府补贴多少元，经过精确计算，缴足30年的参保人，到领取养老金时要足够养老。“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，这个计息方法是不妥的，存期10多年乃至30多年的存款，按一年期计息是不公平的，应当按最长存期计息，并且利息滚利息。

3．构筑城乡社会保障体系之间的通道。我国实施的城镇化战略，旨在提高城市化水平，转移农村劳动力。目前情况下，实现这种转移的主要途径是进入乡镇企业就业或其他非农就业以及进入城市打工。但是，通过这些方式实现的劳动力转移，虽然事实上已由农业劳动力转变为非农业劳动力，但却无法得到与城市居民同样的经济和社会地位，尤其是不能得到城市社会保障体系的覆盖。这极大地阻碍了城市化的进程。应该尝试在城乡社会保障体系之间构筑衔接的通道，允许非农化人口进入城市社会保障体系。对那些已经在城市有了比较固定工作或已经进入城市落户的非农化人口，吸收其参加城市社会保障体系。

4．逐步完善保障体系。把最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度这三种最基本的保障制度健全完善以后，另一种重要的保障制度是农业保险制度。农业虽然占GDP的比重越来越小，但是农业的基础地位、农业的战略地位、农业的不可替代作用是永恒不变的，建立农业保险制度非常必要。要建立农业保险制度，首先要建立农业保险机构，农业保险机构为国家事业单位。农业保险为政策性保险，不能以保养保，政府要承担财力支持。粮食作物、油料作物、棉花等三大类作物保险，只收取少量保费，最好不收取保费，种植了即为自然投保，药材、水果、蔬菜、养殖等按商业保险收取保费，国家和地方政府补助保费的一定比例，保障水平为正常平均产量的50%至80%。最低生活保障、医疗保险、养老保险、农业保险、社会救助、社会福利和优抚安置等几种最基本最重要的保障制度是农村社会保障体系里的主干和骨架，其他许多的保障项目，都是保障体系里的枝叶和血肉。首先建立起主干和骨架，再慢慢补充枝叶和血肉，农村社会保障体系就完善了。

5．着手解决几个问题。一是资金问题。从改革开放30多年来的经济发展情况来看，资金已不成大问题。2010年财政收入达到8．3080万亿元，财政收入增长很快，按国际货币基金组织可比口径计算，我国人均政府财政收入为6472元。政府预算适当向农村社会保障倾斜一点点，建立农村社会保障制度已经没有多大的缺口。如果还有缺口，再来个“一增”“一节”，“一增”即增加税收。一是增加“高收入调节税”，以个人年收入总和为计征对象，以多少万元或全国人均收入的多少倍确定高收入的标准，在起征标准上再分段，按累进税率征收。二是增加多套房“房产税”，一家人拥有2套及以上房屋为多套房，多套房征收“房产税”也采取累进税率，拥有房屋套数越多，税率越高。“一节”即节约行政成本，我国现在每年的公款吃喝、公费旅游费用很大，如果节省一点，可以为农村社会保障增加许多经费。二是农民工流动问题。让进城务工农民，将农村养老保卡交务工单位登记账号，务工农民扣缴的养老保险费和用工单位补贴的养老保险费，都可以存到农村养老保险卡的个人账户里，地方政府的补贴存到农村养老保险卡的政府补贴账户里，社会保障卡只能存缴，不能支取。到了退休年龄，再由银行换一张银行卡，就像行政事业单位由银行代发工资的工资卡一样，按月领取退休金。三是保障标准问题。保障标准的原则应该是“符合国情”、“保基本”“可持续”。国家补贴、地方政府补贴、要符合国情国力，农民缴费要符合民情民力;保障标准不能过高，也不能过低，以物价指数为参考，按最低标准缴费的参保农民，退休金能勉强维持基本生活为宜。低保补贴加上自家收入能勉强维持低保对象的基本生活为宜。四是特困人口缴纳保费问题。特困人口靠救济、靠低保维持基本生存，确实无力缴纳保费。解决办法是，有集体经济的，由集体代缴;无集体经济的，由慈善机构代缴，慈善机构承担不了的部分，由地方政府代缴。